Le « droit au retour » des réfugiés palestiniens dans la perspective d'une solution du conflit au Moyen- Orient

Chapitre 2

Le Futur des Réfugiés : Entre Solution et Dissolution.

Comme on vient de voir dans le chapitre précédent, l'inclusion de la question des réfugiés dans les processus de paix mondiaux a participé à la réussite de ceux-ci ; mais qu'en est il du cas des palestiniens ?

Est-ce que des solutions durables pour les réfugiés ont été incluses dans les accords de paix israélo-palestiniens ? Sinon, quelles sont les mesures à prendre pour remettre ce processus sur la bonne voie ?

La question des réfugiés palestiniens a été pendant 63 ans le principal obstacle à un accord entre Israël et les pays arabes. Malgré le rejet par ces derniers de l'existence même de l'Etat hébreu, de nombreuses tentatives de négociations pour parvenir à un accord, même limité, ont été faites mais la plupart d'entre elles ont achoppé sur la question des réfugiés. Celle-ci est aujourd'hui centrale dans la perspective d'un juste règlement de la question palestinienne.

On va examiner dans la première section les principales étapes de ce processus de paix, et comment celui-ci a traité la question des réfugiés. La deuxième section sera consacrée à une breve étude sur le rôle de l'ONU dans le règlement du conflit au Proche-Orient, avant de voir quelle est la solution la mieux adaptée pour la résolution du conflit le plus épineux au monde.

Section I

Les Palestiniens en Exil dans le Processus de Paix.

§1- Négocier le « Droit au Retour » des Réfugiés Palestiniens.

La question des réfugiés est l'un des problèmes les plus douloureux et les plus complexes des relations israélo-arabes.

Des tentatives ont été faites pour résoudre le problème grâce à des discussions politiques entre Israël et ses voisins arabes au cours des années 1949 (pourparlers de Lausanne) et 1951 (pourparlers de Paris), mais ils se sont avérés vains. A cette époque, les Etats arabes étaient les principaux gardiens des intérêts palestiniens, ces derniers ne faisant pas partie de ces discussions en tant que participants officiels.

Au cours des quatre décennies qui ont suivi, il n'y a pas eu de négociations israélo-arabes ou israélo-palestiniennes dédiées à la résolution de la question des réfugiés.

On a du attendre la fin de 1991 pour voir cette question retourner à la table des négociations avec la convocation à Madrid d'une conférence internationale de paix qui, pour la première fois depuis quarante ans, a prévu des discussions entre Israël et les représentants palestiniens sur la question des réfugiés palestiniens.

Vingt ans plus tard, -une époque marquée par les accords d'Oslo, la création de l'Autorité palestinienne, et des pourparlers intensifs sur la question finale des réfugiés- cette question reste aussi intraitable que jamais. Les opinions divergent sur le classement du problème des réfugiés dans la liste des obstacles qui ont mené à l'effondrement du processus de paix israélopalestinien ; néanmoins, tout le monde est d'accord pour considérer que cette question est l'une des principaux obstacles à un accord final.

Les discussions sur la question des réfugiés a passé par différentes étapes, depuis 1991.

L'exposé qui suit passe ces étapes en revue pour tenter de mettre en évidence ce qui demeure en suspens dans ces négociations épiques israélo-palestiniennes.

La question des Palestiniens en exil est entrée dans une nouvelle phase après le séisme qui a secoué l'Europe de l'Est et le Golfe arabe au début des années 1990. Cela a été suivi par un appel à la Conférence de Madrid du 30 Septembre 1991 et le début du processus de paix pour mettre fin à ce conflit.

Le 30 Octobre 1991, les représentants du Liban, la Syrie, la Jordanie, Israël et les Palestiniens, se sont réunis à Madrid initiés par Washington et nominalement coparrainés par une URSS agonisante qui disparaîtra cinq semaines plus tard.

