Le conseil de paix et de sécurité de l'union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique

B. Une diplomatie préventive continentale en retrait

Comme le reconnaît sans ambages le CPS quand il souligne que « la priorité immédiate pour l'UA ne doit plus porter sur l'adoption d'instruments, mais plutôt sur la mise en oeuvre de ceux existants.»¹¹² L'UA et ses principaux mécanismes croulent sous le poids d'instruments juridiques et politiques dans le domaine de la prévention sans résultat probant. Ces quatre dernières années, l'occurrence d'évènements tragiques ont fini par démonter le peu de crédibilité des instruments continentaux à désamorcer des conflits latents et éviter ainsi une explosion de la violence. Force est dès lors de reconnaitre que la diplomatie africaine est défectueuse, à bien des égards.

Avec elle, c'est tout le système de prévention qui est grippé. Il suffit de se référer à l'évolution d'évènements affectant au premier plan l'Afrique et l'effacement suspect de l'UA et de ses instruments dans sa résolution pour s'en rendre compte avec une acuité vivace. Des crises post-électorales aux révolutions en passant par les putschs, l'UA a fini de prouver que tout le mal qu'on pensait d'elle, en termes de prévention des conflits, ne relevait pas d'un excès de pessimisme. Loin de là, en effet, en dépit d'une implication intense dans tous les foyers de tension sur le continent, les cas d'échec sont plus manifestes que les rares réussites. Ces dernières années, toute une série d'événements a éclaboussé au jour l'impéritie diplomatique africaine.

Les crises ivoirienne et libyenne entre 2010 et 2011 ont les premières fortement ébranlées. La lenteur et les atermoiements de l'UA ont été dénoncés¹¹³. Cette posture de retrait de la diplomatie a contrasté avec une implication massive des Etats occidentaux dans la gestion. Ces Etats ont été à l'avant-garde des décisions importantes prises dans le cadre de la Libye notamment : la résolution 1973 du 17 mars 2011 ayant été présentée par a France et le Royaume-Uni.

Le Sommet de l'OTAN à Paris, chargé de la mise en oeuvre de la résolution, boudé par les Chefs d'Etat africains, accrédite davantage la main mise occidentale sur la diplomatie même celle menée en terre africaine. Ce qui fait dire à Antoine Glaser, ex-directeur du bimensuel La Lettre du Continent, que « depuis le début de la crise libyenne, l'Afrique a fait bande à part. Dès la première réunion à l'Elysée pour mettre en place la coalition

112 Communiqué du Conseil de paix et de sécurité, 360ème réunion du 22 mars 2013, p. 3.

113 Dominique Bangoura, présidente de l'Observatoire politique et stratégique de l'Afrique, s'exprimant sur la réaction de l'UA, jugera qu'elle est trop tardive.

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internationale contre le régime de Kadhafi, l'UA a refusé d'y participer»¹¹⁴. Cela a en effet, été vu, selon bien des dirigeants du continent comme un affront pire un mépris¹¹⁵. C'est dans ce sens que Jean Ping qualifie l'attitude en ces termes : « c'est une attitude péjorative et humiliante, que l'on peut rattacher au discours de Dakar prononcé par Nicolas Sarkozy, affirmant que les Africains ne sont pas encore rentrés dans l'histoire.

