Les états tiers devant la cour pénale internationale

Paragraphe 2 : Une ouverture basée sur une divergence d'intérêts

Si la saisine du Conseil de sécurité peut à première vue, apparaître comme un levier au service des grandes causes universelles, elle ne saurait être pleinement comprise sans une analyse différenciée des logiques qui l'animent. D'un côté, elle s'inscrit dans la poursuite d'objectifs légitimes tels que la justice, la paix et la protection des victimes. De l'autre côté, elle se prête parfois à des instrumentalisations dictées par des intérêts politiques moins avoués. Ces deux dimensions, bien que contrastées coexistent et méritent d'être examinées sous les titres suivants : Les intérêts légitimes : la justice, la paix et les victimes (A) et les intérêts politiques inavoués (B).

A- Les intérêts légitimes : la justice, la paix et les victimes

En renvoyant une situation à la CPI, le Conseil de sécurité ne poursuit pas uniquement un objectif de répression judiciaire : il vise également à préserver la paix et à répondre aux attentes légitimes des victimes, inscrivant ainsi son action dans une logique à la fois punitive, préventive et réparatrice.

Le renvoi d'une situation à la CPI par le Conseil de sécurité des Nations Unies, en vertu de l'article 13 b du Statut de Rome, constitue une modalité singulière d'articulation entre le droit international pénal et le droit international de la paix et de la sécurité. Il permet au Conseil, organe politique par excellence, de contribuer à la réalisation, de l'intérêt de la justice. Cette contribution se matérialise par la levée des barrières à la compétence comme une universalisation fonctionnelle de la justice pénale internationale. En effet, une extension de la compétence ratione loci et ratione personae à travers une résolution adoptée par le Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte peut permettre à la Cour de connaître d'une situation concernant un État tiers au Statut de

323 B.-L.-BONHEUR RAWAGO, « La CPI et la lutte contre l'impunité des crimes internationaux », Mémoire de Master 2 Droit public, soutenu à l'Institut Supérieur de Droit de Dakar, 2023.

Rome. Cette ouverture est une opportunité, une réponse aux crimes les plus graves lorsque la CPI est paralysée par l'absence de compétence propre.³²⁴ Dans des contextes où les États refusent d'adhérer au Statut, le Conseil peut agir au nom de la communauté internationale pour empêcher l'impunité.

Permettre au Conseil d'activer la CPI participe à la réaffirmation de la lutte contre l'impunité, une volonté politique de soutenir le droit international pénal. En effet, cette réaffirmation se traduit par la reconnaissance du rôle dissuasif du droit international pénal. En conférant compétence à la CPI sur des situations sensibles, le Conseil envoie un signal fort de réprobation morale et politique contre les crimes les plus graves.³²⁵ Cette réaffirmation participe également au renforcement de la légitimité du système pénal international. Lorsque le Conseil agit en faveur de la justice, il consacre une vision universaliste du droit international pénal, au-delà des frontières étatiques.³²⁶

Le déclenchement par le Conseil traduit également une mise en oeuvre indirecte du principe de complémentarité, une sorte de stimulation des juridictions donnant ainsi un effet incitatif sur les États à poursuivre eux-mêmes les crimes. La menace d'un renvoi par le Conseil de sécurité peut encourager les États à exercer leur compétence nationale pour éviter une exposition internationale.

En ce qui concerne la paix, le Conseil de sécurité, en tant qu'organe principal des Nations unies chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales, dispose d'un levier juridique pour saisir la CPI de situations constituant une menace pour la paix. Loin d'être une action purement judiciaire, ce mécanisme participe à une gestion stratégique des conflits. A ce titre, la justice devient une variable intégrée dans la recherche de la paix. « Si une solution pour mettre fin à la violence était trouvée [...] alors mon devoir est d'arrêter »,³²⁷ c'est en ces termes que l'ancien Procureur Luis Moreno Ocampo valorisait la paix en la hissant au sommet de la finalité de l'action de la CPI en transgressant inéluctablement le sacro-saint principe de l'obligation générale de poursuivre les auteurs des violations massives des Droits de l'Homme et du droit humanitaire pourtant protégés par le Statut de Rome. Ce qui renforce effectivement le rôle du Conseil dans la poursuite de la paix internationale. Le renvoie à la CPI est d'abord un instrument de dissuasion

324 H. RUHLMANN, Justice pénale internationale et Conseil de sécurité. La politique de l'exception, Paris, Pedone, coll. « Publications de la Revue générale de droit international public », 2016, p. 85-93.

325 A. GARAPON, Peines de crimes. Le nouveau paradigme pénal international, Paris, Odile Jacob, 2011, p. 147-152.

326 O. DE FROUVILLE, « Le Conseil de sécurité et la CPI : d'un partenariat instable à une instrumentalisation ? », in RIDP, vol. 85, 2014, pp. 185-188.

