La commission bancaire de l'UEMOA

Sommaire

Première partie :

Genèse de la compétence communautaire de la commission bancaire

Chapitre 1 :

La fragilisation juridique du secteur du secteur économique ouest-africain

Section 1 :

L'état des législations post-coloniales

Section 2 :

L'insécurité juridique

Chapitre 2 :

L'intégration juridique de l'espace UEMOA

Section 1 :

L'adoption de règles communes

Section 2 :

La nécessité d'un organe communautaire de contrôle

Deuxième partie :

Consécration de la compétence communautaire de la commission bancaire

Chapitre 1 :

La prise de décision à caractère communautaire

Section 1 :

Compétences principales

Section 2 :

Compétences particulières

Chapitre 2 :

Manifestations de l'aspect communautaire de la commission bancaire

Section 1 :

Caractères des décisions prises

Section 2 :

La composition structurelle de la commission bancaire

Liste des principales abréviations

Ä UEMOA : UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE OUEST AFRICAINE

Ä UMOA : UNION MONÉTAIRE OUEST AFRICAINE

Ä CEAO : COMMUNAUTÉ ECONOMIQUE DE L'AFRIQUE DE L'OUEST

Ä CDEAO : COMMUNAUTÉ DES ETATS DE L'AFRIQUE DE L'OUEST

Ä COMOFI : CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER

Ä BCEAO : BANQUE CENTRALE DES ETATS DE L'AFRIQUE DE L'OUEST

Ä CER : COMMUNAUTÉ ECONOMIQUE RÉGIONALE

Ä OUA : ORGANISATION DE L'UNITÉ AFRICAINE

Ä OHADA : ORGANISATION POUR L'HARMONISATION EN AFRIQUE DU DROIT DES AFFAIRES

Ä UDEAO : UNION DOUANIÈRE DES ETATS DE L'AFRIQUE DE L'OUEST

Ä OCEAM : ORGANISATION COMMUNE AFRICAINE ET MAURITANIENNE

Ä PCB : PLAN COMPTABLE BANCAIRE

Ä CE : COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Ä APBEF : ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES BANQUES ET ETABLISSEMENTS FINANCIERS

Ä ASS PLÉN : ASSEMBLÉE PLENIERE

Ä EF : ETABLISSEMENT FINANCIER

Ä AUPCAP : ACTE UNIFORME RELATIF AUX PROCÉDURES COLLECTIVES D'APPUREMENT DU PASSIF

Ä AUDCG : ACTE UNIFORME RELATIF AU DROIT COMMERCIAL GÉNÉRAL

Ä DSEB : DÉPARTEMENT DE LA SURVEILLANCE ET DES ETUDES BANCAIRES

Ä CJCE : COUR DE JUSTICE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

Ä BULL OFF BQ FR : BULLETIN OFFICIEL DE LA BANQUE DE FRANCE

INTRODUCTION GENERALE

 

Le commerce de banque a toujours existé mais c'est seulement à partir du XVI^ème siècle avec le mouvement de la Renaissance qu'il a commencé à se développer pour prendre la forme de sociétés par actions. Mais, ce n'est que deux siècles après que les premières institutions ont vu le jour avec la création de la Banque Royale en France, de celle d'Amsterdam et de celle d'Angleterre. A partir du XIX^ème siècle, avec la faillite monétaire de la Révolution française et sous impulsion du régime libéral, les premières banques modernes ont  vu le jour. Il s'agit notamment de :

Ä la Banque de France en 1800,

Ä les banques d'affaires (1872),

Ä les banques de dépôt à succursales multiples (1894),

Ä et les banques coopératives comme le Crédit Agricole ou des banques spécialisées (Crédit National) en 1894.

