La protection des droits des migrants dans les organisations régionales africaines: cas de l'Afrique de l'ouest et de l'Afrique du centre

SECTION 2 : La faiblesse des mécanismes institutionnels de protection

Au-delà des problèmes du cadre juridique traduisant essentiellement par une non-harmonisation et une défaillance dans l'application des textes, le cadre institutionnel de protection résiste encore à des difficultés. Parmi ces dernières, nous avons entre autres l'absence de politique migratoire commune et de suivi des Etats membres des organisations régionales d'Afrique de l'ouest et du centre d'une part et les difficultés liées au fonctionnement des mécanismes institutionnels d'autre part.

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Paragraphe 1 : Une absence de politique migratoire commune et de suivi.

A- La réalité d'une absence de politique migratoire commune et de suivi

Si la cohérence des politiques migratoires se définit, selon l'Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE), comme l'ensemble des liens et mécanismes qui permettent de donner une pertinence aux politiques publiques à l'échelle locale, nationale, régionale et internationale⁸⁰, leur incohérence pourrait être justifiée par un manque de gestion globale des questions migratoires à travers divers niveaux, secteurs et champs d'interaction. Cette incohérence de politique de migration s'explique aussi par la pluralité des mécanismes chargés de gérer les questions migratoires et par leur absence de coordination dans la manière de traiter ces questions. En plus, l'absence de politique migratoire commune s'explique aussi par le manque d'une adoption urgente d'une stratégie globale et intégrée afin de remédier à la migration clandestine, ayant pour priorité la multiplication des campagnes de sensibilisation sur les dangers de la migration irrégulière, l'amélioration de l'infrastructure, l'augmentation des investissements productifs, des fonds affectés à la promotion des services sociaux dirigés vers les Etats en développement, notamment l'éducation et les soins sanitaires. Elle s'explique également par l'absence d'une création d'un ministère en charge des questions de migration et d'un observatoire des migrations uniques pour une meilleure gestion de la migration au niveau national et régional et surtout l'absence d'une politique de protection sociale globale et efficace de tous les travailleurs migrants, y compris ceux qui sont dans le secteur formel et informel.

Pourtant, légion d'Etats d'Afrique de l'ouest et du centre ont exprimé leur volonté de s'engager dans le processus de préparation et d'approbation de politiques à l'échelle nationale visant le territoire national et au niveau communautaire relevant de la politique étrangère. Traditionnellement les questions relatives à l'immigration, comme la gestion des frontières et des flux, sont traitées comme des affaires intérieures en raison de leurs répercussions sur l'économie, la sécurité et la société d'un Etat. Pendant ce temps, les questions relatives à l'émigration, comme la protection et les relations avec les ressortissants nationaux à l'étranger ou les candidats migrants, sont considérés comme des sujets de politique étrangère⁸¹.

Cependant, force est de constater que la plupart des Etats de la CEDEOA et de la CEEAC ne disposent pas encore de politiques migratoires globales qui définissent le cadre politique et la

⁸⁰ Badara Ndiaye, « intégration sous régionale et gestion des politiques migratoires en Afrique de l'ouest: enjeux, défis et perspectives », OIM, Migration au Sénégal : document thématique 2009, p.20

⁸¹ Alexandre Devillard, Alessia Bacchi et Marion Noack, Enquête sur les politiques migratoires en Afrique de l'ouest, ICMPD et OIM mars 2015, p.51

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répartition des responsabilités entre les différents acteurs nationaux engagés dans la gestion des migrations. Dans plusieurs Etats, les politiques migratoires s'appuient sur des documents stratégiques qui ne portent que sur certains aspects du phénomène et qui conduisent une approche déséquilibrée qui laisse de côté toute une série de questions clés. Ainsi, les cadres nationaux sont encore définis par la législation règlementant des sous-secteurs spécifiques comme de l'immigration, la lutte contre la traite des personnes, la protection des réfugiés, du travail. Cette situation entraine des incohérences entre les instruments en ce sens que la coordination entre les différentes institutions concernées demeure faible⁸². En effet, dans la plupart des Etats membres des Organisations d'Afrique de l'ouest et du centre, on note l'existence de nombreuses institutions qui interviennent dans les différents aspects des migrations, évoluant de manière éparse et sans coordination à l'échelle nationale et régionale. Les responsabilités sont reparties entre les ministères et institutions publiques selon le modèle classique évoqué dans la première partie.