327 « Le Procureur de la CPI prêt à suspendre les poursuites si la paix l'exige. », Agence France Presse, 16 Avril 2005.

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dans les conflits armés, une paix préventive. En effet, ce renvoi prévient la répétition des crimes par la répression anticipée. Celui-ci peut dissuader les protagonistes d'un conflit de commettre ou de répéter des crimes internationaux, en leur signalant qu'ils s'exposent à une poursuite inévitable. Le Conseil devient un acteur de prévention des crises par des mécanismes judiciaires.³²⁸ Le renvoi par le Conseil permet aussi de briser la spirale de violence, la justice devient un remède à la vengeance. En clair, la CPI saisi par le Conseil, incarne un mécanisme impartial qui peut neutraliser la logique de représailles violentes dans un conflit en substituant la vengeance privée par une justice institutionnalisée.

La justice peut également être considérée comme un facteur de stabilisation post-conflit, une paix durable. A ce titre, la justice de la CPI par le renvoi du Conseil permet la lutte contre l'impunité comme socle de reconstruction nationale. Elle peut devenir un pilier dans les efforts de justice transitionnelle et de réconciliation, en identifiant les responsables et en réaffirmant la primauté de la loi, gage d'un ordre politique renouvelé. Olivier De Frouville défend l'idée que la justice pénale internationale ne contredit pas la paix, mais au contraire permet d'enraciner les principes de droit dans les sociétés post-conflit.³²⁹ La justice est de plus une réponse institutionnelle aux attentes de justice dans la reconstruction politique. Le renvoi, s'il vise les hauts responsables, permet de restaurer la confiance des populations dans un ordre juridique équitable, condition essentielle à une paix stable dans la durée.³³⁰

Le renvoi par le Conseil peut être une stratégie de gestion intégrée des crises, promouvoir la paix par le droit. A ce titre, il y a donc une complémentarité entre justice et diplomatie dans les résolutions du Conseil. En effet, le Conseil peut articuler ses résolutions autour de mesures à la fois diplomatiques (cessation des hostilités) et judiciaires (renvoi à la CPI) créant ainsi un effet de synergie entre paix et justice. Hélène Ruhlmann examine d'ailleurs le cas de la Libye, où le Conseil de sécurité articule sanctions économiques, interdictions de voyage, et renvoi à la CPI comme éléments d'une stratégie intégrée.³³¹ En promouvant la paix par le droit, le Conseil analyse les crimes internationaux comme atteintes à l'ordre mondial et s'expose par la juridicisation des menaces à la paix. Ce conseil reconnaît que certains crimes ne sont pas seulement des atteintes aux droits humains, mais des atteintes à la paix internationale elle-même. Cela traduit sans doute

328 H. RUHLMANN, Justice pénale internationale et Conseil de sécurité. La politique de l'exception, op. cit., pp. 9395.

329 O. DE FROUVILLE, « Le Conseil de sécurité et la CPI : d'un partenaire instable à une instrumentalisation ? », op. cit., pp. 192-193.

330 A. GARAPON, Peines de crimes. Le nouveau paradigme pénal international, op. cit., pp. 171-173.

331 R. RUHLMANN, Justice pénale internationale et Conseil de sécurité. La politique de l'exception, op. cit., pp. 103105.

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l'évolution du Conseil, qui passe d'un organe de réaction militaire à un organe de réaction juridico-politique.

L'une des innovations majeures du Statut de Rome est l'intégration des victimes au coeur du procès pénal international. Ce régime marque une rupture avec les tribunaux ad hoc (TPIR, TPIY), qui ne prévoyaient aucune place procédurale internationale pour elles. La CPI est la première juridiction pénale internationale permanente à part entière de la justice, leur accordant non seulement des droits procéduraux, mais aussi des mécanismes de réparation. La désignation de la qualité de victimes est conditionnée par la conciliation de trois exigences liées à la garantie de l'intégrité de la procédure pénale, le respect des droits de l'accusé ainsi que la diligence de la procédure.³³²

Ainsi, sont considérées comme victimes, au sens de la règle 85 (a) du RPP de la CPI « toute personne physique qui a subi un préjudice du fait de la commission d'un crime relevant de la compétence de la Cour ». A ce titre, les victimes qui souhaitent participer à la procédure doivent remplir le formulaire de demande de participation pour les personnes physiques. Peuvent également être victimes conformément à la même règle (b) « toute organisation ou institution dont un bien consacré à la religion, l'enseignement, aux arts, aux sciences ou à la charité, un monument historique, un hôpital ou quelque autre lieu ou objet utilisé à des fins humanitaires a subi un dommage direct ». Les organisations et institutions doivent présenter leur demande de participation en remplissant un formulaire distinct, à savoir le formulaire de demande de participation pour les organisations. Seuls les représentants dûment autorisés d'une organisation ou d'une institution peuvent remplir le formulaire de demande.

