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Le droit des sites et sols pollués, un cadre juridique rénové par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014


par Morgane LACLAVETINE
IUP droit de l'urbanisme et de l'immobilier de Narbonne - Master 2 Droit de l"urbanisme et de l'envrionnement 2015
  

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_SOMMAIRE

LISTE DES ABREVIATIONS UTILISEES 3

INTRODUCTION 3

CHAPITRE 1 : L'AMELIORATION DE L'INFORMATION RELATIVE AUX SITES ET SOLS POLLUES 9

SECTION 1 : LA CONSOLIDATION DE L'INFORMATION INSTITUTIONNELLE EN MATIERE DE SITES ET SOLS POLLUES 11

PARAGRAPHE 1 : LE RENFORCEMENT DU RECENSEMENT DES SITES ET SOLS POLLUES 12

A/ LES BASES DE DONNEES EXISTANTES AVANT LA LOI ALUR 12

B/ UNE NOUVELLE BASE DE RECENSEMENT DES SITES ET SOLS POLLUES CREEE PAR LA LOI ALUR : LES SECTEURS D'INFORMATION SUR LES SOLS (« SIS»). 14

1- La mise en place des SIS 15

2- Les effet emportés par le recensement d'un terrain dans un SIS 16

3- Le lien entre SIS et documents d'urbanisme 16

PARAGRAPHE 2 : L'INSTAURATION DES CARTE DES ANCIENS SITES INDUSTRIELS ET ACTIVITÉS DE SERVICE 17

SECTION 2 : LA CONSOLIDATION DE L'OBLIGATION D'INFORMATION EN MATIERE CONTRACTUELLE 19

PARAGRAPHE 1 : VENTE OU LOCATION D'UN TERRAIN POLLUE, UNE OBLIGATION D'INFORMATION PREEXISTANTE ET RENFORCEE PAR LA LOI ALUR. 20

A/ L'OBLIGATION LEGALES D'INFORMATION EN CAS DE VENTE D'UN TERRAIN POLLUE ANTERIEURE A L'ADOPTION DE LA LOI ALUR ... 21

B/ ... RENFORCEE PAR LA LOI DU 24 MARS 2014 ET ETENDUE AU CONTRAT DE LOCATION. 22

PARAGRAPHE 2 : LES CONSEQUENCES DE LA MÉCONNAISSANCE DE CETTE OBLIGATION 23

A/ LES SANCTIONS ENCOURUES EN CAS DE MECONNAISSANCE DE L'OBLIGATION D'INFORMATION CONTRACTUELLE DU VENDEUR/BAILLEUR D'UN TERRAIN POLLUE 24

B/ LES CONDITIONS NECESSAIRE A L'OBTENTION D'UNE REPARATION 25

CHAPITRE 2 : LES CHANGEMENTS APPORTES PAR LA LOI ALUR EN MATIERE DE REHABILITATION DES SITES ET SOLS POLLUES 27

SECTION 1 : TRANSFERT DES OBLIGATIONS DE REHABILITATION ET CHANGEMENT D'USAGE 29

PARAGRAPHE 1 : L'INTRODUCTION DE LA NOTION DE TIERS INTERESSE PAR LA LOI ALUR 29

A/ LA NOTION D'EXPLOITANT ET SON OBLIGATION DE REMISE EN L'ETAT 30

B/ LA NOTION DE TIERS INTERESSE ET L'OBLIGATION DE REMISE EN L'ETAT POUVANT LUI ETRE TRANSFEREE 31

PARAGRAPHE 2 : L'ENCADREMENT DU CHANGEMENT D'USAGE D'UN SITE POLLUE INITIE PAR UN TIERS 33

A/ LE POSSIBLE CHANGEMENT D'USAGE D'UN TERRAIN AVANT LA MISE EN PLACE DU NOUVEL ARTICLE L 556-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT : UN MANQUE D'ENCADREMENT JURIDIQUE. 34

B/ L'INSERTION D'UNE PROCEDURE DE CHANGEMENT D'USAGE A L'ARTICLE L. 556-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT. 35

