B- Les intérêts politiques inavoués
Si la saisine du Conseil de sécurité peut
apparaître comme une justification de son engagement en faveur de la
justice pénale internationale, elle ne saurait pour autant occulter des
motivations moins avouables. Derrière cette apparente volonté de
lutter contre l'impunité, se dissimulent souvent des
considérations politiques stratégiques,
révélatrices d'intérêts inavoués qui
interrogent la sincérité et l'universalité de l'action du
Conseil.
La saisine du Conseil se caractérise par une
instrumentalisation sélective de la justice pénale
internationale. L'un des reproches majeurs adressés au Conseil de
sécurité est l'usage sélectif de sa faculté de
saisine de la CPI, en vertu de l'article 13 (b) du Statut de Rome. Le Conseil
agit en fonction de ses intérêts géostratégiques et
non de la gravité objective des crimes. L'un des exemples les plus
marquant est la situation au Darfour (Soudan) qui a été
déférée par la Résolution 1593 en 2005, mais
d'autres situations comparables ou plus graves (Palestine, Sri Lanka,
Tchétchénie) ne l'ont pas été en raison de
véto ou du désintérêt des grandes puissances. Ceci
démontre l'usage à géométrie variable du
mécanisme de saisine par le Conseil de sécurité, souvent
déterminé non pas par la gravité des crimes mais par des
considérations politiques et diplomatiques, ce qui contribue à la
délégitimation de la Cour.
105
D'autres pouvoirs du Conseil sont liés au maintien du
contrôle politique sur le champ d'intervention de la CPI. En effet, en
vertu de l'article 16 du Statut de Rome, le Conseil de sécurité
est investi d'un autre pouvoir, celui de surseoir à une enquête ou
à une poursuite pénale. Il pourra demander à la Cour de ne
pas engager ou suspendre des enquêtes ou des poursuites sur le fondement
du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Cette disposition
proposée à l'origine par Singapour est un compromis à
l'option exigeant l'autorisation du Conseil de sécurité pour
chaque dossier pouvant être du ressort de la Cour.339 Les
divers projets élaborés avant la proposition de Singapour se
fondaient sur l'alternative suivante ; la Cour ne peut exercer ses pouvoirs si
le Conseil de sécurité ne l'autorise pas. En l'occurrence, les
conditions d'exercice de la compétence de la Cour consistaient dans le
vote en faveur de l'action de cette juridiction internationale par la
majorité des membres du Conseil de sécurité et en
particulier par l'absence de l'exercice du veto par un des membres permanents.
Par contre, selon la proposition de Singapour adoptée en
définitive par le Statut de Rome, la CPI ne peut agir si le Conseil de
sécurité en décide ainsi. Ainsi, le vote du Conseil, au
lieu de permettre l'activation de la Cour, lui empêche l'action. Le droit
de vote se transforme donc en instrument de garantie. C'est le cas, par
exemple, d'un veto opposé par un des membres permanents du Conseil
contre la volonté de la majorité du Conseil qui envisage la
suspension de l'activité de la Cour.340
Le pouvoir donné, en vertu de l'article 16 du Statut de
Rome, au Conseil de sécurité de surseoir à enquêter
ou à poursuivre tend à reconnaître à un organe
politique un droit de contrôle sur les activités d'un organe
judiciaire. Face à une possibilité d'un conflit entre les
intérêts de la justice internationale et ceux du maintien de la
paix et de la sécurité, on a choisi de sacrifier les premiers et
garantir les seconds.341
Mais, un examen approfondi du pouvoir du Conseil de
sécurité de surseoir à enquêter ou à
poursuivre fait apparaître que celui-ci ne satisfait pas certaines
garanties. En effet, ce pouvoir pourrait empêcher la Cour d'exercer
librement sa compétence et constituer une entrave à la justice
pénale internationale. Cette faiblesse provient en fait de la
rédaction de l'article 16 du Statut de Rome qui prévoit que le
Conseil de sécurité, lorsqu'il agit en vertu du Chapitre VII de
la Charte des
339 Une disposition similaire avait déjà
été proposée lors des premiers débats sur le Statut
de la Cour pénale internationale. En effet, le projet
présenté par la commission de droit international des Nations
Unies prévoyait un article qui interdisait toute activité de la
CPI concernant une situation quelconque chaque fois que le Conseil de
sécurité s'occupe de la même situation, à moins que
le Conseil ne donne l'autorisation à la Cour d'enquêter ou de
poursuivre : V. l'article 23.3 de l'ébauche présenté par
la CPI (U.N. Doc. A/49/10 de 1994).
340 C. BASSIOUNI, La Cour pénale internationale :
histoire des commissions d'enquête internationale et des tribunaux
internationaux, Egypte, Al-Ahram, 3e éd., 2002, p. 165
et s.
341 S. SUR, « Vers une Cour pénale internationale
: la Convention de Rome entre les ONG et le Conseil de sécurité
», RGDIP, vol. 103, n° 1, 1999, p. 5 et s.
106
NU, peut surseoir à enquêter ou à
poursuivre pour une période de douze mois et que la demande peut
être renouvelée par le Conseil de sécurité dans les
mêmes conditions. Ainsi, dans la mesure où le délai de
douze mois peut être renouvelé sans limite, il est permis de
penser que le sursis à l'enquête ou à la poursuite
ordonnée par le Conseil pourrait durer indéfiniment et qu'on
donne de la sorte aux criminels les plus dangereux un brevet d'impunité.
