Le conseil de paix et de sécurité de l'union africaine et la question des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique

B. Sanctions réactives efficaces

En fonction de l'évaluation de la situation politique dans l'État concerné, la réponse de l'UA va des sanctions à l'intervention militaire¹⁴⁹. Les sanctions applicables sont d'ordre politique.

Les sanctions politiques sont définies comme des actions visant à interrompre les relations de la cible avec le monde extérieur dans des domaines autres que le commerce de base¹⁵⁰. Les sanctions politiques sont intangibles dans la mesure où elles visent à affecter négativement l'aspect moral d'un État ciblé¹⁵¹. Les sanctions politiques peuvent être diplomatiques si elles sont utilisées pour perturber les relations officielles entre le gouvernement visé et le monde extérieur. Ces sanctions prennent normalement la forme d'une limitation ou d'une annulation des visites de hauts responsables de l'État visé et d'une expulsion des missions diplomatiques de l'État visé. Dans certains cas, ces sanctions prennent surtout la forme d'une suspension du régime voyou des structures politiques des organisations internationales et régionales¹⁵².Dans le régime de sanctions de l'UA contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement, elles prennent la forme de condamnations, de suspensions et d'autres sanctions ciblées.

Dans les lignes qui suivent nous allons nous focalisés sur la présentation des sanctions susmentionnées.

S'agissant tout d'abord de la condamnation, elle est la toute première étape pour faire face à un changement anticonstitutionnel de gouvernement. Les organes de l'UA doivent rapidement condamner le changement anticonstitutionnel de gouvernement et demander instamment le retour rapide à l'ordre constitutionnel. La condamnation commence par la reconnaissance de l'acte des auteurs comme un changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁵³. À l'exception de la situation du Tchad en avril 2021, le CPS a désigné et condamné de nombreuses situations comme constituant un coup d'État ou un changement anticonstitutionnel de gouvernement. Le communiqué du CPS du 22 avril 2021 a condamné l'assassinat du président Idriss Deby Itno et a souligné la nécessité urgente de mener une enquête afin de traduire les auteurs en justice, sans mentionner la décision

149 P. MANIRAKIZA, Vers un droit de résistance aux pratiques antidémocratiques flagrantes en Afrique, in Journal of African Law 63 (2019), pp. 87-90.

150 J-M FARRAL, United Nations Sanctions and the Rule of Law, New York, 2007, p. 123.

151 Ibid.

152 Ibid.

153 P. MANIRAKIZA, 2019, Op.cit., p. 88.

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anticonstitutionnelle prise par le Conseil militaire de transition qui s'est emparé du pouvoir après la mort du président¹⁵⁴. Il convient de mentionner qu'une mission d'enquête sur le Mali a été mise en place par l'UA avec pour mission de soutenir l'enquête sur la mort d'Idris Deby Itno, de vérifier les efforts déployés pour restaurer la paix et la sécurité dans le pays, et d'évaluer l'efficacité de l'action de l'Union européenne.

Le Conseil de l'Union européenne a demandé à l'Assemblée générale des Nations unies de se prononcer sur l'ordre constitutionnel et de présenter son rapport dans les quinze (15) jours qui suivent la publication du communiqué¹⁵⁵. Dans le communiqué qu'il a publié après avoir examiné le rapport de la mission d'enquête, le CPS a réitéré son rejet total de tout changement anticonstitutionnel de gouvernement sur le continent, sans évoquer la situation spécifique du Tchad¹⁵⁶. S'appuyant sur la situation sécuritaire volatile du bassin du lac Tchad et du Sahel et insistant sur le retour à l'ordre constitutionnel après la période transitoire de 18 mois, le CPS n'a pas imposé de sanctions aux membres du Conseil militaire de transition et a plutôt reconnu la formation d'un gouvernement civil de transition dirigé par le Premier ministre qu'il a nommé. La situation tchadienne révèle le défi auquel est confrontée l'UA dans l'imposition de sanctions où, dans certains cas, même s'ils sont rares, le pragmatisme l'emporte sur le légalisme.

