SECTION 1 : LE CONSEIL DE SECURITE, VECTEUR D'UN
ACCÈS CONTRAINT
DES ÉTATS TIERS A LA COMPÉTENCE DE LA
COUR
L'internationalisation du droit pénal, incarnée
par la Cour pénale internationale, ne s'opère pas toujours selon
les canaux conventionnels du consentement étatique. Au coeur de cette
dynamique, le Conseil de sécurité des Nations Unies
apparaît comme un acteur structurant, capable de forcer l'articulation
entre maintien de la paix et justice pénale. Ce rôle singulier se
déploie selon deux modalités principales : d'une part, une
habilitation procédurale fondée sur la Charte des Nations unies
(Paragraphe 1), qui érige le Conseil en organe de déclenchement
judiciaire en dehors de tout assentiment étatique préalable ;
d'autre part, une ouverture basée sur une divergence
d'intérêts (Paragraphe 2), où le politique prime sur le
juridique, révélant les tensions entre objectifs diplomatiques et
exigences de justice.
Paragraphe 1 : Une habilitation procédurale
fondée sur la Charte des Nations Unies
La saisine du Conseil de sécurité de la CPI au
titre de l'article 13 (b) du Statut de Rome constitue une voie
singulière d'accès à la compétence de la Cour,
notamment lorsqu'elle vise des
296 M. DELMAS-MARTY, « Violences et massacres : entre droit
pénal de l'ennemi et droit pénal de l'inhumain », RSC, 2009,
n°1, p. 59 et s.
94
États non parties. Cette modalité interroge
à la fois la légitimité juridique de l'intervention du
Conseil et sa compatibilité avec l'esprit conventionnel du Statut. Pour
comprendre les fondements et les implications de cette saisine, il convient
d'examiner successivement la base juridique de l'intervention du Conseil de
sécurité et sa compatibilité avec le Statut de Rome (A),
puis la primauté normative de la Charte des Nations Unies sur les
traités conventionnels (B), qui fonde cette prérogative
exceptionnelle et confirme une autorité supérieure aux
décisions du Conseil même à l'égard des États
tiers.
A- La base juridique de la saisine du Conseil de
sécurité et sa compatibilité avec le
Statut de Rome
La saisine du Conseil de sécurité repose sur une
habilitation procédurale explicite tirée de la Charte des Nations
Unies, ce qui en fait un vecteur d'extension du champ d'intervention de la Cour
au-delà des États parties au Statut de Rome. Cette habilitation a
donc pour base juridique ancrée dans la Charte des Nations Unies.
L'article 13 du Statut prévoit trois voies d'ouverture d'une
enquête : la saisine par un État partie (article 13 a), le renvoi
par le Conseil de sécurité (article 13 b) et l'auto-saisine
(article 13 c). L'article 13 b dispose : « La Cour peut exercer sa
compétence [...] si une situation dans laquelle un ou plusieurs des
crimes visés à l'article 5 semble avoir été commis
est déféré au Procureur par le Conseil de
sécurité agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des
Nations Unies ». Cette disposition a pour fondement les pouvoirs et
devoirs du Conseil de sécurité de garantir l'établissement
de la responsabilité pénale individuelle dans le cadre de ses
prérogatives de maintien de la paix et la sécurité
internationales auxquelles la perpétration des crimes internationaux les
plus graves, porte atteintes.297 C'est un mécanisme
dérogatoire à la logique consensuelle du Statut, puisqu'il permet
d'assujettir un État non partie à la compétence de la
Cour. Bien que se limitant spécifiquement dans le cadre des États
africains non parties au Statut, Ulrich Mintogo Mvou affirme que «
lorsqu'une situation est déférée devant la Cour
pénale internationale par le Conseil de sécurité
conformément aux stipulations de l'article 13b (b) du Statut, même
les États d'Afrique n'étant pas Parties au Statut voient leur
souveraineté pénale procédurale bien effritée.
».298 Ce qui traduit effectivement que l'article 13 b
témoigne d'une volonté de compromis entre l'universalité
de la répression pénale et la souveraineté des
États.
297 J. M. SOREL, « Le caractère
discrétionnaire des pouvoirs du Conseil de sécurité :
remarques sur quelques incertitudes partielles », RBDP, n°2, 2004 ;
S. SUR, « Vers une Cour Pénale Internationale : la Convention de
Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité », RGDIP,
Paris, n°1, 1999, p. 29 ; Rapport n°3 de la FIDH, «La route ne
s'arrête pas à Rome», novembre 1998, p. 5 et s.
298 U. MINTOGO MVOU, « La souveraineté pénale
des États africains et le droit international », op. cit., p.
44.