Les pays occidentaux n'ont effectivement pas laissé l'Union africaine « entrer » dans cette histoire libyenne. »¹¹⁶ Mais bien des années plus tard, des reproches similaires refont surface et les mêmes griefs et les clichés restent particulièrement tenaces. Les situations au Mali et en Centrafrique sont symptomatiques de la paralysie de la dimension du CPS. La réalité rend illusoire sinon caduque les principes « d'alerte rapide et de diplomatie préventive » inscrits à l'article 6 du Protocole du CPS. Au Mali, par exemple, d'intenses navettes diplomatiques et des sommets ont été tenus sans résultat probant quant à la bonne démarche à adopter de la part des chancelleries africaines. Comme en Libye, le cavalier seul et les positions discordantes d'Etats ont été de nature à briser la dynamique, les efforts diplomatiques déployés. Il conviendrait, dès lors, de mettre en perspective ces données avec le travail du CPS qui peut s'en trouver tout simplement affecter. Des interrogations ne manquent toutefois pas. Comment les responsables de l'UA peuvent-ils hurler, à cors et à cris, que les mécanismes en matière de diplomatie sont paralysés alors qu'eux-mêmes sont incapables de résoudre « leur » différends ? Mais peut-on pertinemment penser la sécurité exclusivement sur le plan du local, en ce millénaire marqué par des enjeux « glocaux »¹¹⁷? La communauté internationale, les Africains y compris, n'a-t-elle pas reconnu l'exigence d'une responsabilité de protéger qui incombe à toute l'humanité sans distinction, à l'occasion du Sommet mondial de 2005. Sous ce rapport, est-il encore crédible de s`offusquer de l'intervention diplomatique occidentale sur les théâtres des conflits en Afrique ? La realpolitik y joue certainement un

114 Antoine Glaser cité par Jean-Jacques Konadjé, « l'Union africaine survivra-t-elle à la crise libyenne », Source : http://www.grotius.fr/l%E2%80%99union-africaine-survivra-t-elle-a-la-crise-libyenne/, consulté le 19 septembre 2025.

115 Alpha Condé, président guinéen, a été un des principaux pourfendeurs de l'intervention militaire en Libye au même titre d'ailleurs que Rony Brauman. Toutefois, si pour Brauman l'intervention et légale mais illégitime, Condé estime plutôt qu'à travers cette intervention, c'est toute « l'Afrique [qui] a été méprisée ». Jean-Jacques Konadjé abonde dans le même sens, dans son article intitulé « l'Union africaine survivra-t-elle à la crise libyenne », op. cit.

116 M. De miramon, « les pays occidentaux n'ont pas laissé l'Union africaine « entrer » dans cette histoire libyenne », l'Humanité Dimanche, Samedi 14 Juin 2014 - Disponible au lien suivant : http://www.humanite.fr/jean-ping-les-pays-occidentaux-nont-pas-laisse-lunion-africaine-entrer-dans-cette-histoire-libyenne, consulte le 18 septembre 2025.

117 Le glocal est un néologisme qui désigne l'imbrication et cette interpénétration entre le local et le global. Cf. Arnaut, Karel et Hojbjerg, Christian K., « Gouvernance et ethnographie en temps de crise. De l'étude des ordres émergents dans l'Afrique entre guerre et paix », Politique africaine n° 111, octobre 2008

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rôle, mais il importe que le CPS fasse preuve de davantage de robustesse dans sa démarche diplomatique sur les questions à grands enjeux.

Là aussi, « les États africains ont, comme le souligne le Dr Wutibaal Kumaba Mbuta¹¹⁸, le choix soit de continuer à subir les rivalités entre les grandes puissances, soit de s'affirmer comme acteurs indépendants à côté des autres acteurs internationaux. Il faut que l'Afrique apparaisse à travers l'UA comme partenaire des autres grands ensembles mondiaux comme l'Union européenne, les États-Unis, la Chine, etc., et non pas comme un continent qui ne fait que subir la géostratégie de ces ensembles. L'UA peut permettre aux États africains de peser sur la scène internationale et de ne plus subir la politique étrangère des grandes puissances à l'égard des États africains et de l'Afrique. » Nous sommes, à bien des égards, loin de la coupe aux lèvres. Il n'est alors pas surprenant que les instruments préventifs installés pour jouer ce rôle d'alerte soient tout aussi déficients. Le bilan reste néanmoins globalement insuffisant malgré quelques succès notamment dans les situations de changements anticonstitutionnels de gouvernement¹¹⁹.

