Le « droit au retour » des réfugiés palestiniens dans la perspective d'une solution du conflit au Moyen- Orient

§5-Le Caractère Volontaire en Matière de Solutions Durables dans les Normes Internationales.

Comme nous l'avons vu, les principes de base régissant les solutions durables pour les réfugiés et les personnes déplacées sont bien connus. Tous les réfugiés et personnes déplacées ont le droit de retourner dans leurs foyers d'origine volontairement, en toute sécurité et dignité et reprendre possession de leurs propriétés²³⁷. Ceux qui ne souhaitent pas exercer ces droits peuvent opter pour l'intégration dans les pays d'accueil ou la réinstallation dans des pays tiers²³⁸. Outre que les pays d'accueil ne doivent pas pousser les réfugiés à rentrer et les pays d'origine ne doivent pas empêcher leur retour²³⁹. En d'autres termes, le point de départ dans l'élaboration de solutions durables est le souhait du réfugié lui-même. Bien que la mise en oeuvre soit souvent imparfaite, ces principes de base sont la condition sine qua non²⁴⁰ pour l'élaboration de solutions durables pour les réfugiés et personnes déplacées.

234 Programme des Nations Unies pour le Développement (en anglais UNDP).

235 On estime deux fois plus le nombre de personnes déplacées.

236 UNHCR, « Mozambique: An account from a lessons learned seminar on reintegration », Geneva, (1996).

237 Voir, par exemple, UNHCR, Executive Committee Conclusion No. 18, «Voluntary Repatriation», (1980);

UNHCR, Executive Committee Conclusion No. 40, «Voluntary Repatriation; International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination», and refugees and displaced persons, (24 August 1996);

UN Sub-Commission on Human Rights Resolution 2002/30, «The right to return of refugees and internally displaced persons», (15 August 2002);

UN Sub-Commission on Human Rights Resolution 2002/7, «Housing and property restitution in the context of refugees and other displaced person»s, (14 August 2002); and, «Housing and property restitution in the context of the return of refugees and internally displaced persons», (16 June 2003).

238 UNHCR, Executive Committee Conclusion No. 67, «Resettlement as an Instrument of Protection», (1991).

239 UNHCR, «Handbook, Voluntary Repatriation: International Protection». Geneva (1996), p. 10.

240 Un terme juridique latin signifiant « sans laquelle cela ne pourrait pas être ».

Dans ce contexte, de nombreux spécialistes, étudiant les migrations forcées, ont critiqué la tendance du HCR en faveur du rapatriement qui forçait les réfugiés à rentrer à la maison²⁴¹. Bien que le HCR ait toujours reconnu dans le cadre de son mandat la nécessité de s'assurer que les réfugiés ne soient pas refoulés contre leur gré dans leur pays d'origine, cela n'a pas toujours été la pratique implicite²⁴².

Comme une publication du HCR déclare carrément: « Il est clair qu'une forte proportion de récents rapatriés dans le monde ont regagné leur pays sous une certaine forme de contrainte » 243.

Prenons l'exemple afghan : le HCR qui a été largement en faveur du retour volontaire pendant la période de 1990-1995, a cédé²⁴⁴ sous les pressions croissantes en provenance du Pakistan, Iran et les gouvernements européens pour aider par conséquent à réduire leur population de réfugiés afghans.

L'agence s'est donc trouvée dans une position particulièrement faible, étant donné que des centaines de milliers de réfugiés étaient en train de retourner en Afghanistan dans les trois mois de l'émergence d'un nouveau gouvernement intérimaire, qui n'avait pas la capacité de gouverner ou de fournir une infrastructure adéquate pour soutenir les réfugiés de retour²⁴⁵.