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Le fondement de cette saisine réside dans l'article 39
de la Charte,299 qui permet au Conseil de sécurité de
déterminer l'existence d'une menace à la paix ou d'un acte
d'agression, et de décider des mesures à prendre. En effet, le
renvoi au titre de l'article 13 (b) n'est possible qu'en vertu du Chapitre VII,
ce qui rattache la compétence du Conseil à la protection de la
paix et de la sécurité internationales. Le Conseil a donc un
pouvoir discrétionnaire et peut décider que l'impunité de
crimes internationaux constitue une menace à la paix.300 On
peut donc comprendre que l'intervention du Conseil permet d'intégrer la
justice pénale internationale dans l'architecture sécuritaire
mondiale.301 L'article 39 de la Charte conditionne le
déclenchement de cette saisine par une constatation de l'existence d'une
menace contre la paix et la sécurité internationales.
A y voir de près, on peut s'apercevoir que cette
saisine du Conseil orchestrée par l'article 39 de la Charte est
parfaitement compatible avec le Statut de Rome. Puisqu'en
réalité, c'est une clause d'habilitation expressément
intégrée dans le Statut. En effet, la saisine du Conseil n'est
pas une adjonction extérieure au Statut, mais une modalité
explicitement prévue à l'article 13 (b), adoptée par les
États parties eux-mêmes. Cela signifie que la compétence
exercée en vertu de cet article n'est pas imposée de
l'extérieur, mais résulte d'un mécanisme
conventionnellement consenti. Les États ont librement accepté
cette compétence dérogatoire, ce qui écarte toute
illégalité intrinsèque.
On peut y voir également dans cette habilitation un
prolongement du rôle du Conseil dans le maintien de la paix. En effet, le
Conseil de sécurité, garant du système de
sécurité collective, peut considérer que l'impunité
de crimes internationaux majeurs constitue une menace à la paix,
justifiant ainsi son intervention. Cette conception permet de relier la justice
pénale internationale à l'ordre public mondial, en rendant la
lutte contre l'impunité cohérente avec les objectifs de la Charte
des Nations Unies. Jean Salmon considère d'ailleurs à cet effet
que l'intervention du Conseil dans le champ pénal renforce le lien entre
paix et justice, plutôt que de le dénaturer.302
Certains auteurs y voient même une reconnaissance de la valeur
constitutionnelle du droit international pénal.303
Ce pouvoir donné au Conseil de sécurité
peut enfin être considéré comme un outil d'universalisation
indirecte de la compétence de la Cour. En clair, la saisine du Conseil
permet à la
299 Article 39 Charte des Nations Unies : « Le conseil de
Sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix, d'une
rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des recommandations ou
décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41
et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité
internationales »
300 K. VASAK, Droit international des droits de l'homme,
Paris, PUF, 1982, p. 473.
301 M. DELMAS-MARTY, Trois défis pour un droit
mondial, Paris, Seuil, 1998, p. 122.
302 J-B. JEANGENE VILMER, Pas de paix sans justice : Le
dilemme de la paix et de la justice en sortie de conflit armé,
Paris, PSP, 2011, pp. 153-172.
303 S. MALJEAN-DUBOIS et J. M. SOREL, La
constitutionnalisation du droit international, Paris, Pedone,
2008, pp. 121-151.
CPI d'exercer sa compétence sur des États non
parties, ce qui favorise l'effectivité de la justice pénale
internationale, sans modifier formellement le Statut. Elle constitue ainsi un
vecteur d'universalisation non pas juridique mais pratique, comblant les
lacunes liées à l'absence d'universalité du Statut.
Mireille Delmas-Marty parle d'une forme de « cloisonnement pragmatique
» permettant à la justice pénale d'atteindre les zones
échappant au droit conventionnel.304
La saisine de la Cour par le Conseil de sécurité
se fait sur la base d'une résolution prise en vertu du Chapitre VII.
Pour y parvenir, conformément à l'article 39 de la Charte, le
Conseil procède à une qualification de la menace.305
Le Conseil doit d'abord qualifier officiellement la situation comme «
menace contre la paix, rupture de la paix ou acte d'agression ».
Jean Combacau proposant une définition estime qu'« une menace
pour la paix au sens de l'article 39 est une situation dont l'organe
compétent [...] déclare qu'elle menace effectivement la paix.
».306 Cette étape est préalable à
toute décision coercitive. La qualification d'une menace contre la paix
est basée sur des critères externes. Au sens de l'article 39 de
la Charte des Nations Unies, les critères externes sont ceux
utilisés de manière pragmatique et évolutive par le
Conseil de sécurité pour apprécier non pas la nature
intrinsèque d'un acte, mais ses effets ou implications dans l'ordre
international.307 Ces critères sont dits externes parce
qu'ils tiennent moins à la nature juridique du comportement qu'à
son impact géopolitique, régional ou mondial. Selon Philipe
Weckel, ces critères reposent sur « la capacité d'une
situation à provoquer des effets de déstabilisation
internationale, même sans usage de la force ».308
Ces critères sont liés aux afflux massifs de
réfugiés ou déplacés,309 aux atteintes
massifs de droits de l'homme ;310 à la crise sanitaire
majeure ;311 aux conflits internes à risques de
débordement ;312 à la menace terroriste
304 M. DELMAS MARTY, Trois défis pour un ordre
mondial, op. cit., p. 128.