Ces banques, conçues dans un esprit libéral, se caractérisent par une intervention timide de l'Etat et l'absence d'un cadre réglementaire. C'est ainsi qu'après la crise économique de 1930, un nouveau élan sera donné au secteur, avec l'organisation de la  profession à l'image de la loi du 19 Juin 1930 définissant la profession de banquier ou encore le Décret-loi du 8 Août 1935 .En somme, c'est tout d'abord des mesures prises pour moraliser la profession^1(*) ou pour renflouer certaines banques en Europe^2(*) ou encore, réglementer le démarchage des valeurs mobilières (1835) etc.... Cette dynamique se poursuivra entre 1940 et 1945 où sont instaurés :

Ä un nouveau statut de la profession de banquier,

Ä la création d'organismes professionnels,

Ä des systèmes de contrôle des banques

Ä et des mécanismes d'orientation du crédit.

Au  terme de cette évolution, l'Etat en est arrivé à contrôler, directement ou indirectement, la plus grande partie des ressources résultant de l'épargne du public. Il peut désormais imposer une politique de crédit conforme à sa politique économique et financière, puisqu'il a désormais le pouvoir d'organiser professionnellement les banques et de réglementer leurs activités en établissant non seulement des organismes de contrôle mais aussi en opérant un classement des banques. Par ailleurs, avec l'évolution des politiques étatiques, l'intégration régionale apparaît de nos jours comme une exigence permanente. En effet, elle doit permettre d'assurer l'intégration des Etats membres dans le processus de mondialisation. Cependant, nul n'ignore la complexité des liens entre la mondialisation et la régionalisation. En effet, l'intégration régionale apparaît à la fois comme une réaction à la différence unificatrice de la mondialisation et comme une condition nécessaire à l'intégration au mouvement de la mondialisation. C'est aussi une étape à la libéralisation multilatérale et accessoirement une garantie contre la marginalisation. L'histoire de l'intégration régionale en Afrique de l'Ouest est ancienne, aussi vielle que les Etats composant cette région. De la première convention d'union douanière  du 9 Juin 1959 (dans le contexte de la communauté française) nous en sommes actuellement à 2 Traités visant l'intégration économique globale en Afrique  de l'Ouest : la CEDEAO instituée par le Traité de Lagos du 28 Mai 1975 et l'UEMOA signé à Dakar le 10 Janvier 1975.

Ainsi, les moyens de communication rapides et le développement de plus en plus fulgurant des échanges commerciaux ont fait de notre monde un gros village planétaire avec la multiplication des zones monétaires, dans lequel la circulation des biens et des personnes a facilité des transactions entraînant la mobilisation d'importants flux monétaires pouvant être sujets à quelques difficultés. En effet l'activité des établissements de crédit engendre des risques qui peuvent mettre en cause la stabilité du système économique et financier. Aussi la plupart des pays ont-ils imposé aux entreprises faisant le « commerce de l'argent », en l'occurrence les banques et établissements financiers, une réglementation spécifique qui s'ajoute aux prescriptions de droit commun et dont l'application fait l'objet d'un contrôle approprié. Cette loi, qualifiée de « loi bancaire » dans la plupart des pays, définit d'une manière générale :

Ä le cadre d'exercice des activités bancaires

Ä l'organisation de la profession et des établissements de crédit

Ä les relations avec la clientèle

Ä les règles de comptabilisation des opérations

Ä les normes de prudence applicables aux établissements de crédit

Ä la surveillance et la sanction aux infractions

Ä les règles monétaires et le rôle de la banque centrale.

 

Dans tous les pays à système bancaire développé, les objectifs poursuivis en matière de surveillance bancaire sont très proches. Seulement, en ce qui concerne le cadre institutionnel, des différences existent, tant dans la structure des systèmes bancaires que dans l'organisation des contrôles. Toutefois, les règles prudentielles imposées, comme les méthodes de contrôles utilisées sont similaires, en raison du mouvement d'harmonisation internationale qui se développe dans le cadre des instances de l'Union européenne et du Comité de Bâle^3(*).