La conférence a établi un groupe de travail multilatéral pour traiter le problème des réfugiés palestiniens. Ces derniers étaient représentés par des délégués en provenance d'Israël, de la Jordanie (dont un contingent palestinien), de l'Europe, de l'Amérique du Nord et de l'Asie²⁸⁸. Palestiniens et Israéliens ont commencé les discussions par rappeler leurs positions de longue date. D'une part, les Palestiniens ont demandé à Israël de porter entière responsabilité pour la création du problème des réfugiés, et ont aussi invoqué l'article 11 de la résolution 194, demandant à Israël de permettre à tous les réfugiés désireux de retourner, de le faire dès que possible²⁸⁹.

Israël, d'autre part, a rejeté toute possibilité qu'un nombre significatif de réfugiés palestiniens soit autorisé à retourner dans un endroit à l'intérieur de ses frontières d'avant 1967 ; les représentants de l'Etat hébreux ont refusés de se déclarer responsables de la genèse du problème des réfugiés et ont fait valoir que tout retour significatif de réfugiés compromettrait le caractère judéo-sioniste de l'État, mettant en danger sa sécurité, et renversant son économie²⁹⁰.

Israël a également exprimé une objection de procédure : à son avis, une solution au problème des réfugiés ne pourrait jamais être atteinte dans un cadre multilatéral²⁹¹ ; parce que selon elle, les Palestiniens, entourés des représentants de nombreux gouvernements, étrangers et arabes, vont présenter des demandes irréalisables et profiter des pourparlers pour rallier l'opinion internationale plutôt que de négocier. En particulier, les diplomates israéliens ont craint que les

288 J. Peters, «Pathways to Peace: The Multilateral Arab-Israeli Peace Talks», London: Royal Institute of International Affairs, (1996), p. 5-8.

289 E. Zureik, «Palestinian Refugees and the Peace Process», Washington: Institute for Palestine Studies, (1996), p. 89.

290 J. Tovy, «Negotiating the Palestinian Refugees», Middle East Quarterly, (2003).

291 Ibid.

Palestiniens ne cherchent à créer un front pour soutenir le « droit au retour » ²⁹². La délégation israélienne a donc demandé que le groupe concentre ses discussions sur les aspects humains du problème des réfugiés (leur bien-être économique et social) et non sur les angles politiques (« droit au retour » et à la compensation)²⁹³.

La délégation israélienne a fini par l'emporter. En fait, pendant les deux premières séries de réunions en mai et novembre 1992, le groupe de travail a décidé de se centrer d'abord sur les questions humanitaires, ainsi que sur le sujet de la réunification des familles -qui a une dimension politique-.

Dans la Déclaration de Principes, Israël et l'OLP se sont reconnu l'un l'autre et ont ouvert un canal direct de négociations. L'accord prévoyait que les négociations sur les aspects politiques du problème des réfugiés de 1948 aura lieu plus tard dans les négociations israélo-palestiniennes directes sur un règlement permanent. Le groupe de travail multilatéral sur les réfugiés était désormais axé sur la discussion des aspects humanitaires de ce problème, en tenant compte des plans établis pour améliorer le sort des réfugiés se trouvant dans les camps. Au total, ce groupe de travail avait tenu huit réunions officielles entre mai 1992 et mai 1996, à divers endroits au Moyen-Orient, en Europe et au Canada. En Mars 1997, la Ligue arabe a décidé de boycotter toutes les négociations multilatérales, y compris le groupe de travail sur les réfugiés ainsi que le blocage général des négociations²⁹⁴, pour protester contre la construction des colonies israéliennes dans la Cisjordanie et Gaza. La courte vie du groupe de travail sur réfugiés avait ainsi pris fin.

En 1993, le texte négocié secrètement en Norvège par Yasser Arafat et Itzhak Rabin depuis plusieurs mois, fut dévoilé solennellement le 13 septembre à la Maison Blanche, en présence du président Bill Clinton.