Pour mieux aborder cette question, il est important de rappeler les fondements juridiques de cette reconnaissance. En effet, les victimes bénéficient d'une reconnaissance juridique pleine conciliant leur statut procédural et leur droit de participation. Les victimes ont d'abord un droit de participer à toutes les étapes de la procédure. Le Statut de Rome permet aux victimes de participer à la procédure dans des conditions précises, à travers une représentation légale.³³³ Cela inclut la phase d'enquête, la confirmation des charges, le procès, et parfois les procédures d'appel. C'est donc un système original dans lequel les victimes ne sont pas de simples témoins, mais de véritables « parties participantes » au procès. Les victimes ont un rôle distinct de celui du Procureur ou des

332 TSL, 2 mai 2013, Le Procureur c. Salim Jamil Ayyash, Mustafa Amine Badreddine, Hussein Hassan Oneissi et Assad Hassan Sabra, quatrième décision relative à la participation des victimes à la procédure, § 28.

333 Articles 68 § 3 Statut de la CPI.

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témoins. Ceux-ci peuvent exprimer leurs vues et préoccupations sur la base d'une autorisation du juge, sans pour autant se substituer à l'accusation. Cette participation vise une forme d'équilibre procédurale entre les intérêts de la vérité, de la justice et de la réparation.³³⁴

De plus, les victimes bénéficient d'un droit effectif à réparation, ce droit est un pilier de justice restaurative. A cet effet, la CPI met à la disposition des victimes, un système de réparations symboliques individuelles et collectives.³³⁵ Les victimes peuvent donc demander réparation pour préjudices subis, matériels, moraux ou physiques. Les réparations peuvent prendre plusieurs formes : restitutions, indemnisation ou réhabilitation.³³⁶ La jurisprudence abondante en matière de protection des victimes prouve d'une considération concrète envers ceux-ci.³³⁷

Afin de parvenir à l'effectivité de la prise en charge des victimes, la CPI a mis en place toute une architecture institutionnelle adéquate. La première concerne le Fond au profit des victimes (Trust Fund for victims). Créé par l'article 79 du Statut de Rome, il est destiné à financer les réparations ordonnées par la Cour, mais aussi à fournir une assistance physique, psychologique et matérielle aux victimes, indépendamment d'un jugement. Géré par un conseil de direction, il dispose d'un budget autonome financé par des contributions volontaires d'États ou d'organisations. La Cour dispose aussi en son sein d'une Section de la participation des victimes et des réparations (VPRS). En effet, située au sein du greffe, elle assiste les victimes dans leur enregistrement, la constitution de leur dossier et la communication avec leurs conseils juridiques. La section centralise la gestion des formulaires de participation et assure un soutien logistique pour que les victimes puissent être entendues. Au delà de ces deux institutions, il y a également le Bureau du Conseil public pour les victimes (BCPV). Créé par la Cour, ce Bureau fournit une représentation juridique directe aux victimes lorsque nécessaire, notamment lorsque les victimes ne disposent pas d'un avocat ou ne peuvent en supporter les frais. Selon Luc Mieville, ce mécanisme est garant du principe d'égalité des armes devant la Cour.³³⁸ Le Bureau agit comme interface entre les victimes et les organes de la Cour.

334 L. MIEVILLE, Justice pénale internationale, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2021, pp. 235-238.

335 Article 75 du Statut de la CPI.

336 Idem.

337 La première décision en matière de réparation concerne l'Affaire Lubanga en 2012 (forme collective), une autre concerne l'Affaire Katanga en 2013, la Cour a ordonné une réparation individuelle (dommages-intérêts, logements, réhabilitation). La Cour rappelle que les réparations peuvent être « transformatives » et restaurer une forme de dignité perdue.

338 L. MIEVILLE, Justice pénale internationale, op. cit., pp. 240-242.

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Si la CPI a incontestablement placé les victimes au coeur de son dispositif, en leur reconnaissant un véritable statut procédural et un droit à réparation, cet intérêt reste encore fragilisé par des contraintes pratiques, juridiques et financières qui en limitent la réelle portée effective. On peut d'abord reprocher à ce mécanisme une complexité procédurale et une durée excessive. En effet, la procédure d'admission des victimes est lourde et souvent longue, ce qui nuit à la réactivité de la Cour dans la satisfaction des droits des victimes. Une autre limite est liée aux ressources financières limitées. Le Fonds au profit des victimes dépend de dons volontaires, ce qui entraîne parfois des retards ou une incapacité à couvrir toutes les victimes identifiées. Le renforcement des moyens et la simplification des procédures apparaissent comme des voies incontournables pour rendre l'intérêt des victimes pleinement effectif. Toutefois, l'intervention du Conseil de sécurité ne saurait être pleinement comprise à la seule lumière des idéaux de justice, de paix ou de protection des victimes. Derrière ces justifications officielles, se profilent d'autres logiques, plus discrètes mais tout aussi déterminantes, qui relèvent d'intérêts politiques inavoués.