En France, la première loi bancaire date du 13 juin 1941 visant notamment la création de la Commission de contrôle des banques, chargée entre autres de veiller à l'application de la réglementation de la profession bancaire. Toutefois, cette loi a été abrogée par la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, qui a profondément rénové le cadre juridique du système bancaire. Cette loi a notamment institué une Commission bancaire destinée à se substituer à la Commission de contrôle des banques. La loi du 24 janvier 1984 a été modifiée à plusieurs reprises et en particulier, par la loi du 2 juillet 1996 sur la modernisation des activités financières qui a étendu le champ de compétence de la Commission bancaire aux entreprises d'investissement. Plus récemment, la loi du 25 juin 1999 relatives à l'épargne et à la sécurité financière a renforcé les pouvoirs d'action d'un tel organisme. Depuis le 1er janvier 2001, les textes relatifs à la Commission bancaire sont intégrés aux articles L. 613-1 et suivants du COMOFI, modifié par la loi de sécurité financière du 1er août 2003.

Par ailleurs, l'harmonisation du droit économique et l'amélioration du fonctionnement des systèmes judiciaires dans les Etats africains sont considérées comme nécessaires pour restaurer la confiance des investisseurs, faciliter les échanges entre les pays et développer un secteur privé performant. C'est donc dans cette  perspective de forger une législation communautaire spécifique au secteur bancaire que les Etats de l'UEMOA, par le biais de la conférence des chefs d'Etats :

 

Ä conscients de leur profonde solidarité monétaire et de la nécessité de renforcer leur coopération dans le domaine bancaire;

Ä déterminés à préserver un fonctionnement harmonieux du système bancaire, pour assurer à leurs économies les bases d'un financement sain et promouvoir tant la mobilisation de l'épargne intérieure que l'apport de capitaux extérieurs,

Ä persuadés qu'à cette fin, une organisation communautaire du contrôle des banques et établissements financiers constitue le moyen le plus approprié,

Ä convaincus que cette organisation communautaire contribuera à assurer une surveillance uniforme et plus efficace de l'activité bancaire et une intégration de l'espace bancaire dans l'Union Monétaire Ouest Africaine, tout en renforçant leur communauté de monnaie^4(*), ont par la Loi portant Réglementation bancaire entrée en vigueur le 1^er Octobre 1990, crée un organisme exerçant sur leur espace commun, capable de veiller sur la sécurité des dépôts des épargnants et de contrôler un financement sain de leurs différentes économies, dénommé la Commission Bancaire.

Et pour reprendre l'expression de Mr Charles Konan Banny^5(*), « la commission bancaire est un maillon essentiel du dispositif conçu entre 1989-1990 pour compléter l'assainissement du système bancaire en difficulté, créer et maintenir les conditions d'une intermédiation bancaire de qualité ». La Commission bancaire de l'Union monétaire ouest africaine, créée par la convention du 24 avril 1990 en remplacement des commissions nationales de contrôle des banques et établissements financiers, est chargé d'assurer à l'échelle communautaire, l'organisation et le contrôle des établissements assujettis à la réglementation bancaire. Les actions menées par la Commission bancaire, sur la base des contrôles sur pièces et sur place, ont permis de consolider le système bancaire grâce à la mise en oeuvre de mesures correctives préconisées par la Banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest, notamment le renforcement de fonds propres, l'application de schémas de restructuration et l'amélioration du gouvernement d'entreprises. La nouvelle convention régissant la Commission a été adoptée en avril 2007 dans le cadre de la réforme institutionnelle engagée par l'UEMOA. La supervision bancaire rapprochée exercée par la commission, conformément aux principes de base établis par le comité de Bâle, est jugée salutaire et de nature à mettre les établissements de crédits de la sous-région à l'abri des crises financières comme celle qui secoue actuellement les marchés financiers de pays développés^6(*).