305 A. B. FLASH, « Essais de synthèse su le nouveau
mode de légitimation », Mémoire, 2006, pp. 30-31.
306 J. COMBACAU, Le pouvoir de sanction de l'ONU :
étude théorique de la coercition non militaire, Paris,
Pedone, coll. « Publications de la Revue générale de
droit international public », n°23, 1974, pp. 99-100.
307 P. WECKEL, Le Chapitre VII et son application par le
Conseil de sécurité des Nations Unies : de
l'ambiguïté normative à la pratique institutionnelle,
Paris, Pedone, coll. « Publications de la RGDIP »,
série n°28, 1982, pp. 172-180.
308 Ibid.
309 Crise humanitaire franchissant les frontières, mettant
en péril la paix régionale : Résolution 688 (Irak 1991) ;
Résolution 794 (Somalie 1992).
310 Atteintes graves aux droits fondamentaux avec risque de
propagation régionale : Résolution 1674 en 2006.
311 Épidémies susceptibles de compromettre l'ordre
international ; Résolution 2177 en 2014 sur Ebola.
312 Guerre civile avec répercussions
transfrontalières ; Résolution 918 (Rwanda, 1994) ;
Résolution 955 (CPI-Rwanda)
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internationale ;313 à la
prolifération nucléaire ou d'armes de destruction
massive314 et à l'effondrement institutionnel ou État
failli.315
Après cette qualification, le Conseil procède
à la rédaction, négociation et mise en
forme.316 Un projet de résolution est déposé,
souvent accompagné d'un rapport du Secrétaire
général ou d'une commission enquête (Cas du Darfour avec la
CIIDH). Il est négocié, amendé et formalisé sous la
forme «blucline» soumis au vote. Conformément à
l'article 27 de la Charte, la Résolution doit obtenir au moins 9 voix
sur 15 et aucun veto d'un des membres permanents.317 L'abstention
d'un membre permanent est considérée comme une abstention
constructive puisqu'elle n'empêche pas le texte d'être
adopté. Par contre, un vote contre d'un membre permanent empêche
tout texte d'être adopté. Après le vote, le
Président annonce le vote (pour, abstention, contre) et déclare
la résolution adoptée. Elle est publiée par la suite dans
les 6 langues officielles de l'ONU et entre en vigueur dès la
publication.
En ce qui concerne la substance de la Résolution,
celle-ci doit faire figurer un rappel des résolutions
précédentes dans son préambule, faire constater les crimes
graves (violation de droits et du droit humanitaire) à l'appui d'un
rapport (CIIDH). Doit également figurer dans le préambule, la
qualification formelle de menace contre la paix. Pour le mode
opératoire, la résolution doit faire référence
explicite au Chapitre VII. A cet effet, il doit apparaître la mention
« Agissant en vertu du Chapitre VII » pour garantir l'effet
contraignant. Le Conseil est soumis au renvoi au Procureur de la CPI d'une
situation spécifique à partir d'une date donnée
(«situation depuis le 1er juillet 2002»). Tous les États
doivent collaborer avec la Cour, ceux-ci sont soumis à une obligation de
coopérer y compris ceux non parties aux Statut.
Passons maintenant de cette exploration de la base juridique
de la saisine du Conseil de sécurité à un principe encore
plus fondamental : la primauté de la Charte des Nations unies sur les
traités conventionnels, consacrée par l'article 103 de la Charte,
lequel impose que les obligations découlant de la Charte l'emportent sur
toute autre obligation internationale.
313 Réseaux transnationaux de violence dirigée
contre la paix ; Résolution 1373 en 2001, post 11 septembre.
314 Risque de déstabilisation militaire globale ;
Résolution 1540 en 2004 ; Résolution 1696 en 2006 en Irak.
315 Absence d'autorité étatique causant un vide
sécuritaire exportable, Somalie en 1993 ; R. KOLB, Le conseil de
sécurité, Paris, Pedone, coll. « Que sais-je ?
», n° 3750, 2005, pp. 213-215.
316 Note de Aurlus GBEMOUDJI, « Le Conseil de
sécurité des Nations Unies et la Cour pénale
internationale » publié en 2016 sur le site du Centre LiRCO
(Institut interdisciplinaire de recherche, documentation et conseil en droit
international) de l'Université de Limoges.
317 A. TCHAGNA TAKWI, « Les sanctions internationales aux
violations des droits de l'homme dans le cadre du maintien de la paix et de la
sécurité internationales », Mémoire de Master Droit
Public, soutenu en 2012 à l'université de Dschang, pp. 19-20.
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