Le « droit au retour » des réfugiés palestiniens dans la perspective d'une solution du conflit au Moyen- Orient

Les Principales Tendances dans l'Élaboration de Solutions Durables pour les Réfugiés dans le Monde.

§1- Le Retour des Réfugiés : La Solution Durable Préférée.

En dépit de sa classification par le HCR comme étant l'une des trois « solutions durables ", le retour des réfugiés n'a pas toujours été une priorité au niveau international. En effet, entre l'achèvement de la Seconde Guerre Mondiale et la fin des années 1980, les principaux partisans du régime international des réfugiés ont rarement considéré comme important le retour des réfugiés¹⁶⁸. Le rapatriement¹⁶⁹ était incompatible avec les objectifs de la politique étrangère et les réfugiés ont souvent été des pions dans les guerres par procuration des superpuissances, comme le cas des réfugiés afghans utilisés par les États-Unis contre l'ex-Union Soviétique.

L'accent mis sur le droit de quitter son pays plutôt que sur le droit d'y retourner était dü en partie à la nature de la guerre froide : lorsque les réfugiés, la plupart d'entre eux provenant de pays communistes, étaient pratiquement incapables de revenir à leur pays.

168 B.S. Chimni, «From Resettlement to Involuntary Repatriation: Towards a Critical History of Durable Solutions to Refugee Problems, New Issues in Refugee Research», Working Paper No. 2, UNHCR, Geneva, (1999).

169 Dans cette étude, quant on parle de « rapatriement " et de « retour » c'est pour les considérer comme étant un seul corpus de solutions durables.

Il est nécessaire de préciser que le « rapatriement " est considéré comme le retour dans son pays, alors que « le retour" est généralement conçu comme le retour dans son foyer.

Les pays d'accueil ont souvent considéré la présence de ces réfugiés comme un signe de l'échec des Etats communistes, un signe qu'ils étaient heureux d'encourager et de soutenir. Dans ce contexte, les intérêts idéologiques de l'Occident étaient que l'intégration locale dans les pays d'accueil en Europe, ou la réinstallation dans l'Amérique du Nord, sont généralement des options plus attrayantes ; les pénuries de la main d'oeuvre a aussi influencé les attitudes des pays d'accueil¹⁷⁰, avec comme résultat, la tendance des politiques publiques à se concentrer sur l'intégration ou l'assimilation plutôt que sur la promotion du retour.

Jusqu'en 1989, la réinstallation était communément prise pour la seule solution durable acceptable. Dans la pratique, la promesse virtuelle de la réinstallation encourage de nouveaux exodes.

Quand la guerre froide a pris fin, la situation a radicalement changé avec les changements géopolitiques des années 1990, le rapatriement des réfugiés fut considéré comme à la fois nécessaire et compatible avec d'autres efforts internationaux visant à promouvoir la paix postconflictuelle, la réconciliation et le développement. En outre, pour de grands groupes de réfugiés qui avaient passé une décennie ou plus dans des camps et avaient peu d'espoir d'obtenir des droits de la citoyenneté ailleurs, le rapatriement vers le pays d'origine est devenu la seule solution viable. Le Haut Commissaire Sadako Ogata¹⁷¹ a réitéré le message à plusieurs reprises, comme par exemple à l'Université de Notre Dame, le 14 Septembre 1991:

« Pour le HCR le rapatriement volontaire des réfugiés n'est pas seulement la solution la plus réaliste, mais aussi la plus souhaitable. Dans un monde où la plupart des réfugiés sont confinés dans des camps de fortune surpeuplés, dans des conditions aussi lamentables (ci ce n'est plus) que la situation qu'ils ont fuie, le droit de revenir dans son pays est aussi important que le droit de chercher asile à l'étranger ».

La fin de la guerre froide a également créé un « dividende de la paix », qui a ouvert de nouvelles possibilités pour le retour. De 1989 à 1992, l'ONU a lancé des opérations de maintien de la paix beaucoup plus que dans ses précédents 43 ans¹⁷².

