Le « droit au retour » des réfugiés palestiniens dans la perspective d'une solution du conflit au Moyen- Orient

Section2

Les Résolutions Onusiennes Relatives au «Droit de Retour».

La résolution 181 du 29 novembre 1947¹⁵¹ était le certificat de naissance de l'État d'Israël. Cette résolution prévoyait la création d'un État arabe et d'un État juif en Palestine, elle n'est pas sans relation avec différentes facettes du « droit au retour » puisqu'elle interdit les expropriations de terres des arabes dans l'Etat juif et qu'elle met toutes les personnes relevant de la juridiction de l'Etat sous la protection de la loi.

Suite au déplacement massif de la population palestinienne en 1948, la préoccupation des Nations Unies s'exprime par la voix de son médiateur envoyé sur place: le comte Bernadotte qui met le « droit du retour » au centre de ses préoccupations. Les derniers échos du comte furent transmis le 16 septembre 1948 à l'Assemblée générale, un jour avant son assassinat par des terroristes israéliens du groupe Lehi¹⁵²: « Il est toutefois indéniable qu'aucun règlement ne serait juste et complet si l'on ne reconnaissait pas aux réfugiés arabes le droit de retourner dans les lieux, que les hasards de la guerre et la stratégie des belligérants en Palestine les avaient contraints à quitter (...) Il convient de proclamer et de rendre effectif le droit des populations innocentes, arrachées à leurs foyers par la terreur et les ravages de la guerre, de retourner chez elles ».

Aussi, a-t-il noté -le comte Bernadotte- dans son rapport d'étape du 16 Septembre 1948, sous le titre: le «droit au rapatriement», qu' « Il convient de proclamer et de rendre effectif le droit des populations innocentes, arrachées à leurs foyers par la terreur et les ravages de la guerre, de retourner chez elles; il convient également d'assurer, pour la perte de leurs biens, des dédommagements suffisants aux personnes qui décideraient de ne pas regagner leurs foyers»¹⁵³ .

Il a poursuivi en disant, toujours dans le même rapport: Il faudra assurer aux « populations arabes déplacées à la suite des opérations militaires, le droit de rentrer dans leurs foyers (...).

Ce serait offenser les principes élémentaires que d'empêcher ces innocentes victimes du conflit de retourner à leur foyer, alors que les immigrants juifs affluent en Palestine et, de plus, menacent, de façon permanente, de remplacer les réfugiés arabes enracinés dans cette terre depuis des siècles».

151 Autrement connue sous le nom du: Plan de partage de la Palestine.

152 Nommé par les autorités britanniques: la bande de Stern.

153 Document ONU A/648, (21 Sept-12 Déc. 1948).

Bernadotte a demandé à l'ONU d'affirmer le « droit au retour » et non pas l'inventer. Son dernier rapport a consacré une recommandation, son testament politique, qui est devenu le noyau de la fameuse résolution 194 des Nations Unies, adoptée par l'Assemblée générale le 11 Décembre 1948, décide que les réfugiés qui souhaitent rentrer dans leurs foyers et vivre en paix avec leurs voisins devraient être autorisés à le faire le plus tôt possible, et que la compensation doit être réparée par les gouvernements ou autorités responsables, en vertu des principes du droit international et d'équité.

La Résolution 194 de l'Assemblée générale des Nations Unies du 11 Décembre 1948 a été adoptée par 35 voix pour, 15 contre et 8 abstentions ; et a été réitérée pratiquement à chaque session de l'Assemblée générale depuis lors.

Par cette résolution, l'Assemblée générale donne aussi naissance à la Commission de conciliation pour la Palestine (CCNUP) qui est chargée « de faciliter le rapatriement, la réinstallation et le relèvement économique et social des réfugiés, ainsi que le paiement des indemnités ».

Quant au Conseil de sécurité, organe principal dans le domaine du maintien de la paix, il est toujours resté en retrait sur cette question. Quasiment silencieux pour les refugiés de 1948, il ne sortira, et faiblement de sa réserve qu'après la guerre de 1967. Alors, par la résolution 237 de juin 1967, il prie les israéliens de faciliter le retour des habitants qui se sont enfuis depuis le déclanchement des hostilités. Quelques mois plus tard, par la résolution 242 du 22 novembre 1967, le conseil affirme la nécessité de réaliser un juste règlement du problème des refugiés, mais il ne va pas plus loin.

Mais jusqu'aux années quatre-vingt, les Nations Unies ont été marquées par un équilibre politique entre le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale, souvent réalisé au profit de cette dernière¹⁵⁴.