Les Accords d'Oslo sont le résultat d'un ensemble de discussions menées en secret, en parallèle aux discussions publiques consécutives à la Conférence de Madrid de 1991, qui se sont déroulés entre des négociateurs israéliens et palestiniens en Norvège pour poser les premières pierres à une résolution du conflit israélo-palestinien. La Déclaration de Principes annonçait que le gouvernement israélien et l'OLP trouvent « qu'il est temps de mettre fin à des décennies de conflit, de reconnaître leurs droits légitimes (...), de s'efforcer de vivre dans la coexistence pacifique, la dignité et la sécurité mutuelles, et de parvenir à un règlement juste de paix ».

Les Accords d'Oslo de 1993, ont désignés le problème des réfugiés palestiniens comme étant une
question de "statut final", ce qui signifie qu'il a été considéré parmi les sujets qu'Israël et les

292 Ibid.

293 Rex Brynen, "Much Ado about Nothing? The Refugee Working Group and the Perils of Multilateral Quasi-negotiation», International Negotiations, (1997).

²⁹⁴Ibid.

Palestiniens auraient à résoudre dans un accord final d'une paix permanente. Ces accords ont soulevé plusieurs débats entre les Palestiniens concernant l'avenir des réfugiés.

Les pourparlers d'Oslo ont été achevés avec la signature de l'Accord Gaza-Jéricho le 4 mai 1994 suivi de l'Accord Israélo-palestinien de Transition concernant la Cisjordanie et la bande de Gaza, signé à Washington le 28 septembre 1995, autrement connu comme l'Accord d'Oslo II.

Au cours de la période transitoire qui a suivi les accords d'Oslo, les positions des deux parties sur la question des réfugiés sont restées nettement inconciliables chaque fois qu'il y a eu des contacts sur un accord de statut permanent. Le problème n'a pas été résolu dans les pourparlers secrets de Stockholm du printemps 2000, ni à Camp David quelques mois plus tard. En effet, à Camp David, les deux parties ont simplement répété les positions qu'elles avaient soumises à Stockholm²⁹⁵. Israël a refusé de reconnaître la résolution 194 et d'assumer sa responsabilité dans la création du problème des réfugiés palestiniens.

Du point de vue israélien, les Palestiniens étaient libres de rapatrier les réfugiés à un futur état palestinien, et à le nommer « retour ", mais Israël ne voulait pas reconnaître que ce droit existait²⁹⁶.

Selon Yasser Abed Rabbo, « à Camp David, Bill Clinton et Ehoud Barak traitèrent Yasser Arafat comme un chef indien qui en échange de bimbeloterie²⁹⁷, d'une bouteille de whisky et d'un revolver pour se tirer dessus, serait prêt à vendre le Nebraska ". Telles furent les prétendues « offres généreuses " faites aux Palestiniens à Camp David : absence de contenu concret et mépris moral, l'expression même indiquant un cadeau fait par un vainqueur au vaincu²⁹⁸.

Les deux parties ont débattu la question à nouveau en décembre, à la veille de la publication des propositions du président Clinton et immédiatement après.

Les "Paramètres" du Président Clinton prévoient que les réfugiés auront le « droit au retour", mais seulement à leur « patrie ", soit, le futur Etat palestinien. Les réfugiés qui décident de ne pas retourner auront le droit de choisir entre leur réinsertion dans leur lieu de résidence actuel ou leur réinstallation dans un autre pays. Un nouveau mécanisme international serait mis en place pour s'occuper de la réhabilitation des réfugiés à laquelle Israël pourrait contribuer, dans le cadre de sa rémunération pour les réfugiés²⁹⁹.

Il était devenu évident que les Palestiniens n'étaient pas satisfaits de la proposition des États-Unis relative à la question des réfugiés. La réservation palestinienne a été déclarée dans une prise de positions qui a été distribuée aux consuls étrangers à Jérusalem. Selon ce document : "La proposition des États-Unis reflète une adoption en gros de la position israélienne".

