La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo

§B. Mécanismes internationaux de garantie et de protection des droits des minorités éthiques

En matière de droits de l'homme, les garantiesinternationales peuvent procéder des mécanismes classiques du droit international (coutume, protection diplomatique...) ou des systèmes institutionnels que connaît la société internationale au niveau universel (Organisation des Nations Unies) et au niveau régional (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, Conseil de l'Europe, Union européenne, Organisation des Etats américains, Union africain...). Mais l'originalité de la protection internationale des droits de l'homme réside essentiellement dans la mise en place de mécanismes conventionnels spécifiques, d'une part, et les garanties internationales d'origine non conventionnelle^68(*).

1. Mécanismes conventionnels des Nations Unies

Les conventions relatives aux droits de l'homme, pour la plupart, mettent en place un organisme indépendant chargé de veiller au respect de leurs obligations par les Etats parties, au minimum par l'examen des rapports que ceux - ci sont tenus de lui adresser régulièrement. Il faut d'ailleurs noter que lorsque, par exception, un tel appareil institutionnel n'est pas mis en place, le besoin s'en fait sentir rapidement : le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux, et culturels prévoyait la remise des rapports des Etats au secrétaire général de l'Organisation des Nations unies avec transmission pour examen au Conseil économique et social agissant lui-même en liaison avec les institutions spécialisées des Nations unies et avec la Commission des droits de l'homme, mais en 1985, le Conseil économique et social instaura un Comité des droits économiques, sociaux et culturels formé d'experts indépendants. Celui - ci a élaboré une jurisprudence^69(*) qui permet de préciser l'interprétation qu'il convient de donner des droits inscrits dans le texte du Pacte. Tel est, d'ailleurs, l'avantage essentiel de ce type de garanties c'est-à-dire l'obligation d'exécuter de bonne foi les traités librement a conclus ce qui donne en toute hypothèse au cadre conventionnel une portée formellement contraignante sans équivalent par ailleurs.

Afin de mettre en oeuvre les droits des personnes appartenant à des minorités tels prévus par les Conventions internationales, des Comités ont été créés pour surveiller l'application des Conventions internationales et suivre les progrès que font les Etats parties dans l'accomplissement de leurs obligations, en particulier en mettant leurs lois et leur pratique administrative et juridique en conformité des dispositions de ces conventions. Parmi ces comités, il y a : le Comité des droits de l'homme institué par le PIDCP ; le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; le Comité des droits de l'enfant de la Convention relative aux droits de l'enfant ; le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes ; le Comité sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille et le Comité des droits des personnes handicapées.

Ces comités, pour ne parler que de celui du PIDCP par exemple, a pour mission l'examen des rapports que les Etats parties du Pacte sont tenus de présenter sur les mesures donnant effets aux droits reconnus et sur les progrès réalisés. Un premier rapport doit être présenté par l'Etat dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du Pacte à son égard. Le Comité a fixé la périodicité des rapports suivants à cinq ans, mais on observe dans l'ensemble de sérieux retards. Le Comité s'est efforcé de préciser les éléments devant figurer dans les rapports. Ceux - ci sont soumis à une discussion contradictoire entre les représentants de l'Etat en cause et les membres du Comité, ces derniers n'hésitant pas à exiger des précisions et à émettre des critiques. L'idée centrale, qui caractérise d'une manière générale le système des rapports, est de parvenir à une coopération permettant d'améliorer le respect des droits de l'homme. Dans un premier temps, le Comité a été soucieux, à cette fin, de discrétion et a évité de mettre l'accent sur les déficiences que ses investigations l'avaient amené à constater dans tel ou tel Etat. Ce souci l'a conduit à rédiger des commentaires généraux des articles du Pacte, qui en explicitent l'interprétation à la lumière des éléments révélés par l'examen des rapports. Puis les rapports annuels adressés par le Comité à l'Assemblée Générale des Nations Unies n'ont pas hésité à rendre publiques les principales observations suscitées par les rapports examinés, qui comportent souvent des critiques très vives.

La seconde mission impartie au Comité est de recevoir et d'examiner des communications mettant en cause la manière dont un Etat partie, qui a reconnu la compétence du Comité à cette fin, s'est acquitté de ses obligations. L'article 41 du Pacte prévoit la possibilité pour un autre Etat partie d'adresser des communications : cette faculté n'a pas été utilisée à ce jour. Le premier protocole facultatif, adopté le même jour que le Pacte, emporte, de la part de l'Etat qui y souscrit, acceptation de la compétence du Comité « pour recevoir et examiner des communications émanant de particulier relevant de sa juridiction qui prétendent être victimes d'une violation, par cet Etat partie, de l'un quelconque des droits énoncés dans le Pacte », après épuisement des voies de recours internes et sous réserve que la même question ne soit « pas déjà en cours d'examen devant une autre instance internationale d'enquête ou de règlement ». A ce jour, sur les Etats ayant ratifié le Pacte, plusieurs ont souscrit au protocole facultatif^70(*).