Section 2 : Le conseil de paix et sécurité de l'Union africaine : pivot central du
mécanisme de réaction

Le CPS joue un rôle central dans la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement, et cela à travers ses mécanismes de prévention de conflits. Mais son rôle ne se limite pas là, car il intervient aussi bien dans la gestion que dans la résolution des conflits en Afrique¹²⁰. Dans l'exercice de sa mission, il dispose d'une procédure propre mais aussi des mécanismes propres relatifs à l'adoption des sanctions vis-à-vis des responsables des changements anticonstitutionnels de gouvernement (§1). Il est au coeur de l'architecture africaine de paix et de sécurité qui prend corps depuis quelques années. Toujours dans son rôle de résolution de conflit, le CPS peut prendre des sanctions à l'égard des auteurs de

118 Docteur en droit international public de l'Université Paris Descartes. Le Dr Mbuta répondait aux questions de la revue panafricaine Les Afriques. Voir Souleymane, Ibrahim, «Quelle diplomatie pour l'Union africaine ? », Les Afriques n°282, 04-07-2014.

119 Voir les exemples de gestion de changements anticonstitutionnels dans Mpiana, Joseph Kazadi, « L'Union africaine face à la gestion des changements anticonstitutionnels de gouvernement », pages 23 et suivantes.

120 Parmi ses objectifs figure à l'article 3(f) celui de « promouvoir et d'encourager les pratiques démocratiques, la bonne gouvernance et l'État de droit, la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le respect du caractère sacré de la vie humaine, ainsi que du droit international humanitaire, dans le cadre des efforts de prévention des conflits ». Protocole CPS, supra note 4 art 3(f). Lire aussi sur ce point Maurice Kamto, « Le rôle des accords et organismes régionaux en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales à la lumière de la Charte des Nations Unies et de la pratique internationale » (2007) 111 :4 RGDIP 771.

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changement anticonstitutionnel de gouvernement avec le but de contraindre ces derniers a rétablir l'ordre constitutionnel (§2).

§1 : Procédure et mécanisme des sanctions

En examinant l'action du CPS nous gardons à l'esprit que celle-ci s'intègre dans une dynamique impliquant plusieurs acteurs agissant de manière concertée ou unilatérale dans la recherche de solution aux changements anticonstitutionnels de gouvernement comme nous l'avons si bien soulevé ci-haut dans le travail. Mais alors comment s'articule son intervention lorsque les changements anticonstitutionnels se produisent ? Cette question renferme deux sous-questions, une procédurale liée au processus de son intervention (A) et une autre substantielle liée aux mécanismes de sanctions (B).

A. Procédure

Elle est prévue par le Règlement intérieur, lequel s'est largement inspiré de la Déclaration de Lomé. Le siège de la matière se situe dans les dispositions des articles 37(4) et 37(5) et 37(6)¹²¹. Le président de l'Union ainsi que le président de la Commission constituent les « organes » habilités à condamner immédiatement les changements anticonstitutionnels qui surviennent en exigeant instamment des auteurs desdits changements, dont l'illégalité des actes ne peut être ni tolérée ni reconnue par l'Union, un retour rapide à l'ordre constitutionnel. Ils assurent en outre la cohérence de l'action aux niveaux bilatéral, interétatique, sous-régional et international. Ils demandent au CPS de se réunir et d'examiner la question et suspendent immédiatement l'État membre de l'Union et de ses organes et ce, sans affecter sa qualité d'État membre demeurant soumis par conséquent à ses obligations financières.

Le président de la Commission, en consultation avec le président de l'Union entreprend d'autres initiatives. Elles sont indiquées à l'article 37(6) du Règlement intérieur :

rassemble les faits concernant le changement anticonstitutionnel de gouvernement; établi des contacts appropriés avec les auteurs en vue de s'informer de leurs intentions concernant la restauration de l'ordre constitutionnel dans le pays, sans reconnaître ni légitimer les auteurs; sollicite la contribution des dirigeants et des personnalités africains pour amener les

121 Règlement intérieur, supra note 26.

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auteurs du changement anticonstitutionnel à coopérer avec l'Union; s'assure de la coopération des (CER) dont le pays concerné est membre¹²².

La procédure est également spécifiée à l'article 25 de la CADEG¹²³. Elle a été rappelée et complétée par la Conférence de l'Union dans sa Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et le renforcement des capacités de l'UA adoptée lors de sa 14e session ordinaire tenue du 31 janvier au 2 février 2010¹²⁴.