Les Palestiniens ont également annoncé que c'est aux réfugiés -et non pas à Israël- que revient le droit de décider où ils souhaitent s'installer, et qu'il n'y avait pas de précédent dans l'histoire de

295 Voir à ce sujet, M. Dumper, «Palestinian Refugee Repatriation: Global Perspectives», Routledge, (2005), p.98.

296 M. Klein, "The Jerusalem Problem: The Struggle for the Permanent Solution", University of Florida Press, (2003), p.44

297 Un mot qui signifie bazar.

298 Selon C. Cartigny, « Le Processus d'Oslo : La Paix Enterrée ", (2008), p.10.

299 The Washington Post, (Dec. 27, 2000);

U.S.A. Today, (Dec. 27, 2000);

The New York Times, (Dec. 28, 2000).

l'humanité où une nation a renoncée à son « droit au retour » et à ses terres ; "Nous ne serons pas les premiers à le faire", ont-ils affirmé.

Cette prise de position a également souligné que la reconnaissance par Israël du «droit au retour» et du droit des réfugiés de choisir où ils souhaitent s'installer, était une condition préalable pour mettre fin au conflit israélo-palestinien. La seule concession que les Palestiniens étaient prêts à envisager était celle « des mécanismes de la mise en oeuvre du «droit au retour»³⁰⁰ ».

En accord avec ces déclarations, la réunion du cabinet palestinien (qui a eu lieu au cours de la même semaine où Clinton avait présenté ses propositions), a pris cette décision: "La direction palestinienne confirme son engagement à respecter pleinement les droits des réfugiés à retourner dans leurs terres et leurs foyers, conformément à la résolution 194"³⁰¹.

Pour ce qui est des réactions populaires, des milliers de Palestiniens ont manifesté dans les rues de Naplouse, Tulkarm et Ramallah contre le plan Clinton et pour appuyer la question du «droit au retour » 302.

En 2001, lors des pourparlers de Taba, on avait approché une solution concrète ; un texte remis par les délégués israéliens aux délégués palestiniens reconnaissait la responsabilité de l'Etat d'Israël dans « le déplacement et l'expropriation de la population civile palestinienne devenue ainsi réfugiée », et ajoutait : « Un règlement juste du problème des réfugiés palestiniens, en accord avec la résolution 242 du Conseil de sécurité des Nations Unies, doit conduire à l'application de la résolution 194 de l'Assemblée générale des Nations Unies».

A partir de ces principes, des solutions concrètes devaient être proposées aux réfugiés palestiniens, tant au sujet du choix de leur pays d'installation (Israël pour un nombre à déterminer, l'Etat de Palestine, le lieu de résidence ou un autre pays prêt à les recevoir) qu'en matière d'indemnisations financières. Mais le Premier ministre Ehoud Barak a cependant interrompu les pourparlers de Taba en démissionnant, provoquant ainsi les élections qui portèrent Ariel Sharon au pouvoir.

Ces négociations ont démontré qu'a partir du moment où l'on accepte de reconnaître l'histoire, les responsabilités et les aspirations des peuples en conflit, une solution peut être trouvée.

Il y a eu ensuite une initiative quasi-diplomatique, dite "Initiative de Genève" car elle a été lancée publiquement à Genève sous les auspices de la ministre suisse des Affaires étrangères³⁰³. Ses protagonistes étaient les négociateurs de Taba mais les partenaires israéliens n'avaient plus de responsabilité officielle, et comme à Taba, son élan a été brisé par Ariel Sharon.

Le modèle d'accord qui en est sorti consacre son chapitre VII à la question des réfugiés et leur propose quatre options principales :

300 Palestine Ministry of Information, "Remarks and Questions from the Palestinian Negotiating Team Regarding the United States Proposal", (Jan. 15, 2001), ( www.minfo.gov.ps).