Cependant, la politique du rapatriement du HCR a radicalement changé au fil des ans. Le noeud du rapatriement librement consenti est tel que les réfugiés ne peuvent être renvoyés contre leur gré à un pays d'origine qui, dans leur évaluation subjective n'a pas sensiblement changé pour le mieux et, pour cette raison présente encore la même situation que celle qui a déclenché leur exil. Sachons qu'il existe un débat considérable sur ce qui a provoqué ce changement. En effet, une explication possible démontre que les États ont poussé le HCR à le faire. Vers la fin des années 1970, l'Ouest et le Tiers-Monde ont commencés à réclamer l'allégement des lourdes charges qui leur étaient imposées par le régime des réfugiés. De leur côté, les pays occidentaux étaient de plus en plus agités par le nombre croissant de demandes d'asile en provenance du Tiers-Monde. Comme ils considéraient fausses un grand nombre de ces demandes, ces Etats ont commencé à refuser de nouveaux demandeurs d'asile, et exigeaient un changement dans le droit des réfugiés. Les pays du Tiers-Monde se sont également montré de plus en plus intolérants aux flux des réfugiés qui imposaient de lourds coûts financiers, environnementaux et politiques²⁴⁶. Le résultat fut que l'Ouest et le Tiers-Monde ont demandé que le HCR soit impliqué dans ce que le Haut Commissaire a dénommé une politique de dissuasion²⁴⁷.

La doctrine de «retours imposés» a d'abord été officiellement diffusée en septembre 1996 par

241 B. Harrell -Bond (1989) et F. De Le Houérou (2006).

242 Comme par exemple, les rations du HCR refusés aux Mozambicains en Afrique du Sud ou Erythréens au Soudan.

243 UNHCR, The State of the World's Refugees: A Humanitarian Agenda (Oxford: Oxford University Press, 1997), p. 147.

244 HCR est tributaire du financement des gouvernements occidentaux.

245 P.Marsden, «UNHCR under duress: The reducing power of UNHCR to influence outcomes for Afghan refugees», in M. Dumper, «Palestinian Refugee Repatriation: Global Perspectives», Routledge, (2006), p.237 and n.

246 M. Barnett, «UNHCR and the ethics of repatriation», Forced Migration review 10, p. 31-32.

247 Executive Committee of the High Commissioner's Programme, `Note on International Protection.' 31 August 1983, p3.

Dennis McNamara : directeur de la Division de la Protection Internationale du HCR, qui a souligné dans son exposé à Washington, « Le retour imposé est devenu nécessaire en raison de la pression des pays d'accueil et le manque d'argent pour prendre soin des réfugiés »²⁴⁸.

Elazar Barkan a considéré que le rapatriement volontaire est parfois une « couverture pour le retour forcé, ou une entrave à ce retour »²⁴⁹.

Des recherches montrent également que la notion de rapatriement volontaire a été appliquée de manière trop large et vague. Dans de nombreux cas, l'absence d'alternatives appropriées oblige les réfugiés à collaborer à leur propre rapatriement, si bien que ce dernier est souvent involontaire²⁵⁰.

C'est un fait, la pression exercée par les pays d'accueil continue à augmenter puisque le plus souvent ces pays sont extrêmement pauvres, confrontés à une situation dans laquelle les Etats du Nord ne sont pas disposés à actualiser le principe du partage des charges. Or l'absence de partage des charges doit être soulignée, tant au niveau de l'asile, qu'au niveau des ressources²⁵¹. Ainsi, le régime que les États du Nord ont construit pour empêcher les réfugiés d'atteindre leurs côtes, et la hâte indécente pour faire retourner les réfugiés de l'ex-Yougoslavie, a enlevé leur autorité morale pour protester contre le rapatriement involontaire quand il a eu lieu dans le Sud²⁵².

De son côté, la réticence du Nord à partager le fardeau des États d'accueil au niveau des ressources, a fait que les « réfugiés doivent, soit retourner, soit devenir la seule responsabilité de l'État d'accueil »²⁵³. Prenons le cas de la République Démocratique du Congo (ex-Zaïre) et de la Tanzanie, qui ont donné asile à 2.500.000 réfugiés rwandais en 1994. Ils figurent parmi les pays les plus pauvres dans le monde avec un classement selon l'Indice du Développement Humain (IDH) du PNUD, respectivement de 168 et 148 sur 169²⁵⁴.