SECTION 2 : LA HIERARCHISATION PRECISE DES RESPONSABLES DE LA REHABILITATION DES SITES ET SOLS POLLUES. 37

PARAGRAPHE 1 : LES RESPONSABLES DE PREMIER RANG DE LA REMISE EN ETAT DES SITES ET SOLS POLLUES 37

A/ LES RESPONSABLES DE PREMIER RANG SUR LES TERRAINS AYANT PRECEDEMMENT ABRITE UNE ACTIVITE INDUSTRIELLE 38

B/ LES RESPONSABLES EN CAS DE POLLUTION ISSUE DE DECHETS. 39

PARAGRAPHE 2 : LE RESPONSABLE A TITRE SUBSIDIAIRE 40

A/ LA CONSECRATION DU RESPONSABLE SUBSIDIAIRE PAR LA LOI ALUR... 41

B/ ... OU LA CONFIRMATION D'UNE JURISPRUDENCE CONSTANTE REAFFIRMEE RECEMMENT 42

CONCLUSION 45

BIBLIOGRAPHIE 47

LISTE DES ABREVIATIONS UTILISEES

Al. : Alinéa

AJDA : Actualité juridique du droit administratif

AJDI : actualité juridique du droit immobilier

Art. : Article

BASIAS : Base des Anciens Sites Industriels et Activités de Service

BASOL : Base de données sur les sites et sols pollués appelant une action des pouvoirs publics, à titre préventif ou curatif

BDEI : Bulletin de droit de l'environnement industriel

BO : bulletin officiel

BRGM : Bureau de Recherche Géologique Minière

CA : Cour d'appel

CAA : Cour administrative d'appel

CASIAS : Carte des Anciens Sites Industriels et Activités de Service

Cass. 3è civ : Arrêt rendu par la 3ème chambre civile de la Cours de cassation

Cass : Cour de cassation

CC : Conseil Constitutionnel

CEAss : Arrêt d'assemblée du Conseil d'Etat

CE Sect. : Arrêt de section du Conseil d'Etat

CE : Conseil d'Etat

CJCE : Cour de justice de l'Union Européenne

DGPR : direction générale de la prévention des risques

DRIRE : Direction régionale de l'industrie et de la lumière

Gaz. Pal. : Gazette du palais

ICPE : Installation classée pour la protection de l'environnement

JO : Journal Officiel

Lebon : recueil des arrêts de droit administratif

Loi « ALUR » : Loi pour l'accès au logement et l'urbanisme rénové

MEDDE : Ministère de l'Écologie, du Développement Durable et de l'Énergie

RDI : Revue de droit immobilier

SIS : Secteur d'information sur les sols

TA : Tribunal administratif

QPC : Question prioritaire de constitutionnalité

INTRODUCTION

« Le sol a longtemps été considéré comme un milieu intermédiaire, dont la qualité dépendait principalement de celle des autres milieux qui l'influencent (air, eau). C'est sans doute cette propriété singulière qui explique l'émergence tardive de l'individualisation de la prise en compte du sol dans les politiques environnementales  (...) »1(*).

Comme le font ici remarquer les avocats spécialisés en droit de l'environnement que sont Jean-Pierre BOIVIN et Frédéric DEFRADAS, même si la problématique de la pollution des sites et sols existe depuis des décennies, les prémices d'un cadre juridique applicable en la matière se sont fait attendre et ne sont apparus que tardivement en comparaison à l'émergence de la pollution des sols.

Il est dans un premier temps important de délimiter le terme de sols pollués, qu'entend-on alors par là?

Au sens de la charte européenne des sols en date du 30 mai 19722(*), le sol est « un milieu vivant en dynamique qui permet l'existence de la vie végétale et animale. Il est essentiel à la vie de l'homme en tant que source de nourriture et de matière premières. Il est un élément fondamental de la biosphère et contribue, avec la végétation et le climat, à régler le cycle hydrologique et à influencer la qualité des eaux. »

Pour ce qui est de la définition des sols pollués précisément, nous retiendrons celle qui nous est fournie par le ministère chargé de l'environnement. Il s'agit en ce sens d' « un site présentant un risque pérenne, réel ou potentiel, pour la santé humaine ou l'environnement du fait d'une pollution de l'un ou de l'autre des milieux, résultant de l'activité actuelle ou ancienne ».

Les sols pollués présentent alors, en vertu de ces définitions, un danger non négligeable pour la santé humaine mais également pour l'environnement, pouvant affecter la faune et la flore. Il apparaît donc important de réglementer l'utilisation et la gestion de ces sites afin de limiter l'apparition de telles pollutions et les nuisances qu'elles emportent et le cas échéant, de les réhabiliter dans la mesure du possible.

En plus des conséquences que peuvent engendrer de telles pollutions, il faut relever que les sites pollués sont nombreux sur le territoire national. Il aurait été recensé environ 300 000 sites potentiellement pollués parmi lesquels, 4000 présenteraient une pollution avérée en France. Ces terrains se situent principalement dans le Nord pas de Calais et en Loraine, régions françaises ayant connu une forte concentration d'activités industrielles grandement nocives pour l'environnement ainsi que pour la sécurité et la santé publique.

La première réglementation concrète et notable relative aux sites et sols pollués est apparue suite à un arrêt du Conseil d'État rendu en 19973(*) . Ce dernier ne faisant que confirmer l'obligation de remise en l'état des sites et sols pollués issue d'un décret du 21 septembre 19774(*) fondé lui-même sur la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement5(*) .

