Le « droit au retour » des réfugiés palestiniens dans la perspective d'une solution du conflit au Moyen- Orient

Section II

UNRWA, Six Décennies d'Aide aux Réfugiés Palestiniens.

§1- Quel bilan tenir de l'UNRWA, 62 ans Après sa Création ?

Le Décembre 2011 va marquer le soixante deuxième anniversaire de l'UNRWA, c'est une occasion sans aucun doute désolante en raison de tout ce temps passé sans trouver de solutions pour le problème des refugiés palestiniens, mais en même temps, c'est une occasion pour évaluer les défis de l'Agence et ses réalisations au cours de ces six décennies de travail aux côtés de millions de réfugiés palestiniens.

L'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), a accompagné les réfugiés palestiniens pendant les périodes de conflits et de crises, les périodes d'espoir et de longues années de déception. Il s'agit en fait d'une relation sans précédent dans les annales de l'aide humanitaire et de développement.

En effet, le paradoxe entre la nature temporaire de cette agence et la durée de son mandat, illustre le caractère extraordinairement complexe et unique du problème des réfugiés palestiniens.

Conformément à la résolution 393 (V) de l'Assemblée générale, l'UNRWA a passé ses six premières années, concentrée sur la question de la réinsertion des « réfugiés de Palestine » dans la vie économique de leur pays hôte. Toutefois, au cours de cette période, il est devenu évident à l'Agence que ces programmes n'ont pas pu tenir la promesse d'améliorer significativement la situation humanitaire et économique des réfugiés Palestiniens.

Cela s'est traduit par le passage progressif des programmes de l'Agence, de la réinsertion aux travaux de secours et de développement des ressources humaines. Au fil des ans, son mandat semble avoir évolué de manière flexible en fonction des évolutions dans la région, et s'est plié aux besoins générés par chaque situation. Il apparaît également que la communauté internationale n'a pas hésité à confier des responsabilités plus larges a l'UNRWA, qu'il s'agisse

39 L.Takkenberg «The search for durable solution for Palestinian refugees», Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, «Israel and the Palestinian refugees», (2007), p.382.

de ses programmes, la gamme de ses activités ou les catégories de ses bénéficiaires. La position de l'Agence a toujours été que son mandat est souple, et donc facilement adaptable pour répondre aux urgences qui se présentent.

À la fin des années 1950, l'Agence avait établi un modèle primaire pour ses activités axées sur la formation professionnelle, l'auto-assistance, l'enseignement primaire, les soins de santé primaires et les secours continus pour les réfugiés dans le besoin. Ces interventions humanitaires ont été mises au point pour former les trois programmes réguliers de l'Agence: l'éducation, la santé et les secours, les services sociaux, ainsi que son programme spécial pour la micro entreprise et la micro finance. En fait, il était devenu clair à partir du milieu des années cinquante, que le développement général de la situation au Moyen-Orient augure mal pour un règlement imminent de la question des réfugiés; un éventuel retour des réfugiés devenait problématique avec la croissance et la consolidation de l'État d'Israël et le refus catégorique de la réinstallation permanente des réfugiés dans leur pays d'accueil. L'UNRWA a donc choisi la seule option qui lui reste ouverte, se concentrant sur l'éducation et la formation des réfugiés.

En mettant l'accent sur la formation individuelle, l'Agence a pu donner les moyens d'assurer un avenir aux réfugiés qui y virent le seul instrument de mobilité sociale politiquement acceptable. Ce pari sur le développement humain mis en oeuvre en collaboration avec l'UNESCO, a facilité jusqu'à nos jours la réinsertion professionnelle de bon nombre de refugiés en tant qu'employés locaux de l'UNRWA ou comme main-d'oeuvre qualifiée, dans les pays du Golfe notamment. Jusqu'à la fin des années 1980, le mouvement migratoire ainsi initié constitua une véritable planche de salut pour l'UNRWA puisque, tout en permettant de réduire le nombre de réfugiés à sa charge, il permit aussi d'élever le niveau de vie des familles des réfugiés migrants restés dans le pays d'accueil⁴⁰.

Avec cette dimension humaine tournée vers l'éducation, vers la santé et les services sociaux, l'UNRWA a pu s'adapter aux épreuves et tribulations qui ont marqué la région depuis plus d'un demi-siècle.

Au lendemain de la guerre de 1967, la communauté internationale a demandé à l'UNRWA d'aider les personnes déplacées ayant besoin d'assistance. L'agence a ainsi élargi son mandat pour couvrir une catégorie de Palestiniens qui n'étaient pas des réfugiés de 1948 ; après 1967, lorsque l'ancienne Palestine mandataire a passé dans son intégralité sous le contrôle d'Israël, l'UNRWA a émergé de plus en plus comme l'expression tangible de la communauté internationale dans sa préoccupation de l'ensemble des palestiniens et non seulement des réfugiés de 1948.

Ce souci de confier à l'Agence les problèmes humanitaires de la population palestinienne est devenu évident pendant l'invasion israélienne du Liban. En fait, l'UNRWA a entrepris de surveiller la sécurité des réfugiés palestiniens dans les territoires Libanais, a fait parfois des déclarations publiques sur la situation et pris des mesures appropriées avec le gouvernement d'Israël et les divers membres du Conseil de Sécurité pour la protection des réfugiés⁴¹.