En vertu de cette configuration commune, les compétences sont gratifiées de la manière suivante : immigration et gestion des frontières pour le ministère de l'intérieur ou de la sécurité selon la dénomination, migration de travail pour le ministère des affaires sociales ou de la famille ou de la justice et protection des relations avec les ressortissants nationaux à l'étranger des affaires étrangères. D'autres organes gouvernementaux comme les Ministères des Finances et de la Planification(MFP) ou l'Agence Nationale des Statistiques et de la Démographie(ANSD) exercent aussi certaines compétences dans la sphère de la migration à travers les transferts de fonds, l'intégration des migrations dans la planification du développement et l'analyse des données sur les migrations⁸³. Cela revient à préciser que les ministères et agences gouvernementales travaillent en relative indépendance et, dans la plupart des Etats aucun ministère ou organe public n'est mandaté pour coordonner entièrement les questions migratoires. Par contre, presque tous les Etats de la CEDEAO et de la CEEAC disposent de comités interministériels chargés de la gestion de certains aspects bien précis ou de l'élaboration des politiques migratoires.

D'autres incohérences institutionnelles existent aussi parmi des organisations comme l'OIT, le FMI et la Banque Mondiale. Dans le cas des produits agricoles pour lesquels les Etats pauvres ont un avantage comparatif, les règles de l'OIT peuvent accorder une «place significative aux

⁸²OIM, stratégie régionale pour l'Afrique de l'ouest et du centre 2014-2016, p.9

⁸³ Alexandre Devillard, Alessia Bacchi et Marion Noack, Enquête sur les politiques migratoires en Afrique de l'ouest, ICMPD et OIM mars 2015, p.55

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stratégies» pour protéger la production nationale, mais en même temps le FMI ou la Banque Mondiale vont s'opposer vigoureusement à l'utilisation des aides en argumentant qu'elles violent la discipline fiscale⁸⁴.

D'autres formes d'incohérences des politiques et des institutions persistent tant dans les Etats d'origine que dans ceux de destination. Par exemple, il existe des divergences entre les intérêts des donateurs à propos de la stimulation des liens entre la migration et le développement au moyen de l'aide dans les zones d'émigration, et la richesse relative de ces zones due à l'afflux des transferts d'argent de la diaspora. Il existe une autre divergence entre les mesures qui abordent le manque de main d'oeuvre spécialisée dans des secteurs stratégiques des Etats développés comme la santé et la pratique de recruter des professionnels de la santé de ces pays.

Mais la limitation des moyens des Etats demeure aussi problématique à l'appréhension du phénomène de la migration du travail. Les études qui y sont consacrées s'attachent aussi et surtout à faire ressortir la pertinence du modèle d'intégration, dans lequel la régionalisation de la gestion des migrations est présentée comme la résultante de l'intégration préalable du marché. Ainsi, l'intégration aurait pris corps avec la création d'une union douanière, d'un marché commun puis, au fur et à mesure, par «effet de débordement», par l'incorporation des politiques migratoires à la structure de l'Union et en fin de compte au niveau communautaire⁸⁵. C'est dire que la coopération entre États en matière de politique migratoire est due à la logique économique sous-tendant la création d'un marché unique.

On observe donc une multiplication des initiatives qui ne sont pas toujours coordonnées entre elles, et parfois contradictoires. Cette multiplication des initiatives entraine aussi une multiplication de plans d'action, de recommandations et de mises en réseaux qui restent trop souvent lettres mortes, par manque de mécanismes de suivi et d'évaluation. Dans la sous-région ouest africaine les mêmes personnes sont en charges de multiples dossiers et passent parfois plus de temps dans les réunions et conférences, que dans le travail de mise en oeuvre et de suivi⁸⁶.