Suite à cela, l'État Français, auquel nous nous intéresseront exclusivement dans le cadre de ce devoir, a décidé de mettre en place une véritable politique de réhabilitation et de traitement des sites et sols pollués exprimée par l'édiction de plusieurs directives6(*) confirmées par une jurisprudence administrative et judiciaire audacieuse.

Le législateur a par la suite souhaité préciser cette politique en introduisant diverses mesures relatives aux sites et sols pollués dans le code de l'environnement par le biais de la loi du 30 juillet 20037(*). De plus, un chapitre spécifiquement dédié aux sites et sols pollués a été ajouté audit code et consacré par l'ordonnance du 17 décembre 20108(*). Pour autant, ce chapitre n'était jusqu'à récemment quepeu fourni puisque composé du seul et unique article L. 556-1.

La dernière évolution notable de la règlementation relative aux sites et sols pollués, antérieurement à la mise en place du nouveau régime que nous allons étudier dans le cadre de ce mémoire, résultait d'une volonté de modernisation de cette dernière traduite par la prise de quatre circulaires du 8 février 2007.

Après avoir étudié brièvement les dispositions françaises règlementant le droit des sites et sols pollués jusqu'alors, il nous est possible de constater que ce dernier s'est principalement développé par le biais de circulaires et qu'aucun texte législatif à proprement parlé n'avait encore été réellement mis en place.

Notons également que, face à la multiplicité de ces textes et à leur imprécision, le droit applicable aux sites et sols pollué pouvait être qualifié d'épars et d'incomplet. Il était en effet « perçu comme une spécialité technique et complexe (...) »9(*).

De plus, le droit des sols s'est principalement développé autour de la police des installations classées pour la protection de l'environnement même s'il puise dans divers autres types de polices administratives. Il ne faisait par conséquent l'objet d'aucune disposition textuelle distincte et propre.

« En effet, pris en étau entre le droit des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) et le droit des déchets, la question des sites et sols pollués avait bien du mal à s'émanciper de ces tutelles »10(*).

C'est à ce manque de précisions juridiques et d'existence d'un régime indépendant concernant les sites et sols pollués qu'est venu répondre récemment la loi pour l'accès au logement et l'urbanisme rénové11(*).

Cette loi a été introduite en conseil des ministres par Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement alors en fonction, le 26 juin 2013. Cependant, elle n'a été adoptée que l'année suivante. En effet, la loi dite « ALUR » a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité déposée devant le Conseil Constitutionnel le 24 Février 2014 par plus de 60 députés et 60 sénateurs. Dans sa décision QPC en date du 20 mars 201412(*), le Conseil Constitutionnel en tranché en déclarant l'essentiel de la loi ALUR conforme à la constitution permettant ainsi sa promulgation quatre jours plus tard.

La loi du 24 mars 2014 a pour objectif principaux de tenter de remédier à la forte augmentation des prix des logements ainsi qu'au manque d'offres de logements sur le marché Français. Pour ce faire, la loi ALUR réforme en profondeur le droit de l'urbanisme et de l'aménagement en prenant diverses mesures relatives aux documents d'urbanisme et de planification notamment.

Ce texte, fourni dont les dispositions influencent de nombreux domaine comporte en son sein des mesures relatives au droit des sites et sols pollués. Ces dispositions, moins mise en avant que d'autres n'en demeure pas moins importantes.

La loi du 24 mars 2014 a en effet apporté des changements notables au régime des sites et sols pollués. Ces mesures émanent de l'article 84 bis de ladite loi, devenu par la suite l'article 173 de la loi ALUR et ont été introduites dans le code de l'environnement sous la forme de « nouvelles dispositions qui fournissent aux acteurs, maire, propriétaire, exploitant ICPE, aménageur, ou promoteur, un cadre rénové pour leurs opérations »13(*).

Cependant, l'aboutissement de la mise en place de ces mesures n'a pas été des plus aisés. De fait, face à l'ampleur des enjeux qu'elles revêtaient, le législateur restait hésitant quant à leur promulgation.

En effet, aucune référence aux sites et sols pollués n'avait à la base été retenu dans le premier projet de loi ALUR soumis à l'examen de l'Assemblée nationale le 26 juin 2013 malgré l'existence de plusieurs rapports mettant en avant la nécessité de mettre en oeuvre de nouveaux mécanismes et de légiférer en la matière afin d'instaurer un véritable droit des sols pollués indépendant des autres régimes déjà cités. Soulignant ainsi l'urgence d'intervenir dans le but de fournir de meilleurs outils de gestion aux acteurs du secteur.