C'est donc l'Assemblée générale qui, après avoir voté la résolution 194, se trouve confrontée à la persistance du problème et même à son aggravation et se préoccupe de le régler ; elle réaffirma obstinément que le «droit au retour» persiste tant que le retour et l'indemnisation n'auront pas eu lieu. De plus, on trouve une cinquantaine de résolutions allant dans ce sens¹⁵⁵, parmi lesquelles la résolution A/RES/51/129 adoptée en décembre 1996 par l'Assemblée générale, qui affirme que « les réfugiés arabes de Palestine ont droit à leurs biens et aux revenus en provenant, conformément aux principes de la justice et de l'équité ». Et aussi, l'Assemblée « prie le Secrétaire général de prendre (...) toutes les mesures appropriées pour protéger et administrer les biens, les avoirs et les droits de propriété arabes en Israël, et de conserver et actualiser les registres existants » ; alors que la résolution 3236, votée en 1974, réaffirme « le droit inaliénable

154 M. Chemillier-Gendreau «Le retour des palestiniens en exil et le droit international», dans « le droit au retour » E.SanbarF.Mardam Bey, Actes sud, (2002), p.305.

155 Résolutions 302, 303 et 309 de 1949, 394 de 1950, 512, 513 et 614 de 1952, 720 A de 1953, 818 de 1954, 916 de 1955, 1018 et 1191 de 1957, 1315 de 1958, 1456 de 1959, 1604 et 1725 de 1961, 1856 de 1962, 1912 de 1963, 2052 de 1965, 2154 de 1966, 2341 de A de 1967, 2452 A, 2452 B, 2535 A de 1968, 2062 A de 1970, 2792 A de 1971, 2963 A de 1972, 3089 B de 1973, 3331 A de 1974, 3419 B de 1975, 31/15 A de 1976, 32/90 A de 1977, 33/112 A de 1978, 34/52 A de 1979, 35/13 de 1980, 36/146 F de 1981, 37/120 de 1982, 38/83 A de 1983, 39/99 A de 1984, 40/165 A de 1985, 41/69 A de 1986, 42/69 A de 1987, 43/57 A de 1988, 44/47 A de 1989, 45/73 A de 1990, 46/46 de 1991, 47/69 A de 1992, 48/40 A de 1993, 49/35 A de 1994.

des Palestiniens de retourner à leurs foyers et leurs propriétés, d'où ils avaient été déplacés et déracinés ".

Quant aux Palestiniens exilés depuis la guerre de 1967, l'Assemblée générale a réaffirmé dans la résolution A/RES/52/59 adoptée en décembre 1997, « le droit de toutes les personnes déplacées du fait des hostilités de juin 1967 et des hostilités postérieures de regagner leurs foyers ou anciens lieux de résidence dans les territoires occupés par Israël depuis 1967 ".

Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale a examiné, en mars 1998, le rapport présenté par Israël. Dans ses conclusions¹⁵⁶, le Comité a clairement réaffirmé dans les termes suivants les obligations d'Israël quant au «droit au retour» des Palestiniens : « De nombreux Palestiniens se voient actuellement dénier le droit de rentrer chez eux et de reprendre possession de leur maison en Israël. L'État partie devrait donner un haut rang de priorité au redressement de cette situation. Ceux qui ne peuvent reprendre possession de leur maison devraient avoir droit à réparation ".

Les récentes (2007) observations du Comité des Nations Unies sur l'élimination de la discrimination raciale soulignent la pertinence du paragraphe 11 sur le fait de résoudre la question des réfugiés palestiniens aujourd'hui. Le Comité a réitéré sa préoccupation concernant « le déni du droit de nombreux Palestiniens de revenir et de reprendre possession de leurs terres en Israël " et a appelé Israël à « assurer l'égalité de chacun dans le droit de retour dans son pays et dans la possession de ses biens"¹⁵⁷.

§1 La Résolution 194 et le Problème des Réfugiés.

Le document onusien le plus clair et le plus direct qui affirme le « droit au retour " des réfugiés palestiniens, est l'article 11 de la résolution 194 de l'Assemblée générale des Nations Unies, ratifiée le 11 Décembre 1948.

Cette résolution énonce dans son paragraphe 11 :

« L'Assemblée générale :

11- Décide qu'il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les gouvernements ou autorités responsables".

Pour certains, et bien que le terme « Droit au Retour " ne soit nulle part mentionné, c'est par cette résolution qu'est consacré pour la première fois au plan international « le droit au retour " des réfugiés palestiniens dans leurs foyers.

¹⁵⁶Conclusions du Comité pour l'élimination de la discrimination raciale : Israel, CERD/C/304/Add.45, (03/30/1998). 157 Ibid, CERD/C/ISR/CO/13, (2007).

La résolution 194 a proposé deux solutions distinctes pour les réfugiés palestiniens déplacés en 1948. D'une part, le retour et l'indemnisation pour les dommages subis, de l'autre, le non-retour et l'indemnisation pour tous les biens laissés et dommages subis.