Les condamnations prononcées par le CPS, bien qu'elles ne soient pas assorties de mesures coercitives immédiates, revêtent une valeur normative importante. Elles permettent d'identifier clairement un événement comme un CAG et de délégitimer ses auteurs sur le plan international et continental. Cet effet symbolique, même s'il semble limité, est fondamental dans la construction progressive d'une jurisprudence africaine contre les CAG. Le fait que la quasi-totalité des coups d'État aient été condamnés par le CPS (sauf l'exception tchadienne en 2021) traduit une certaine cohérence normative. Cela contribue à forger une culture de rejet des régimes issus de changements anticonstitutionnels.

154 Communiqué de la 993^e réunion du CPS tenue le 22 avril 2021, sur la situation en République du Tchad, 22 avril 2021, par. 3. disponible sur https://www.peaceau.org/fr/article/communique-de-la-993eme-reunion-d-cps-tenue-le-22-avril-2021-sur-la-situation-en-republique-du-tchad, consulté le 25 aout 2025.

155 Ibid., paragraphe. 9.

156 Communiqué de la 996^e réunion du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine sur l'examen du rapport de la mission d'enquête en République du Tchad, 14 mai 2021, disponible sur https://africanlii.org/akn/aa-au/doc/communique/2021-05-14/communique-de-la-996eme-reunion-du-conseil-de-paix-et-de-securite-de-lunion-africaine-sur-lexamen-du-rapport-de-la-mission-denquete-en-republique-du-tchad-14-mai-2021, consulté le 23 aout 2025.

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La suspension quant à elle, se traduit dans une approche qui consiste en l'application automatique de la Déclaration de Lomé, de l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA et de l'article 7(1)(g) du Protocole sur le CPS, qui entraîne la suspension immédiate de la participation du pays aux activités de l'UA. Depuis sa création et jusqu'à sa 993^e session sur le Tchad, le CPS a utilisé son pouvoir en vertu de l'article 7(1)(g) dans des situations telles que celles du Togo (2005)¹⁵⁷, de la Mauritanie (2005)¹⁵⁸, de la Mauritanie (2008)¹⁵⁹, du Madagascar (2009)¹⁶⁰, ainsi que dans d'autres situations de crise. République africaine (2013)¹⁶¹, Égypte (2013)¹⁶², Burkina Faso (2014)¹⁶³, Soudan (2019)¹⁶⁴ et le Mali (2020)¹⁶⁵. La période de suspension est de six mois conformément à la Déclaration de Lomé¹⁶⁶. Elvy est très critique à l'égard de la période de suspension de six mois, arguant qu'il n'est pas nécessaire d'attendre six mois alors qu'en quatre mois, il est évident que les auteurs du changement anticonstitutionnel ne sont pas disposés à rétablir l'ordre constitutionnel ¹⁶⁷comme ce fut d'ailleurs le cas récemment au Mali, Burkina Faso, Niger et Guinée. Dans le

157 Communiqué de la 24^e reunion du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine sur la situation au Togo, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/communiquefr-24th.pdf, consulté le 25 aout 2025.

158 Rapport du président de la commission sur la situation en république islamique de Mauritanie, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/rapportmauritaniefr-37th.pdf, consulté le 25 aout 2025.

159 Communiqué de la 42e réunion du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine sur la situation en Mauritanie, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/ommunique-groupe-des-sages-3rd-fr.pdf, consulté

le 25 aout 2025.

160 Communiqué de la 42e réunion du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine sur la situation au Madagascar, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/rapport-du-cps-sur-madagascar-fr-final.pdf, consulté le 25 aout 2025.

161 Communiqué de la 385^e réunion du conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine sur la situation en République centrafricaine, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/cps-com-385-rca-19-07-2013.pdf, consulté le 25 Aout 2025.

162 Communiqué de presse de la 389ème réunion du CPS sur l'évolution de la situation en Egypte, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/cps-com-389-y-gypte-14082013.pdf, consulté le 25 Aout 2025.

163 Communiqué de réunion du CPS 468ème sur la situation au Burkina Faso, disponible sur https://www.peaceau.org/fr/article/communique-de-reunion-du-cps-468eme-sur-la-situation-au-burkina-faso, consulté le 25 aout 2025.