Cependant, la loi précitée au niveau de l'espace UEMOA, au même titre que le code monétaire et financier en France n'en donne point une définition expresse mais se limitent uniquement à en donner les attributions, compositions et missions. En effet, aux termes de l'article 1^er  al 1 de la Convention instituant un tel organe, «  II est créé, dans le cadre de l'Union Monétaire Ouest Africaine, une Commission, dénommée ci-après la Commission Bancaire, chargée de veiller notamment à l'organisation et au contrôle des banques et établissements financiers ». De même, les quelques tentatives de définitions relevées dans la doctrine ou encore dans les textes bancaires la définissent selon diverses approches. Ainsi, si la circulaire 01-90 CB du 20 Décembre 1990, intitulée « Information Générale sur la Commission bancaire » dispose que « c'est un organe appelé à exercer ses attributions sur le territoire de chacun des Etats membres de l'UEMOA », d'autres en voient un organe collégial chargé de contrôler les banques et établissements financiers. Toutefois, il n'en reste pas moins que présidée par le Gouverneur de la BCEAO, la Commission Bancaire de l'UEMOA comprend en outre, à parité, deux collèges dont l'un est composé d'un représentant^7(*) désigné par chaque Etat participant à la gestion de la Banque Centrale et l'autre, de membres nommés par le Conseil des Ministres de l'UEMOA, en raison de leur compétence, pour une période de trois ans renouvelable deux fois. Hors le cas de démission ou de décès, il ne peut être mis fin aux fonctions d'un de ces membres, avant l'expiration de son mandat, que par décision du Conseil des Ministres de l'Union^8(*).En cas de remplacement d'un de ces membres avant l'expiration de son mandat, son successeur ne peut être nommé que pour la durée restante de ce mandat. La Commission Bancaire se réunit aussi souvent que nécessaire, et au moins deux fois l'an, sur convocation de son Président, soit à l'initiative de celui-ci, soit à la demande du tiers de ses membres^9(*).

Par ailleurs, à la lecture  de la loi n° 2008-26 du 28 juillet 2008 portant règlementation bancaire, le contrôle du respect de la règlementation, les sanctions le cas échéant et l'examen des conditions d'exploitation ainsi que la qualité de la structure financière dans l'espace UEMOA, incombent à la commission bancaire. De ce fait ces attributions ne sont point négligeables. Toutefois dans le cadre de notre travail, seules les attributions qui nous permettront le mieux de démontrer l'aspect communautaire de ses compétences seront prises en comptes. De même, bien que le sujet ait fait référence à l'espace UEMOA, représentant une zone géographique déterminée, des études comparatives seront néanmoins menées notamment avec l'ordre communautaire européen d'une manière générale et la commission bancaire de la Banque de France en particulier. D'aucuns estiment que la commission bancaire est une autorité administrative indépendante ayant un mode de fonctionnement particulier mais dans notre étude, compte tenu du fait que c'est l'aspect communautaire qui est mis en exergue, nous ferons abstraction de ces caractères. Aussi, d'abord dans le souci d'actualiser le sujet et les recherches effectuées, mais aussi face aux difficultés d'accessibilité de nouvelles publications de ladite structure, nous prendrons comme principal texte de référence le rapport de la commission bancaire de l'année 2007, en ce qui concerne les statistiques et les références numériques.

Par ailleurs, faut-il souligner que les banques restent les partenaires privilégiés de la Banque Centrale^10(*) et les vecteurs essentiels de sa politique monétaire. En tant qu'institution d'émission et autorité monétaire, la BCEAO entretient des rapports diversifiés avec les banques et établissements financiers, exerçant leur activité dans les Etats membres de l'UEMOA. Ces relations entrent essentiellement dans le cadre des fonctions de distribution et de contrôle du crédit, ainsi que de surveillance du système bancaire. Ainsi, le sujet présente des intérêts à plus d'un titre car ce sera l'occasion de revisiter l'histoire et les raisons de l'intégration juridique de l'espace UEMOA à travers les différents bouleversements notés mais aussi d'en savoir d'avantages sur les moyens employés par ladite commission afin d'asseoir son caractère communautaire.