Plusieurs autres pays d'accueil qui offrent refuge à des milliers de réfugiés sont classés parmi les pays les plus pauvres dans le monde, y compris, la Guinée, l'Ouganda, le Soudan, le Népal, le Bangladesh, et le Pakistan.

Il n'est donc pas surprenant que les gouvernements des pays d'origine ne soient pas souvent en mesure d'assumer la responsabilité de la réintégration des réfugiés ou d'autres populations déplacées.

248 Reuters, 29 September 1996.

249 E. Barkan, «Repatriating refugees and crossing the ethnic divide: A comparative perspective. Refugee repatriation», Migrinter, Poitiers (2004), p 7.

250 S.Hanafi, «Palestinian return migration: Lessons from the international refugee regime», in M. Dumper, «Palestinian Refugee Repatriation: Global Perspectives», Routledge, (2005), p.274 and n.

251 Voir, B.S Chimni, «From resettlement to involuntary repatriation: towards a critical history of durable solutions to refugee problems», New Issues in Refugee Research, (UNHCR), working Paper N° 2.

252 B. Frelick, "The Year in Review", The World Refugee Survey, New York: United States Committee for Refugees, (1997), p. 14-19.

Bill Frelick writes: "Africa, which for decades stood as a shining example of solidarity and hospitality, retreated from fundamental principles. On both sides of the continent, the spirit of generosity withered. ... Like it or not, U.S. actions set a standard. If the United States treats refugees and asylum seekers without regard to fundamental refugee principles, rest assured that other countries will cite that as justification for their own misbehavior."

253 B. Rutinwa, "Beyond Durable Solutions: An Appraisal of the New Proposals for Prevention and Solution of Refugee Crisis in the Great Lakes Region", Journal of Refugee Studies, Vol. 9, No. 3 (1996), p. 312 and n.

254 Indice de développement humain (IDH) du PNUD, Classements 2010. ( http://hdr.undp.org/fr/statistiques/)

Avant de conclure, il est nécessaire de donner un aperçu sur le cadre existant et le développement juridique applicable au rapatriement volontaire.

Le principe de base du droit des réfugiés est le principe de non-refoulement adopté par la Convention de Genève de 1951, relative au statut des réfugiés dans son article 33.1 qui stipule: « Aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie et sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ". Outre ce principe, il y a « le droit au retour ", qui est particulièrement pertinent pour le rapatriement volontaire. Ce droit est consacré par l'article 13.2 de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme de 1948: « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ".

C'est sur ces motifs que la condition du « caractère volontaire " joue un rôle clé dans le rapatriement librement consenti.

La communauté internationale et le HCR ont été conscients des problèmes précédemment décrits à partir d'une perspective orientée vers l'action et l'évolution de la politique internationale. C'est à cet effet que le HCR, en vertu de son mandat²⁵⁵, a encouragé le débat et la réflexion sur les questions du rapatriement volontaire qui sont toujours en cours mais qui n'ont pas atteint la mise en place claire et rigoureuse du HCR. Les Consultations Mondiales sur la Protection Internationale ont conduit à l'Ordre du Jour de la Protection en 2002. La quatrième réunion de ces Consultations a expressément abordé le programme de rapatriement volontaire, indiquant que « du point de vue du HCR, le rapatriement volontaire de base est le retour dans et à des conditions de sécurité physique, juridique et matérielle, avec la pleine restauration de la protection nationale du produit final "²⁵⁶.

