Le conseil de paix et de sécurité de l'union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique

A. Imposition des sanctions

Cette étude ne traite que des sanctions de l'UA par le biais du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, mais il est important de noter d'emblée que d'autres sanctions peuvent être adoptées, tout d'abord, par les États eux-mêmes au niveau national. C'est le cas du Burkina Faso après l'échec de la tentative de l'ancien président Blaise Compoaré de réviser la limite constitutionnelle du nombre de mandats afin de rester au pouvoir en 2014. Il a été contraint de démissionner à la suite d'un soulèvement populaire soutenu par l'armée qui s'est emparée du pouvoir avant d'établir un gouvernement civil dirigé par le président de transition

138 Union africaine, Décision sur le Protocole relatif aux amendements au Protocole sur le Statut de la Cour africaine des droits de l'Homme est des peuples, Déc UA 706 (XXI), Doc off UA, 19e sess, Doc. EX.CL/731(XXI)a (2012) [Décision amendements au Protocole sur le Statut CADHP].

139 Ibid.

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Michel Kafando¹⁴⁰. Malgré l'arrêt de la Cour de justice de la CEDEAO confirmant la liberté pour tous de participer à des élections démocratiques¹⁴¹. Les membres de l'ancien régime au

pouvoir qui auraient participé à la tentative de changement anticonstitutionnel de gouvernement ont été exclus des élections législatives du 11 octobre 2015, comme l'a décidé le Conseil constitutionnel en application de la loi électorale et de la CADEG¹⁴².

Deuxièmement, des sanctions peuvent être adoptées au niveau des CER dont les moyens

d'action sont complémentaires à ceux de l'UA, comme c'est le cas des sanctions de la CEDEAO dans la situation malienne susmentionnée après le coup d'État militaire de mai 2021¹⁴³.

En ce qui concerne les sanctions adoptées au niveau de l'UA, il est évident qu'elles font suite à un changement de paradigme en matière de sécurité, car jusqu'aux années 1990, les relations interafricaines étaient régies par le principe de non-ingérence entre les États membres ou par l'OUA¹⁴⁴.

140 J-B. SERUGO et B. KAHOMBO, Op.cit., p.139.

141 Cour de justice de la CEDEAO, Suit no. ECW/CCJ/APP/19/15, Congrès pour la démocratie et le progrès v. L'État du Burkina Faso, arrêt no. ECW/CCJ/JUG/16/15, 13 juillet 2015, paras. 28 et 30. Au paragraphe 30 en particulier, la Cour de justice de la CEDEAO a déclaré de manière controversée : « (...) l'argument relatif à l'illégalité du changement anticonstitutionnel de gouvernement, étendu aux requérants, sur la base du nouveau code électoral, est insoutenable. Sans entrer dans une argumentation sur la manière dont le régime précédent a tenté de modifier la Constitution, la Cour rappelle que la sanction d'un changement de gouvernement anticonstitutionnel va à l'encontre de la Constitution. Les droits de l'homme ne sont pas des droits de l'homme, mais des droits de l'homme pour les régimes, les États et éventuellement leurs dirigeants, et ne concernent pas les droits des citoyens ordinaires. Ni l'esprit qui préside à la sanction du changement anticonstitutionnel de gouvernement, ni les tendances générales du droit international qui cherchent à sanctuariser l e s droits de l'homme, ne font fi du raisonnement des États et des régimes, et ne permettent pas une application inconsidérée et aveugle des mesures coercitives qui peuvent être envisagées dans de telles circonstances »

142 Conseil constitutionnel, Décision n° 2015-021/CC/EL sur la requête de M. DABIRE Ambater- domon Angelin tendant à déclarer inéligibles les candidats aux élections générales du 11 octobre 2015, 25 août 2015 (dans le dossier de l'auteur), pp. 5-7.

143 Communiqué final, 4^e Sommet extraordinaire des chefs d'État et de gouvernement de la CEDEAO sur la situation politique au Mali, Accra (Ghana), 9 janvier 2022, para. 9. Dans ce paragraphe , l'Autorité des chefs d'État et de gouvernement de la CEDEAO a décidé " de maintenir les sanctions initiales déjà imposées au Mali et aux autorités de transition " et " d'imposer des sanctions économiques et financières supplémentaires, conformément à ses délibérations lors de sa soixantième session ordinaire tenue le 12 décembre 2021 à Abuja, République fédérale du Nigéria ". Ces sanctions supplémentaires comprennent a) Le rappel pour consultation par les États membres de la CEDEAO de leurs Ambassadeurs accrédités au Mali ; b) La fermeture des frontières terrestres et aériennes entre les pays de la CEDEAO et le Mali ; c) La suspension de toutes les transactions commerciales et financières entre les États membres de la CEDEAO et le Mali, à l'exception des produits alimentaires, des produits pharmaceutiques, des fournitures et équipements médicaux, y compris les matériels de lutte contre le COVID-19, des produits pétroliers et de l'électricité ; d) Le gel des avoirs de la République du Mali dans les banques centrales de la CEDEAO ; e) Le gel des avoirs de l'Etat malien et des entreprises publiques et parapubliques dans les banques commerciales ; f) La suspension du Mali de toute assistance financière et de toute transaction avec toutes les institutions financières, notamment la BIDC et la BOAD.