Dès lors, il devient légitime de s'interroger sur le champ de compétence de la commission bancaire ?

 Et, pour répondre à cette interrogation hormis l'organisation structurelle, le principal centre d'intérêt figure l'assainissement du secteur bancaire que l'on peut d'ailleurs désigner  sous divers vocables. D'aucuns parleront de « supervision »,  « surveillance », d'autres préfèrent parler de  « prévention ».En effet, l'on a coutume de dire, et à juste titre, que « mieux vaut prévenir que guérir ». Cette vieille sagesse populaire est particulièrement vraie pour les entreprises bancaires, vu la place qu'elles occupent dans la vie socio-économique d'un Etat, et où l'intervention tardive risque d'être totalement inefficace, comme le médecin après la mort pour les personnes physiques. Prévenir, selon le professeur Yves Chaput^11(*), « c'est avant tout amener les dirigeants à prendre conscience de la situation actuelle et de l'évolution de l'entreprise. C'est ensuite mettre en place des mécanismes d'alerte lorsque l'évolution défavorable se confirme ». En effet, il nous semble, comme l'objet de l'aspect communautaire de la Commission bancaire est en premier lieu le contrôle, que ce qui fait l'efficacité du contrôle bancaire c'est l'adjonction d'un contrôle interne à un contrôle externe de bonne qualité. Le contrôle interne comprend un premier niveau (contrôle hiérarchique) et un contrôle interne de second niveau (audit interne). Le contrôle externe quant à lui est d'une part exercé par les commissaires aux comptes et par des auditeurs privés externes, et d'autre part le contrôle externe exercé par l'organe public de supervision bancaire. Cet ensemble forme un réseau de veille et de surveillance dont tous les éléments se complètent et se renforcent mutuellement, tissant ce que Mr Hervé Hannoun^12(*) appelle « la toile d'un contrôle bancaire moderne et efficace ».

Dans cette perspective, nous proposons de traiter d'abord de la genèse de la compétence communautaire de la commission bancaire (Première partie) puis établir la compétence communautaire de la commission bancaire (Deuxième partie).

* 1 ^_ Garanties de moralité

* 2 ^_ Notamment la BNCI

* 3 ^_ Il a été institué en 1975 par les gouverneurs des banques centrales des pays du Groupe des Dix rassemble les autorités de contrôle des banques. Il est composé de hauts représentants des autorités de contrôle bancaire et des banques centrales d'Allemagne, de Belgique, du Canada, des Etats-Unis, de France, d'Italie, du Japon, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Royaume-Uni, de Suède et de Suisse. Le comité se réunit généralement à la banque des règlements internationaux, à Bale, où se trouve son secrétariat permanent.

* 4 ^_ Préambule de la convention portant création de la commission bancaire de l'UEMOA

* 5 ^_ Ex président de ladite structure et ancien gouverneur de la BCEAO

* 6 ^_ L'Essor, Quotidien d'information du Mali, n°16315 du - 2008-11-03 08:00:00

* 7 ^_ Ce représentant est le Directeur du Trésor ou le responsable de la direction de tutelle des banques et établissements financiers selon l'article 2 de la loi du 24 Avril 1990

* 8 ^_ Art 4 al 2 et 3 de la loi du 24 Avril 1990

* 9 ^_ Art 7 al 1 de la loi du 24 Avril 1990

* 10 ^_ Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest

* 11 ^_ Programme de formation en ligne avec le soutien du Fonds Francophone des inforoutes, l'AUPCAP, Filiga Michel Sawadogo, agrégé des facultés de droit, professeur titulaire, Université de Ouagadougou

* 12 ^_ Premier sous-gouverneur de la Banque de France, Bulletin de la Banque de France n° 79- Juillet 2000