La déclaration de Lomé et la CADEG définissent des procédures et une série de réponses politiques standard. Souaré présente ces points essentiels dans son examen de ces instruments qui comprennent, dans l'ordre, les actions suivantes¹²⁵. Premièrement, le Président de la Commission de l'UA et le Président de la Commission de l'UA condamnent immédiatement et publiquement l'acte de changement anticonstitutionnel de gouvernement et demandent instamment le rétablissement rapide de l'ordre constitutionnel ; ils demandent également instamment une action cohérente aux niveaux bilatéral, interétatique, sous-régional et international¹²⁶. Deuxièmement, le CPS se réunit d'urgence pour discuter de la question¹²⁷. Alors que le pays où s'est produit le changement anticonstitutionnel de gouvernement est suspendu de toute participation aux activités de l'UA, les auteurs de ce changement disposent d'une période de six mois pour rétablir l'ordre constitutionnel¹²⁸. Troisièmement, au cours de cette période de six mois, l'UA doit rester saisie de la question et « engager le dialogue avec les nouvelles autorités en vue de confirmer leurs intentions concernant le rétablissement de l'ordre constitutionnel dans le pays et, ce faisant, solliciter la contribution des dirigeants et personnalités africains sous la forme d'une pression morale dissuasive sur les auteurs du changement anticonstitutionnel afin de les amener à coopérer avec l'UA dans ses efforts »¹²⁹.La collaboration avec la CER à laquelle appartient le pays concerné est également soulignée. Quatrièmement, et ce n'est pas le moins important, tous les États membres, les

122 Règlement intérieur, supra note 26, art 37(6).

123 L'article 24 (1) de la Charte africaine de la démocratie, des élections, et de la gouvernance dispose : « Si le Conseil de paix et de sécurité constate qu'il y a eu changement anticonstitutionnel de gouvernement dans un Etat partie, et que les initiatives diplomatiques ont échoué, il prend la décision de suspendre les droits de participation de l'Etat partie concerné aux activités de l'Union en vertu des dispositions des articles 30 de l'Acte constitutif et 7(g) du Protocole. La suspension prend immédiatement effet ».

124 Décision sur la prévention des changements anticonstitutionnels de gouvernement et le renforcement de capacité de l'union africaine a gérer des telles situations, Doc.assembly/AU/4(XIV). https://www.peaceau.org/uploads/assembly-au-dec-269-xiv-f.pdf, consulté le 22 aout 2025.

125 I. K. SOUARE, The AU and the challenge of unconstitutional changes of government in Africa, Paper 197, Institute for Security Studies, Pretoria (Afrique du Sud), 2009.

126 Ibid., p. 3.

127 Ibid.

128 Ibid.

129 Ibid.

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CER et l'ensemble de la communauté internationale/des donateurs, y compris les Nations unies, devraient être impliqués dans la mise en oeuvre des sanctions de l'UA¹³⁰. Le règlement intérieur de l'Assemblée de l'UA réitère ces procédures et ces réponses. En particulier, l'article 37 prévoit la procédure à suivre en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement et engage les présidents de l'Assemblée et de la Commission de l'UA à mener des actions conjointes. Ils doivent non seulement condamner rapidement l'action et demander instamment le rétablissement de l'ordre constitutionnel, mais aussi avertir que l'acte ne sera ni toléré ni reconnu par l'Union¹³¹. En outre, l'article 37(6) du règlement intérieur de l'Assemblée de l'UA oblige le président de la Commission de l'UA, en consultation avec le président de l'Assemblée de l'UA, à « rassembler les faits relatifs au changement anticonstitutionnel de gouvernement ; établir des contacts appropriés avec les auteurs en vue de connaître leurs intentions quant au rétablissement de l'ordre constitutionnel dans le pays, sans reconnaître ou légitimer les auteurs ; rechercher la contribution des dirigeants et personnalités africains afin d'amener les auteurs du changement anticonstitutionnel à coopérer avec l'Union ; et s'assurer de la coopération des CER auxquelles appartient le pays concerné ¹³²».