164 Communiqué de la 840e réunion du CPS sur la situation au Soudan, disponible sur https://www.peaceau.org/fr/article/communique-de-la-840e-reunion-du-cps-sur-la-situation-au-soudan, consulté

le 26 aout 2025.

165 Communiqué de la 941ème réunion du CPS tenue le 19 août 2020 sur la situation au Mali, disponible sur https://www.peaceau.org/fr/article/communique-de-la-941eme-reunion-du-cps-tenue-le-19-aout-2020-sur-la-situation-au-mali, consulté le 26 aout 2025.

166 La déclaration de Lomé le dit en ces mots : « Après la réaction initiale de condamnation du changement anticonstitutionnel par l'Organe central : (a) un délai maximum de six mois devrait être accordé aux auteurs du changement anticonstitutionnel pour restaurer l'ordre constitutionnel. Pendant cette période de six mois, le gouvernement concerné devrait être suspendu des organes de décision de l'OUA. Outre les sanctions prévues par l'article 115 du règlement Financier, les gouvernements concernés ne pourront pas participer aux réunions de l'Organe central, aux réunions ministérielles et aux réunions au Sommet de l'OUA. Toutefois, cette suspension ne devrait pas affecter la qualité de membre du pays concerné au sein de l`OUA et ne le dispensera donc pas de respecter ses obligations fondamentales vis-à-vis de l'Organisation, y compris le paiement de sa contribution financière au budget ordinaire de l'OUA ; »

167 S-A. ELVY, Towards a New Democratic Africa : the African Charter on Democracy, Elections and Governance, in Emory International Law Review 27 (2013), pp. 62-63.

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même ordre d'idées, elle s'est également interrogée sur la pertinence de l'obligation faite par la déclaration de Lomé aux organes concernés de l'OUA/UA d'exercer des pressions morales discrètes sur les auteurs du changement anticonstitutionnel de gouvernement pendant la période de suspension de six mois. Le terme « pression morale discrète » n'étant pas défini dans la déclaration, on peut également douter de l'efficacité de cette mesure par rapport aux sanctions ciblées¹⁶⁸. Il existe une divergence entre les documents de l'UA sur le moment où la suspension doit être imposée. L'article 25(1) de la CADEG, tout en se référant à l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA et à l'article 7 (g) du Protocole sur le CPS, prévoit que les sanctions ne peuvent être imposées qu'après l'échec des initiatives diplomatiques. Il convient de noter que ces articles ne conditionnent pas l'application des sanctions à l'échec des initiatives diplomatiques. La CADEG n'a pas précisé quelles initiatives diplomatiques doivent être menées et quelles normes doivent être appliquées pour déterminer que les initiatives diplomatiques ont échoué. Cela ne peut que retarder l'imposition de sanctions et permettre aux auteurs de changements anticonstitutionnels de gagner du temps au lieu de travailler réellement à la restauration de l'ordre constitutionnel. Par exemple, lors de la crise de Madagascar en 2009, les sanctions de l'UA ont été émises un an après la date du changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁶⁹. Elles ont été imposées après un processus de négociations apparemment réussi, conclu par des accords entre les auteurs du changement anticonstitutionnel et d'autres forces politiques qui, en fin de compte, n'ont pas été mis en oeuvre¹⁷⁰.

L'article 30 de l'Acte constitutif et l'article 7(1)(g) du Protocole sur le CPS confèrent une base juridique solide aux suspensions automatiques. Celles-ci produisent un effet immédiat : isoler diplomatiquement l'État fautif des instances de l'UA et de ses organes décisionnels. Même si les auteurs de CAG peuvent parfois rester insensibles à ce type de mesures, la suspension empêche les régimes illégaux de tirer profit de la légitimité institutionnelle de l'UA. L'efficacité réside donc dans l'impossibilité pour ces régimes de se présenter comme des acteurs politiques réguliers au sein du continent. Toutefois, comme le cas de Madagascar en 2009 l'a montré, l'efficacité est réduite lorsque les sanctions arrivent tardivement ou après des négociations infructueuses.