Le HCR, ainsi que la communauté internationale ont considéré les années 1990, comme la décennie du rapatriement volontaire. Des opérations complexes de grandes envergure ont eu lieu partout dans le monde dans des pays comme le Cambodge, le Mozambique, le Rwanda, la Bosnie-Herzégovine, le Guatemala et autres.

Dans les quelques années entre le retour des réfugiés en Namibie en 1989 et le retour en Mozambique en 1993-94, le rôle du HCR dans les opérations de rapatriement a profondément changé. Au cours des décennies précédentes, l'engagement du HCR dans les opérations de retour a été généralement de courte durée et à petite échelle et l'organisation se concentrait

170 Ibid.

171 Sadako Ogata a servi comme Haut Commissaire du HCR de 1991 à 2000.

172 R. Black- S. Gent, «Working Paper, Defining, Measuring and Influencing Sustainable Return: The Case of the Balkans», Sussex Centre for Migration Research, (December 2004), p.5.

principalement à assurer le retour sain et sauf des réfugiés. Les opérations de rapatriement en Amérique centrale, au Cambodge et au Mozambique ont impliqué une approche nouvelle et plus large. Dans chaque cas, le HCR a joué un rôle majeur dans les opérations de consolidation de la paix des Nations Unies. Le rapatriement humanitaire et la consolidation de la paix se sont intégrés dans un large cadre stratégique et politique visant à assurer la réconciliation, la réinsertion et la reconstruction¹⁷³. Cela a conduit le Haut Commissaire pour les réfugiés, Sadako Ogata, de prévoir que, dès 1992 il aurait une « décennie de rapatriement ».

Le retour n'était pas seulement considéré comme une solution pour les réfugiés individuels, mais comme un pilier central de processus de paix tel qu'ils ont évolué pendant cette période. La majorité de ces mouvements de retour ont été effectués en Afrique.

Pendant la majeure partie des années 1980, le HCR n'a consacré que 2 pour cent de son budget aux activités de rapatriement. Entre 1990 et 1997¹⁷⁴, cependant, le HCR a canalisé environ 14 pour cent de son budget aux activités liées aux retours.

Les dépenses pour les activités de réintégration ont presque doublé entre 1994 et 1996. En général, pour la communauté internationale, les avantages tirés des programmes de retour de haut niveau sont que ces derniers permettent de valider les régimes post-conflictuels, qui de plus en plus ont été portés au pouvoir par une coalition internationale ou des acteurs internationaux. Ainsi, le retour vise à inspirer confiance au public et aux donateurs dans le programme de reconstruction et de consolidation de la paix¹⁷⁵. En revanche, la persistance d'un nombre important de réfugiés représente un obstacle à la légitimité des Etats post-conflictuels¹⁷⁶.

L'hypothèse que le « droit au retour » des réfugiés soit un principe établi et universellement reconnu du droit international, et qu'il soit lié aux foyers et aux biens¹⁷⁷, a servi de base pour une grande partie du discours des Etats-Unis, de l'OTAN, et de l'ONU pendant le conflit du Kosovo en 1999. En effet, ce conflit semble avoir été une réaffirmation massive du « droit au retour » comme principe général du droit international, et même un casus belli¹⁷⁸ valable pour l'``intervention humanitaire» dans les affaires intérieures d'Etats souverains, tout en étant lié particulièrement a des droits de propriété.

173 UNHCR, «The state of the world's refugees: Fifty years of humanitarian action», Oxford: Oxford University Press, (2000).

174 J. Crisp, «Mind the gap: Humanitarian assistance, the development process and UNHCR», International Migration Review, Vol. 35, (2001), p.8.

«While the available statistics are not totally reliable, it would appear that the proportion of UNHCR funding spent on repatriation-related activities increased from an average of just two per cent of the organization's total budget prior to 1984 to some 14 per cent in the period 1990-1997. In 1996, UNHCR allocated some $214 million to reintegration programs, almost twice as much as its expenditure in 1994».