144 Charte de l'OUA, article III (2-3).

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Les sanctions de l'UA sont imposées lorsque la médiation et les avertissements n'ont pas incité les auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement à rétablir l'ordre constitutionnel. Ces sanctions sont adoptées conformément à l'article 9(1) (g) de l'Acte constitutif de l'UA qui stipule que la « Conférence surveille la mise en oeuvre des politiques et décisions de l'Union et veille à ce que tous les États membres s'y conforment ». L'article 7, paragraphe 3, du protocole sur le CPS, qui stipule que « les États membres conviennent d'accepter et de mettre en oeuvre les décisions du Conseil de paix et de sécurité, conformément à l'Acte constitutif », revêt également une grande importance.

En ce qui concerne les organes compétents, les sanctions peuvent être prises par la Conférence de l'UA ou le CPS. À cet égard, il convient de faire une distinction entre les sanctions imposées à un État membre qui ne se conforme pas aux décisions et aux politiques de l'UA en matière de gouvernance et de ce fait donc soutient ou fomente un changement anticonstitutionnel de gouvernement dans un autre État et celles qui peuvent être adoptées à l'encontre d'un gouvernement de facto, d'acteurs non étatiques tels que les groupes rebelles et les auteurs individuels. Dans le premier cas, les sanctions sont imposées par la Conférence de l'UA en vertu de l'article 23(2) de l'Acte constitutif qui stipule que :

(...) tout État membre qui ne se conforme pas aux décisions et aux politiques de l'Union peut faire l'objet d'autres sanctions, telles que l'interdiction des liaisons de transport et de communication avec d'autres États membres, et d'autres mesures de nature politique et économique à déterminer par l'Assemblée.

Dans le second cas, ces sanctions peuvent être imposées par le CPS. Il y a tout d'abord l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA qui stipule que « les gouvernements qui viendraient à prendre le pouvoir par des moyens anticonstitutionnels ne seront pas admis à participer aux activités de l'Union ». L'article 7(1) (g) du Protocole sur le CPS confère à cet organe le pouvoir de prendre des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement a lieu dans un État membre, comme le prévoit la Déclaration de Lomé. Ce dernier instrument prévoit que :

À l'expiration de la période de suspension de six mois, une série de sanctions limitées et ciblées à l'encontre du régime qui refuse obstinément de rétablir l'ordre constitutionnel devrait être instituée, en plus de la suspension de la participation aux organes politiques de l'OUA. Ces sanctions pourraient inclure le refus de délivrer des visas aux auteurs d'un acte anticonstitutionnel. Les restrictions sont notamment les suivantes : changement de

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législation, restrictions des contacts entre gouvernements, restrictions commerciales, etc¹⁴⁵.

D'autres types de sanctions relèvent du pouvoir discrétionnaire du COPS et peuvent varier en fonction de la nature de la menace à laquelle il faut faire face. Ceci est fondé sur deux dispositions distinctes.

D'une part, l'article 7(1) (r) de son Protocole fondateur prévoit que le CPS se prononce sur toute autre question ayant des implications pour le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur le continent. D'autre part, le même instrument juridique stipule que :

Le Conseil de paix et de sécurité prend les initiatives et les mesures qu'il juge appropriées en ce qui concerne les situations de conflit potentiel, ainsi que celles qui se sont déjà transformées en conflits à part entière. Le Conseil de paix et de sécurité prend également toutes les mesures nécessaires pour éviter l'escalade d'un conflit ayant déjà fait l'objet

d'un règlement¹⁴⁶.

De toute évidence, pour appliquer ces sanctions, l'Assemblée de l'UA ou le CPS doivent conclure au préalable qu'une situation donnée peut être qualifiée de changement anticonstitutionnel de gouvernement. Cela peut parfois créer des divergences entre les États membres ou entre les organes politiques et décisionnels de l'UA, tels que le CPS et le président de la Commission de l'UA qui, en consultation avec le président de la Conférence de l'UA, émet la première réaction aux situations de changement anticonstitutionnel de gouvernement. Le CPS peut également créer des organes subsidiaires lorsque cela est nécessaire à l'exercice de ses fonctions¹⁴⁷ ; et c'est en conformité avec cela qu'en mars 2009, il a créé un Comité des sanctions dont les attributions sont d'administrer, de suivre et de mettre en oeuvre les sanctions de l'UA¹⁴⁸.

145 Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, AHG/Decl.5 (XXXVI), p. 5.

146 Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine, article 9(1).

147 Ibid, article 8(5).

148 Commission de l'UA, Cadre d'Ezulwini pour le renforcement de la mise en oeuvre des mesures de l'Union africaine dans les situations de changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique, Ezul- wini (Royaume du Swaziland), 17-19 décembre 2009, p. 7.

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