168 Ibid.

169 Communiqué de la 221^e réunion du CPS tenue le 17 mars 2010, sur la situation au Madagascar, 17 mars 2010, para. 4.

170 Ibid. paragraphe 3.

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Des sanctions ciblées sont également prises lorsque, à l'expiration de la période de suspension de six mois, les auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement refusent de rétablir l'ordre constitutionnel. Elles sont imposées en plus du maintien de la suspension de la participation aux activités de l'UA. Ces sanctions peuvent inclure le refus de visa, la restriction des contacts entre gouvernements, des restrictions commerciales, etc. En 2008, le CPS a imposé des sanctions ciblées à la junte militaire mauritanienne dirigée par le général Mohamed Ould Abdel Aziz, qui avait déposé le président démocratiquement élu Sidi Ould Cheikh Abdellahi. Ces sanctions comprenaient le refus de visas, des restrictions de voyage et le gel des avoirs de toutes les personnes, civiles et militaires, dont les activités soutenaient le changement anticonstitutionnel de gouvernement¹⁷¹.

Des sanctions ciblées similaires et des isolations diplomatiques ont également été imposées à Madagascar en mars 2010 après que le gouvernement d'Andry Rajoelina n'a pas mis en oeuvre les accords conclus dans le cadre de la tentative de rétablissement de l'ordre constitutionnel¹⁷². Des sanctions plus ou moins similaires ont également été imposées à la Guinée en 2009, à la RCA¹⁷³ en 2013 et au Mali en 2012. Aux Comores, le CPS avait imposé des sanctions aux autorités illégales de l'île d'Anjouan dans sa décision du 10 octobre 2007, y compris un blocus maritime et une interdiction de voyager¹⁷⁴. Ces sanctions ont été prolongées trois fois de suite¹⁷⁵ et ont ouvert la voie au succès de l'intervention armée de l'UA en mars 2008, baptisée Opération Démocratie aux Comores, qui a permis d'empêcher la sécession de l'archipel. Dans la mise en oeuvre des sanctions, l'UA est tenue d'impliquer tous ses États membres, les CER et les communautés internationales/donateurs au sens large, y compris les Nations unies. Il est primordial de veiller à ce que les citoyens ordinaires de l'État sanctionné ne supportent pas de manière disproportionnée le fardeau des sanctions¹⁷⁶. La plupart de ces sanctions sont qualifiées de sanctions intelligentes ; il s'agit de mesures collectives ou unilatérales qui exercent une pression coercitive sur les personnes et les entités ciblées tout en minimisant les

171 Communiqué de la 163^e réunion du CPS tenue le 22 décembre 2008, sur la situation en République islamique de Mauritanie, para. 9.

172 Communiqué de la 221e réunion du CPS tenue le 17 mars 2010, sur la situation au Madagascar, para. 4, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/221st-communiquy-cps-madagascar-eng.pdf, consulté le 26 aout 2025.

173 PSC/AHG/COMM.2 (CCVII), 29 octobre 2009, para. 4.

174 Communiqué de la 102^e réunion du CPS tenue le 26 novembre 2007, sur la situation au Comores, para. 5, disponible sur https://www.peaceau.org/uploads/communiquy-comores-102e-fr.pdf, consulté le 26 aout 2025.