En vertu de l'article 35 de la Convention de 1951, les Etats parties sont invités à coopérer avec le HCR dans ce domaine, entre autres. L'Assemblée générale a constamment réaffirmé et élargi les fonctions du HCR ayant égard au rapatriement librement consenti, y compris dans le pays d'origine²⁵⁷. Les conclusions du Comité exécutif²⁵⁸ réaffirment également les principes internationaux et contiennent des normes régissant le processus de rapatriement librement consenti, y compris ses éléments clés, parmi lesquels :

- l'importance de fournir l'information nécessaire aux réfugiés concernant les conditions prévalant dans leur pays d'origine et cela afin de faciliter la prise de décision,

255 Article 1 of the Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees states: «The United Nations High Commissioner for Refugees, acting under the authority of the General Assembly, shall assume the function of providing international protection, under the auspices of the United Nations, to refugees who fall within the scope of the present Statute and of seeking permanent solutions for the problem of refugees».

256 UNHCR, « Global consultation on international protection», 4^th meeting, Voluntary repatriation, EC/GC/02/5, Geneva: UNHCR, (2002a), p.15.

257 Voir en particulier les résolutions 49/169 du 23 décembre 1994 et 52/1003 du 12 décembre 1997 de l'Assemblée générale.

258 Les plus pertinentes sont les conclusions No 18 (XXXI) de 1980 et No 40 (XXXVI) de 1985, toutes

deux réaffirmées par la conclusion No 74 (XLV) de 1994. La conclusion No 85 (XLIX) est également pertinente.

- le cas échéant, des visites d'inspections sur le terrain pourraient avoir lieu (Sans perdre le statut de réfugié).

- des garanties formelles pour la sécurité des rapatriés,

- une fonction de suivi des rapatriés du HCR, y compris l'accès direct et non entravé aux rapatriés à tous les stades,

- la fourniture des documents nécessaires et la restitution de la citoyenneté,

- la nécessité d'accueil et la fourniture d'une assistance à la réintégration par le HCR et les autres agences des Nations Unies,

- la promotion du dialogue entre les principaux acteurs,

- l'établissement de mécanismes consultatifs et tripartites,

- le rôle moteur du HCR dans la promotion, la facilitation et la coordination du rapatriement librement consenti,

- la responsabilité primordiale des Etats dans la création de conditions propices au rapatriement librement consenti comme solution au problème des réfugiés²⁵⁹.

Le Guide du HCR sur le rapatriement volontaire, regroupe les différentes normes et définit les modalités des opérations de ce rapatriement. Le HCR prévoit de mettre à jour ce guide afin de s'assurer qu'il traite de nouvelles questions et normes juridiques, qu'il s'occupe du suivi des rapatriés, du renforcement des capacités et de la réconciliation²⁶⁰. Naturellement, le rapatriement volontaire implique un équilibre entre deux mandats politiques opposés. D'une part, il devrait être encouragé et facilité, d'autre part, les réfugiés par définition, ont de bonnes raisons de craindre pour leur sécurité en cas de retour, et de ce fait pensent rester à l'étranger. Le guide du HCR a tenté d'assurer cet équilibre.

On peut alors conclure que les États dominants dans le système international décident de temps à autre, à la lumière de leurs intérêts, quelle solution au problème des réfugiés mondiaux devrait être promue comme solution durable privilégiée. Le rapatriement involontaire peut donc être décrit comme la solution privilégiée des États du Nord dans l'ère de la mondialisation, marquée par la fin de la guerre froide et par un fossé Nord-Sud grandissant.

Cependant, il y a des situations où les réfugiés veulent rentrer chez eux mais se voient incapables d'exercer leur « droit au retour », ce sont en réalité les seuls réfugiés au monde qui sont sans protection depuis des décennies, il s'agit incontestablement des réfugiés palestiniens.

259 UNHCR, « Global consultation on international protection», 4^th meeting, Voluntary repatriation, EC/GC/02/5, Geneva: UNHCR, (2002a), p.12.

260 Global Consultations on International Protection, 4^th meeting, Voluntary Repatriation, EC/GC/02/5, 25 April 2002, Part III, article 13.