301 The New York Times, (Dec. 31, 2000).

302 Middle East Times (international edition), (Jan. 5, 2001).

303 ( http://www.confluences-mediterranee.com/spip.php?article2001)

- un certain nombre serait admis à retourner en Israël,

- ceux qui le souhaitent rentreront en Palestine (après la création de l'Etat),

- la plupart resteront dans leur pays d'accueil avec un statut, selon les cas, soit de citoyen soit de résident étranger,

- enfin certains réfugiés pourraient demander à immigrer dans un pays tiers.

Tous recevraient une indemnité.

Néanmoins, le "texte de Genève" n'est pas satisfaisant car il n'est pas tranchant sur la question de la responsabilité d'Israel dans l'exode palestinien, d'autant que l'Etat hébreu accueillerait un quota de réfugiés dans la même proportion -si ce n'est pas moins- par rapport aux autres pays³⁰⁴.

Par conséquent, les Accords de Genève, comme les négociations de Taba et les « Paramètres de Clinton » avant eux, supposent que l'Etat palestinien serait la destination majeure de ceux qui souhaitent retourner dans leur patrie³⁰⁵.

Après l'accord de Genève, il y a eu la Feuille de Route³⁰⁶ du 30 avril 2003 et les Sommets d'Aqaba,³⁰⁷ de Charm El Cheikh³⁰⁸ et d'Annapolis³⁰⁹ mais aucun progrès tangible sur la question des réfugiés n'a été réalisé.

Depuis lors, nous suivons les chapitres de cette comédie avec moins d'entrain, les développements variant entre un gel et une poursuite de négociations.

Dans cette perspective, tout tend à faire croire qu'il est nécessaire de maintenir le statu quo, celuici constituant la situation idéale pour Israël, qui non seulement vise à préserver ses acquis, mais aspire à de nouveaux gains, profitant du temps perdu et de l'indifférence de la communauté internationale, pour construire de nouvelles colonies.

La preuve du manque du sérieux de la part des Israéliens envers le processus de paix est l'annonce faite par le premier ministre israélien³¹⁰ le 5 décembre 2007 -à peine plus d'une semaine après s'être engagé à poursuivre des négociations de bonne foi avec l'OLP à Annapolis- qui visait à construire 307 nouveaux logements dans une colonie de Jérusalem-Est³¹¹.

A chaque étape du processus de paix, en échange de lambeaux de territoires où installer
l'Autorité, l'OLP avait dü multiplier les concessions, sans pourtant être en mesure d'obtenir la
suspension des activités de construction juives en territoire palestinien, qu'Israël poursuit envers

304 Ibid.

305 R. Brynen - R. El-Rifai, «Palestinian Refugees: Challenges of Repatriation and Development», International Development Research Centre, Ottawa, (2007).

306 La «Feuille de Route » (en anglais Road Map) a été adoptée par le Quartette diplomatique réuni le 30 avril 2003 comme une proposition pour mettre un terme au conflit israélo-palestinien.

Ce Quartette était composé de l'ONU, de l'Union européenne, des Etats-Unis et de la Russie.

La Feuille de route était destinée à aboutir, par étapes, à un règlement permanent du conflit israélo-palestinien, sur la base du principe de l'existence de deux États.

307 De juin 2003.

308 Du 25 Juin 2007.

309 Du 26 Novembre 2007.

310 Ehoud Olmert.

311 Z. Clot, «Il n'y aura pas d'Etat Palestinien», Max Milo, (2010), p.65.

et contre tout. La colonisation, la confiscation illégale de nouvelles terres, la destruction des maisons palestiniennes se poursuivront donc, parallèlement au processus de paix³¹².

Rien ne pourra exprimer cette situation tragique mieux que cette fameuse citation d'Ève Curie: « La paix à n'importe quel prix, ce n'est plus la paix».