Malgré cette absence de référence aux sites et sols pollués dans le projet de loi ALUR présenté à l'assemblée nationale, le Sénat qui a toujours été en faveur de l'instruction de telles dispositions a adopté en première lecture, un amendement défendu par le sénateur Van Dierendonck proposant d'insérer un article 84 bis, portant directement sur cette thématique, au projet de loi.

Cet amendement a finalement été examiné puis adopté en commission mixte paritaire et a été intégré à la loi ALUR.

« Quelle bataille! Quelle détermination aura été nécessaire à l'adoption, au sein de la loi ALUR, du fameux article 173 relatif aux sites et sols pollués »14(*).

Ces mesures, objet de plusieurs mois de réflexion de la part du ministère de l'Écologie, envieux de clarifier les règles applicables à la gestion des sols pollués ont donc mené à l'adoption de dispositions spécifiquement consacrées à la gestion de tels sites. Ce qui permet alors de fournir un socle technique commun à l'ensemble des opérations applicables aux sites et sols pollués ainsi qu'une « vue d'ensemble » aux différents acteurs du milieu. Ces dispositions ont ensuite été confirmées par plusieurs jurisprudences sur lesquelles nous nous pencherons également au fil du présent devoir.

Cette nécessaire modernisation de la législation applicable aux sites et sols pollués revêtait non seulement un véritable enjeu environnemental d'un point de vue de la santé publique et dangers environnementaux mais elle a aussi sous entendait également d'importantes répercussions en droit de l'urbanisme. En effet, le contexte actuel étant l'urbanisation du territoire, les villes s'étendent rapidement.

Cependant, cette croissance urbaine se heurte au manque d'espaces à urbaniser. Ainsi nombreux sont les acteurs de la tendance à l'urbanisation ont véritablement pris conscience du potentiel foncier que représentaient les terrains industriels désaffectés et se sont par conséquent tournés vers la reconversion des friches industrielles. Il s'agit alors de réhabiliter des espaces industriels déstructurés, hérités du déclin de certaines activités industrielles, désormais inutilisés et laissés à l'abandon. Ces derniers étant très souvent touchés par la pollution, ils nous intéresseront particulièrement dans le cadre de notre étude.

Il convient dorénavant de se poser la question suivante : Quelles sont les avancées les plus marquantes opérées ALUR en matière de sites et sols pollués ?

Dans un premier temps, il est possible de constater que la loi du 24 mars 2014 renforce l'information relative aux sols pollués en créant des secteurs dédiés, les « secteurs d'information sur les sols » (SIS), renforçant de la sorte les liens entre sols pollués et autorisations d'urbanisme (Chapitre 1).

Dans un second temps, elle réorganise la prise en charge de la remise en état des sols pollués et remet au clair la hiérarchie des responsables de l'obligation de réhabilitation encourageant ainsi à la réhabilitation des sites et sols pollués (Chapitre 2).

* 1 Jean Pierre BOIVIN, Frédéric DEFRADAS, Sites et sols pollués : outils juridiques, méthodologiques et financiers, guides juridiques, 2ème édition, 2013

* 2 Charte Européenne des sols, Conseil de l'Europe, 30 mai 1972 (révisée en 2004)

* 3 C.E, 8 Septembre 1997, Sérachrom, req. N° 121904

* 4 Article 34-3 du Décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement

* 5 Loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement

* 6 Circulaire du 3 décembre 1993 complétée par les Circulaires du 3 Avril 1996 et du 10 décembre 1999, textes abrogés par la circulaire du 8 février 2007 intitulée Modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués

* 7 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages (1)

* 8 Ord. n° 2010-1579, 17 déc. 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets

* 9 Corentin GOUPILLIER et Caroline FACELINA, la loi ALUR : âge de raison du droit des sols pollués ?, Droit de l'environnement n° 223-Mai 2014

* 10 F.-G. Trébulle, «Les principales problématiques juridiques sur le thème de la pollution des sols», M.-P.Blin- Franchomme (dir), Sites et sols pollués: les enjeux d'un droit, un droit en jeu(x); dossier spécial, «Quel avenir pour le droit des sites et sols pollués?», Litec, coll. Colloques, 2010

Dr. et patr. avr. 2013, n°224, p.43 et s. ;F.Chaillou et B.Parance,«Les contraintes environnementales des cessions immobilières» : RLDC 108/2013, n°5216.

* 11 LOI n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (1)

* 12 Décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014

* 13 Nathalie Levray, sites et sols pollués : un environnement rénové par la loi ALUR, opérations immobilières, le moniteur.fr.

* 14 Béatrice PARANCE, professeur de droit, université Vincennes - Saint-Denis (Paris8), membre du laboratoire de droit médical et de lasanté (EA1581) « L'article 173 de la loi ALUR : l'émancipation du droit des sites et sols pollués ? » Gazette du Palais, 03 juillet 2014 n° 184, P.6

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