⁸⁴ GUITE DIOP, « Droit de la migration et Droit du travail, mémoire de master II recherches, université cheikh anta Diop de Dakar, faculté des sciences juridiques et politiques », année universitaire 2009, p.18 www.memoireonline.com Droit et Sciences Politiques Droit Privé

⁸⁵ Ibidem...

⁸⁶ Floriane charrière et Frésia, « l'Afrique de l'ouest comme espace migratoire et espace de protection» UNHCR, novembre 2008, p.42 http://www.unhcr.org/fr/4b151cb61d.pdf

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B- Les conséquences, mesures de prévention d'une absence de politique migratoire commune

Cette absence de coordination peut entrainer un affaiblissement des capacités de négociation des organisations sur la gestion et l'élaboration des politiques migratoires et l'adoption d'un cadre politique défavorable à la fluidité de la circulation interne au travers du renforcement des postes de contrôles aux frontières internes. Elle peut entrainer également l'accroissement de l'exode rural et des tentatives de migration dans d'autres Etats de la CEDEAO avec comme conséquence des pressions sur les budgets et services sociaux de base et l'émergence de nouvelles routes migratoires vers l'Europe; le déséquilibre entre les citoyens des Etats d'accueil et ceux d'origine provoquant à leur tour des conflits potentiels du fait de la circulation formelle des facteurs de production à l'échelle sous-régionale⁸⁷.Elle a pour conséquence entre autres à perdurer le chômage et pousser les jeunes à tenter la migration irrégulière par voie maritime dans un contexte où les politiques régionales et sous-régionales de l'emploi sont inefficaces.

Face à cette situation et dans le but d'harmoniser les politiques migratoires et entre autres, l'approche commune de la CEDEAO préconise à différents niveaux la cohérence entre les politiques économiques, commerciales et d'aide au développement des Etats du nord et les politiques migratoires des mêmes Etats au niveau international et la cohérence entre les politiques nationales de gestion des migrations et les politiques sectorielles de développement. Bien avant de cette approche, la CEDEAO, de concert avec l'OIM, a créé en 2000 le Dialogue sur les Migrations en Afrique de l'Ouest(MIDWA) dans une logique de promouvoir nécessairement un dialogue accru entre institution régionale et ses Etats membres dans le cadre de la gouvernance des migrations.

Cette volonté ouest-africaine s'est traduite également en Afrique centrale où des difficultés de coordination se posent aussi entre les politiques migratoires régionales et nationales. Car, les Etats membres de la CEEAC ont demandé l'instauration d'un processus de dialogue sur les migrations. A cet effet, une conférence régionale pour la coopération sur les migrations a été organisée sous l'égide de la CEEAC et de l'OIM en 2012. Cette conférence a donné l'aboutissement de recommandations en vue de créer un Dialogue sur la Migration en Afrique Centrale(DIMAC) à l'instar des Etats d'Afrique occidentale. Mais selon toujours le rapport du rapporteur spécial de 2016, pour une meilleure gestion des migrations, les Etats doivent

⁸⁷ Badara Ndiaye, « intégration sous régionale et gestion des politiques migratoires en Afrique de l'ouest: enjeux, défis et perspectives », OIM, Migration au Sénégal : document thématique 2009, p.21

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instaurer des politiques nationales globales et cohérentes en matière de migration et axées sur les droits de l'homme. Il faudrait que ces politiques s'attaquent aux facteurs d'attirances des migrations irrégulières, notamment le besoin méconnu de travailleurs migrants, les travailleurs à bas salaires, dans les Etats de destination et le besoin correspondant d'ouvrir un plus grand de réseaux de migration irrégulière. Une politique de migration organisée, fondée sur la mobilité et les droits de l'homme, pourrait également aider les Etats à renforcer les effets de leurs politiques sur le développement⁸⁸.

En somme, l'absence de politique migratoire commune des Etats membres des organisations communautaires d'Afrique de l'ouest et du centre est notoire malgré leur volonté politique toujours exprimée en faveur des questions migratoires. Celle-ci justifie la faiblesse des mécanismes institutionnels à prendre en charge ces questions de façon clairsemée à travers notamment les domaines liés aux flux migratoires (entrée, circulation, sortie) et à la sécurité. Cette défaillance sera davantage constatée dans leur fonctionnement.