D'ailleurs, la Résolution 194 identifie très clairement le lieu auquel les réfugiés ont le droit de retourner: dans leurs foyers, non pas dans leur région de provenance; elle affirme ensuite que la décision de retour doit être guidée par le choix individuel de chaque réfugié, et indique le délai dans lequel doit s'effectuer le retour des réfugiés: le plus tôt possible. Elle impose aussi l'obligation, à Israël, de réadmettre les réfugiés. Cette résolution a été écrite pour s'appliquer à tous les réfugiés palestiniens. Depuis 1948, l'Assemblé générale des Nations Unies a rappelé et réaffirmé chaque année la résolution 194. L'admission d'Israël au sein de l'ONU était conditionnelle au respect de la résolution 194; ce qui signifie que l'AG considère qu'Israël est entièrement responsable de s'assurer que le « droit de retour » des réfugiés palestiniens soit correctement exercé.

La résolution194, paragraphe 11, sous-paragraphe 1, par ses termes exprès, identifie trois droits distincts que les réfugiés palestiniens ont le droit d'exercer en vertu du droit international, le retour, la restitution et l'indemnisation. Elle affirme en outre que les réfugiés qui choisissent de ne pas exercer leur droit au retour ont droit à la réinstallation et à recevoir une compensation pour leurs pertes. Le paragraphe 11, le sous-paragraphe 2, charge la CCNUP de faciliter la mise en oeuvre d'un ensemble de solutions à la situation des réfugiés ; il s'agit du rapatriement, de la réinstallation, de l'indemnisation et de la réhabilitation économique et sociale.

Plusieurs principes sont pertinents pour la mise en oeuvre du «droit au retour» comme défini dans la résolution 194. Premièrement, la résolution indique clairement l'endroit exact où les réfugiés ont le droit de retour (à savoir, dans leurs foyers). L'historique de la rédaction de cette disposition¹⁵⁸ est instructif, en choisissant le terme « chez eux » le Secrétariat de l'ONU a déclaré que l'Assemblée générale a clairement signifié le retour de chaque réfugié spécifiquement à « sa maison ou logement et non pas (en général) à sa patrie »¹⁵⁹. L'Assemblée générale a rejeté les amendements qui on parlés plus généralement « des zones desquelles ils (les réfugiés) sont venus ».

Deuxièmement, la résolution affirme que le retour doit être guidé par le choix individuel de chaque réfugié ; selon le rapport du médiateur de l'ONU, c'était un "droit inconditionnel" des réfugiés « de faire un choix libre qui doit être pleinement respecté »¹⁶⁰.

En revoyant l'histoire de rédaction de la résolution 194, le Secrétariat de l'ONU a déclaré que le
paragraphe 11 "visait de conférer aux réfugiés, en tant que personnes, le droit d'exercer un libre
choix quant à leur avenir". Le conseiller juridique à la Mission d'enquête économique de l'ONU

158 Voir à ce sujet, par exemple : UN Doc. A/AC.25/W.45, «Analysis of paragraph 11 of the General Assembly's Resolution of 11 December 1948», (15 May 1950), Part One, paragraph 3: «According to the above interpretation the term «refugees» applies to all persons, Arabs, Jews and others who have been displaced from their homes in Palestine. This would include Arabs in Israel who have been shifted from their normal places of residence».

159 «Analysis of Paragraph 11 of the General Assembly Resolution of 11 December 1948», United Nations Conciliation Commission for Palestine, Working Paper Prepared by the U.N. Secretariat, U.N. Doc. A/AC.25/W.45, (15 May 1950).

160 Voir, «Mediator's Progress Report», part I («The Mediation Effort»), sect. V («Refugees»), subsection 8.

est arrivé à la même conclusion: «Le verbe «choisir» indique que l'Assemblée générale suppose que le principe (celui du « droit au retour ») serait pleinement appliqué et que tous les réfugiés auront le libre choix quant à savoir s'ils souhaitent ou non rentrer chez eux »161

Le principe du choix du réfugié a aussi été incorporé dans le mandat de l'Organisation Internationale pour les Réfugiés, créée en 1947 pour faciliter les solutions pour les réfugiés de la Seconde Guerre mondiale en Europe, et serait par la suite devenu un principe clé des solutions durables aux flux de réfugiés.

Troisièmement, la résolution 194 identifie le délai pour le retour des réfugiés: "le plus tôt possible".

Quatrièmement, la même résolution impose une obligation à Israël d'admettre à nouveau les réfugiés palestiniens. Le Secrétariat de l'ONU a estimé qu'Israël était tenu en vertu des dispositions de la résolution 194 de créer les conditions qui faciliteraient le retour des réfugiés. Examinant la signification de la phrase qui stipule que les réfugiés souhaitant rentrer dans leurs foyers « devraient être autorisées à le faire », le Secrétariat des Nations Unies a noté que l'injonction a imposé une obligation « d'assurer le retour en paix des réfugiés et leur protection contre tous les éléments qui cherchent à perturber cette paix »¹⁶².

Finalement, l'importance de la résolution 194 (III), paragraphe 11, est qu'elle nous ramène aux premieres règles qui constituent les fondements d'une solution basée sur les principes universels d'égalité et des droits et libertés fondamentaux.