Dès lors, il est inadmissible de voir l'action de la CPI
entièrement paralysée sur simple injonction du Conseil de
sécurité pour une période pratiquement illimitée,
et sans aucune possibilité pour le Procureur d'accomplir, ne serait-ce
qu'à titre conservatoire, les investigations nécessaires, par
exemple, pour éviter le dépérissement des preuves ou
recueillir des témoignages. Là aussi, la sphère d'action
de la CPI comme son autonomie même se trouvent largement battues en
brèche. C'est pourquoi, il est fortement souhaitable qu'on
établisse une limite temporelle à la faculté de sursis
à enquêter ou à poursuivre.342
Une autre manifestation des intérêts
inavoués du Conseil de sécurité réside dans
l'introduction des clauses d'exclusion de compétence à
l'égard des ressortissants de certains États non parties au
Statut, notamment lors des saisines concernant le Darfour (rés. 1593) et
la Libye (rés. 1970). Ces clauses visaient, de manière non
dissimulée, à mettre à l'abri les ressortissants des
Etats-unis ou d'autres puissances engagées dans des missions
internationales, en leur garantissant une immunité de facto. Une telle
différenciation, contraire au principe fondamental
d'égalité devant la justice pénale internationale,
consacre une forme de hiérarchisation des responsabilités. Un
auteur dénonce à ce propos une démarche
profondément inéquitable et contraire à l'esprit du Statut
: « ces clauses sont contraires à l'esprit
d'égalité devant la loi et de lutte contre l'impunité sur
lequel repose le Statut de Rome », y voyant une forme de «
cynisme juridique ». Ainsi, la volonté du Conseil de
ménager ses membres les plus puissants ou leurs alliés
s'opère au détriment des principes fondateurs de la justice
internationale.
Le mécanisme de veto, conféré aux cinq
membres permanents du Conseil, constitue un outil particulièrement
révélateur des calculs politiques qui entourent la justice
pénale internationale. Même en présence de crimes
internationaux manifestes, un seul veto peut empêcher l'adoption d'une
résolution de saisine ou bloquer des sanctions contre des responsables
identifiés. Ce blocage n'est pas neutre : il s'exerce, en pratique pour
protéger des alliés géostratégiques, éviter
des enquêtes sur des interventions militaires contestées, ou
préserver des relations diplomatiques sensibles. Dominique Turpin met en
lumière ce détournement de la procédure : « le
veto ne sert pas
342 V. en ce sens les propositions d'amendement de l'article
16 du Statut de Rome présentées par la délégation
de la Belgique et de l'Espagne, lors de la conférence de Rome et qui
n'ont pas été adoptées : U.N. Doc. A/CONF. 183/C.1/L.7 du
19 juin 1998-U.N. Doc. A/CONF 183/C.1/L.20 du 25 juin 1998.
107
seulement à bloquer les interventions militaires,
mais aussi à neutraliser l'action judiciaire internationale, montrant
que l'intérêt de la paix n'est pas toujours compatible avec celui
de la justice ». Ce déséquilibre institutionnel
confère une prime à l'impunité lorsque les responsables
présumés bénéficient de l'appui d'un membre
permanent du Conseil, ce qui porte une atteinte sérieuse à la
crédibilité de la justice pénale internationale.
Enfin, la saisine de la CPI peut répondre à une
logique d'instrumentalisation diplomatique, dans laquelle la justice n'est
qu'un outil parmi d'autres dans la gestion des conflits armées. Il ne
s'agit alors pas tant de sanctionner les crimes que de déstabiliser un
régime ciblé, légitimer une intervention ou renforcer un
camp au détriment d'un autre. Cette tendance est manifeste dans
certaines résolutions du Conseil, qui visent moins à garantir la
répression des crimes internationaux qu'à créer un levier
d'action diplomatique. Dès lors, la CPI, censée incarner une
justice impartiale et indépendante se retrouve parfois réduite
à un outil auxiliaire de la stratégie diplomatique mondiale, au
mépris de sa mission.
Si l'intervention du Conseil de sécurité
révèle la possibilité d'un accès contraint des
États tiers à la compétence de la Cour, l'évolution
du droit témoigne d'une dynamique plus profonde : l'érosion
progressive du lien conventionnel au profit d'une compétence tendant
vers l'universalité, annonciatrice d'une nouvelle architecture
normative.
SECTION 2 : L'ÉROSION DU LIEN CONVENTIONNEL AU
PROFIT D'UNE COMPÉTENCE UNIVERSELLE DE LA CPI : VERS UNE NOUVELLE
ARCHITECTURE NORMATIVE
Tous les États peuvent être tenus au respect du
Statut de la CPI. Cela est d'autant plus possible quel que soit l'État,
lorsqu'on conçoit que la Cour est un instrument de la communauté
internationale veillant au respect des engagements qu'ont pris les États
dans la protection des droits de l'homme et le respect du droit international
humanitaire. L'essence coutumière du Statut peut être un moyen de
contraindre un État au respect de ce Statut et à son application
(Paragraphe 1). Un État, fut-il tiers au Statut peut aussi voir ses
ressortissants devant le prétoire de la CPI par l'entremise de
l'obligation générale de réprimer les crimes de jus cogens
(Paragraphe 2).
| 