40 Voir l'article de H. El Najjar, "Planned Emigration: The Palestinian Case". International Migration Review, (1993), vol. 27, n°101, p. 34-50.

41 L.Takkenberg, «The Status of Palestinian Refugees in International Law», Oxford, Clarendon Press, (1998), p.282.

Également, dans sa résolution 37/120 du 16 Décembre 1982, l'Assemblée générale a demandé au Secrétaire général, en coopération avec l'UNRWA, de délivrer des cartes d'identification à tous les réfugiés de Palestine et de leurs descendants, indépendamment du fait qu'ils soient bénéficiaires ou non des rations et des services de l'Agence ; ainsi qu'à toutes les personnes déplacées et à celles qui ont été empêchées de retourner dans leurs foyers à la suite des hostilités de 1967, et de même pour leur descendants⁴².

Avant ce point, l'Agence avait décidé d'émettre auprès des réfugiés enregistrés des cartes d'enregistrement individuelles pour remplacer les cartes de familles, mais cette décision n'a pas pu être mise en oeuvre en raison du manque de coopération de nombreux pays dans lesquels les réfugiés avaient pris résidence au fil des années⁴³.

L'Intifada de 1987-1993 a été la deuxième occasion dans laquelle l'UNRWA a été appelée à mettre en oeuvre des activités de protection passive⁴⁴ en relation avec les réfugiés de Palestine. Cela est arrivé par le biais de la résolution 605 du 22 Décembre 1987 du Conseil de sécurité, qui, après avoir pris note et déploré vivement les violations israéliennes des droits de l'homme du peuple palestinien vivant dans les territoires palestiniens occupés, a demandé au Secrétaire général d'évaluer la situation et de se rapporter aux recommandations du Conseil de sécurité sur les voies et les moyens d'assurer la sécurité et la protection des civils palestiniens sous occupation israélienne⁴⁵. En vertu de cette résolution, et suite à un rapport⁴⁶ présenté par le Secrétaire général au Conseil de sécurité, l'UNRWA a établi un Programme d'agence des affaires des réfugiés chargé de l'aide humanitaire des victimes de la violence résultant de l'insurrection des populations des territoires occupés de la Cisjordanie et Gaza .

L'avènement de l'autonomie palestinienne, consécutive aux accords d'Oslo de septembre 1993, a eu pour conséquence d'accentuer cette dimension "développementaliste" de l'action de l'agence onusienne. En décembre de la même année, l'AGNU chargeait en effet l'UNRWA de contribuer de façon décisive à imprimer un nouvel élan à la stabilité économique et sociale des territoires occupés⁴⁷. Le "Programme pour la Mise en OEuvre de la Paix" (ensemble de mesures visant à stimuler l'emploi et à développer l'infrastructure physique et sociale des camps, qu'adopta alors l'UNRWA), vise aujourd'hui encore à améliorer la situation économique de ces territoires désormais autonomes, en soutien à l'ANP⁴⁸. Cette nouvelle orientation met alors en perspective l'évolution de la dimension politique informelle du mandat de l'UNRWA.

Initialement chargé d'assurer la réintégration massive des réfugiés, synonyme d'éradication de la
notion même d'identité palestinienne, l'Office se retrouvait 62 ans plus tard impliqué

42 Voir, résolution (37/120 I) de l'AGNU, (1982), UN Doc. A/RES/37/120 I, paragraphe 2.

43 Voir, L.Takkenberg, «The Status of Palestinian Refugees in International Law», Oxford, Clarendon Press, (1998), p. 283. ⁴⁴Terme utilisé par le HCR.

45 Résolution du Conseil de sécurité, 605, (1987), UN Doc. S/RES/605, paragraphe 6.

46 UNSG, Report Submitted to the Security Council by the Secretary-General in Accordance with Resolution 605, (1987), UN Doc. S/19443 (1987), paragraph 28.

47 Résolution 48/40: "Aide aux réfugiés de Palestine", (13 décembre 1993).

48 Voir Rapport du Commissaire général de l'UNRWA, (19 juillet 1993-30 juin 1994), p. 2, par.5.

officiellement dans le processus de construction étatique en marche en Cisjordanie et dans la bande de Gaza⁴⁹.

Finalement et malgré son mandat limité, l'UNRWA reste un organisme unique au sein du système des Nations Unies. Conçue au début comme une organisation temporaire, avec l'échec des mécanismes de l'ONU visant à traiter les questions politiques du problème de la Palestine, l'UNRWA s'est métamorphosée et a dü se réorienter dans une agence à tout faire.

L'évolution de l'agence et la gamme de ces services montrent qu'en l'absence d'une solution juste et durable au problème des réfugiés, la situation dans laquelle l'organisme a été créé a changé de façon spectaculaire, et l'UNRWA n'est plus considérée comme une agence temporaire visant à implanter les refugiés dans leur pays d'accueil.

Après soixante deux ans de fonctionnement, l'UNRWA est parvenue à représenter une sorte de stabilité dans la région et est restée opérationnelle principalement parce que le problème des réfugiés est resté actuel. La présence de l'organisme continue d'être essentielle pour répondre aux besoins humanitaires d'une population de réfugiés palestiniens sans cesse croissante.