175 PSC/PR/Comm(CII), 26 novembre 2007 ; PSC/PR/Comm(CVII), 21 janvier 2008 ; PSC/PR/ Comm(CXI), 18 février 2008.

176 Déclaration sur le cadre pour une réaction de l'OUA face aux changements anticonstitutionnels de gouvernement, p. 5.

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conséquences sociales et économiques imprévues pour la population vulnérable¹⁷⁷. Ce type de sanctions est spécifiquement conçu pour nuire au régime de l'État ciblé et ne vise pas à blesser des civils innocents¹⁷⁸. Par exemple, les sanctions sur les voyages, également connues sous le nom d'interdictions de voyager, sont des mesures qui visent à interdire ou à inhiber la capacité des individus associés à la cible du régime de sanctions à voyager au niveau international¹⁷⁹. Ces sanctions ont été conçues pour provoquer un sentiment symbolique d'isolement du processus international afin de délégitimer l'autorité visée. En outre, le gel des avoirs consiste à confisquer les biens privés et les comptes bancaires internationaux de ceux qui ont été isolés par la communauté internationale. Ces mesures visent à priver des entités particulières, telles que des entreprises ou des acteurs politiques d'un régime ciblé, de leurs actifs ou de leurs biens. En outre, ces types de sanctions sont édictées pour saper les activités de la cible ou pour l'irriter en la désignant et en lui faisant honte d'une manière symbolique¹⁸⁰.En plus des autres sanctions ciblées, l'article 25 de la CADEG ajoute deux mesures punitives importantes. Dans son paragraphe 4, il interdit aux auteurs d'un changement anticonstitutionnel de gouvernement de se présenter à des élections visant à rétablir l'ordre démocratique ou d'occuper un poste de direction dans les institutions politiques de leur État. Cette mesure avait déjà été incorporée dans la décision de l'UA de 2010 sur le renforcement de sa capacité à prévenir ou à gérer les situations de changement anticonstitutionnel de gouvernement, qui est applicable même si un État membre n'a pas ratifié la CADEG. La position de l'UA a été saluée jusqu'en 2015 dans le cas de l'Égypte, où elle a toléré l'élection du général Abdel Fatah el-Sisi, l'un des principaux instigateurs du coup d'État contre Mohamed Morsi, démocratiquement élu en 2013.

Les sanctions ciblées apparaissent comme les mesures les plus efficaces, car elles touchent directement les intérêts personnels des auteurs de CAG sans affecter les populations vulnérables. Leur mise en oeuvre à Madagascar (2010), en Mauritanie (2008), ou encore aux Comores (2007) a montré que leur combinaison avec un blocus et une pression diplomatique pouvait favoriser le retour à l'ordre constitutionnel. L'Opération Démocratie aux Comores en 2008, rendue possible par un blocus maritime soutenu par les sanctions, illustre la capacité des sanctions ciblées à préparer le terrain à une solution concrète et durable. Cela prouve que, bien appliquées, elles peuvent dépasser la simple dimension symbolique pour avoir un impact pratique.

177 M. ERIKSSON, Targeting Peace : Understanding UN and EU Targeted Sanctions, Londres 2011, p. 25.

178 D-W. DREZNER, How Smart are Smart Sanctions, in International Studies Review 5 (2003), pp. 107-110.

179 FARRAL, Op.cit., p. 107.

180 Ibid.

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Bien que l'UA ait mis en place divers instruments juridiques permettant d'appliquer un certain nombre de sanctions en cas de changement anticonstitutionnel de gouvernement, des questions restent en suspens quant à leur applicabilité et à leur efficacité car, dans la plupart des cas, les dirigeants en place conservent tous les pouvoirs et limitent par conséquent l'intervention de l'UA. Le chapitre qui va suivre va analyser non seulement les limites organisationnelles et structurelles qui entravent l'efficacité des sanctions de l'UA pour le rétablissement de l'ordre constitutionnel, mais aussi il va proposer des pistes de solution.

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Chapitre deuxième : UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL AUX PRISES AVEC SES
PROPRES OBSTACLES

Le CPS souffre d'un certain nombre d'écueils qui confirment les hypothèses longtemps avancées d'une incurie de l'UA en matière de préventions et de résolution des changements anticonstitutionnels de gouvernement. Ces limites sont nombreuses et tiennent à beaucoup de facteurs qui ne sont pas pour autant entièrement indépendants les uns des autres. Derrière cette cohorte de facteurs hétérogènes, il faut identifier deux types d'obstacles essentiellement. La première catégorie des obstacles est relative à l'organisation interne du CPS, dans ses textes fondateurs autant que dans ses décisions ; la deuxième a trait à la structure politico-économique de l'Afrique indépendamment des facteurs liés au CPS en tant qu'organe pour la paix et la sécurité (Section 1). Mais étant donné que l'objectif de cette étude ne pas simplement d'énumérer les obstacles auxquels fait face le conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine dans sa mission de prévention et de résolution des changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique, cette dernière propose aussi des pistes de solutions pour essayer d'y remédier (section 2).