175 UNHCR, «The State of the World's Refugees», Geneva: UNHCR, (1997), p.162.

176 R. Black - K. Koser, «The End of the Refugee Cycle? Refugee Repatriation and Reconstruction», Oxford: Berghahn, (1999), p.5.

177 Non seulement à un pays ou territoire.

178 Casus belli est une locution latine signifiant littéralement « Cas de guerre ». Des évènements violents, fortuits ou provoqués ont souvent été utilisés par les nations, pour justifier, par la voie d'une propagande, leur initiative d'un conflit armé ouvert, présentée comme une riposte globale nécessaire, et ce, à l'encontre d'un pays tiers ou d'un adversaire politique intérieur, rendu responsable et coupable de casus belli.

Au cours de la crise du Kosovo, le 6 avril 1999, l'ancien président américain Bill Clinton a déclaré « Nous ne pouvons pas dire : nous allons prendre tous ces gens et oublier leurs droits à rentrer à leurs foyers. Les réfugiés appartiennent à leur propre domicile situé sur leur propre terre. Notre objectif immédiat est de fournir des secours. Notre objectif à long terme est de leur donner leur droit au retour ».

Des sentiments similaires ont été exprimés par le Premier ministre britannique Tony Blair le 19 mai 1999, qui a dit:« Ces gens ont été chassés de leurs foyers et leur patrie. Notre mission est très simple et très claire : celle de nous assurer qu'ils retournent chez eux et qu'ils soient capables de vivre dans la paix et la sécurité comme devrait être le droit de tout être humain civilisé ».

Le porte-parole de l'OTAN, Jamie Shea, a déclaré aux journalistes lors d'une réunion le 24 avril 1999, « ce qui est absolument clair sont nos conditions préalables, essentielles, que nous n'allons pas négocier, et qui sont le droit au retour des réfugiés, l'accès aux organisations humanitaires, le retrait des forces serbes, le déploiement d'une force internationale très robuste, et un processus politique ». Le 5 avril 1999, Shea a déclaré à la presse : « La chose la plus importante est qu'à la fin de la journée ces gens devront être en mesure d'exercer leur droit au retour ».

Les fonctionnaires humanitaires des Nations Unies ont convenu avec les dirigeants politiques et militaires que le « droit au retour » est un aspect fondamental du droit international des droits de l'homme comme en témoigne la crise au Kosovo. Le 19 avril 1999, Dennis McNamara (directeur de la protection au HCR) a dit du conflit du Kosovo, « Les droits de l'homme ont été au coeur de l'exode, le droit d'asile a été crucial pour sauver des milliers de vies, et le droit au retour devrait être honoré pour toute solution durable qui serait atteinte ».

Ainsi, une fameuse transformation de perspectives s'est accomplie, puisque on est passé d'une riposte essentiellement humanitaire au problème du retour volontaire, à une approche qui met l'accent sur les droits qui sont en jeu pendant et après le retour. Cette démarche est de plus en plus associée au principe de la justice réparatrice, elle perçoit la restitution comme un moyen de recours qui favorise le choix d'une solution durable par les réfugiés.

Ce changement a profondément modifié la dynamique du retour et du rapatriement librement consenti, ainsi que la façon dont la communauté internationale et les acteurs locaux s'impliquent dans ces processus. « Ce ne sont pas uniquement des changements de nature politique ou humanitaire, et c'est là un point important : cette évolution s'est progressivement traduite dans les lois et les autres instruments nationaux, régionaux et internationaux qui reconnaissent la restitution des logements et des biens comme un droit fondamental, autonome, interdépendant avec un ensemble d'autres droits qui y sont reliés (...) A propos de la restitution, les principes fondamentaux disposent que «La restitution devrait, dans la mesure du possible, rétablir la victime dans la situation originale qui existait avant que les violations flagrantes du droit international des droits de l'homme, ou les violations graves du droit international humanitaire ne se fussent produites. La restitution comprend, selon qu'il convient, la restauration de la

liberté, la jouissance des droits de l'homme, de l'identité, de la vie de famille et de la citoyenneté, le retour sur le lieu de résidence et la restitution de l'emploi et des biens» »¹⁷⁹.