Après avoir vérifié la recevabilité de la communication, le Comité procède à une instruction contradictoire de l'affaire avant de rendre ses « constatations » (art. 5, § 4 du protocole). Ces dernières, qui sont dûment motivées, indiquent si un manquement de l'Etat à ses obligations aux termes du Pacte a bien été établi et, dans l'affirmative, quelles sont les mesures qu'appelle la situation du requérant. La jurisprudence du Comité est aujourd'hui abondante et a permis de préciser le contenu des droits consacrés dans le Pacte, dans un esprit assez proche de l'oeuvre réalisée par la Commission et la Cour européenne des droits de l'homme^71(*). Ainsi, le Comité a insisté sur le sens autonome qu'il convenait de donner aux termes employés par le Pacte et a proclamé : « Chaque traité international, y compris le Pacte (...) a une vie propre et doit être interprété d'une manière juste et exacte et, lorsque cela est prévu, par l'organe qui est chargé de surveiller l'application de ses dispositions » (com. n° 118/1978)^72(*). Un suivi de l'exécution des mesures préconisées par le Comité est assuré par la désignation en son sein d'un rapporteur spécial, avec mention dans le rapport annuel des éventuelles difficultés. On a pu parler d'autorité de « la chose constatée » pour caractériser l'oeuvre du Comité, qui atteint un bon niveau d'efficacité (sauf dans les cas les plus graves de violations qui provoquent souvent un refus de l'Etat mis en cause de coopérer avec le Comité)^73(*).

2. Mécanismes non-conventionnels des Nations Unies

Les mécanismes non-conventionnels peuvent procéder de l'apparition d'une coutume internationale imposant le respect des droits de l'homme ou de l'action menée dans le domaine des droits de l'homme par des organisations ou institutions internationales, plus particulièrement les institutions des Nations Unies.

Le développement considérable des droits de l'homme dans la société internationale depuis 1945 a certainement fait de l'obligation de les respecter une règle coutumière, c'est-à-dire obligatoire en dehors même du consentement à être lié par les traités élaborés au sein des Nations unies. La règle coutumière est déduite de la répétition de précédents, accompagnée de la conviction qu'ils correspondent au droit (« la preuve d'une pratique générale, acceptée comme étant le droit », selon la formule de l'article 38 du statut de la Cour internationale de justice)^74(*). Elle lie l'ensemble des Etats concernés, sauf dans l'hypothèse où ils auraient constamment et nettement exprimé leur opposition à la coutume en formation. Bien évidemment, une très grande incertitude affecte la coutume internationale : il est difficile de déterminer son existence, l'ampleur de son champ d'application et sa consistance exacte, en l'absence de décisions juridictionnelles venant préciser ces points^75(*).

Dans le cadre de l'action des NU en faveur des droits de l'homme, l'inscription des droits de l'homme dans la Charte de l'Organisation a marqué l'origine de la protection internationale des droits de l'homme par le droit international. Outre l'action de l'Assemblée Générale des NU, du Conseil de Sécurité, du Conseil Economique et Social, et du Secrétaire Général des NU, il existe deux organes spécialisés en matière des droits fondamentaux : la Commission devenue depuis un certain temps le Conseil des Droits de l'homme et le Haut-Commissaire aux droits de l'homme^76(*).

Parmi ces mécanismes non-conventionnels, ceux qui traitent directement la question des minorités, il y a le Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités ; le Conseiller spécial chargé de la prévention du génocide ; le Forum sur les questions relatives aux minoritéssans oublier le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme.

Le Rapporteur spécial sur les questions relatives aux minorités ou l'expert indépendant sur les questions relatives aux minorités^77(*) s'inspire des normes internationales relatives aux droits des minorités pour accomplir son mandat^78(*). Son mandat a été créé en 2005 et ses principales fonctions sont de promouvoir la Déclaration de 1992 sur les droits des personnes à des minorités et d'examiner les moyens de surmonter les obstacles existants à la réalisation pleine et effective des droits des personnes appartenant à des minorités^79(*).

Le mandat du Conseiller spécial chargé de la prévention du génocide, quant à lui, a été établi en 2004, notamment à titre de mécanisme d'alerte rapide pour le Secrétaire général et le Conseil de sécurité, chargé de porter à leur attention les situations risquant d'aboutir à un génocide. Le Conseiller spécial recueille des informations relatives aux violations graves et massives des droits de l'homme et du droit international humanitaire qui ont une dimension ethnique ou raciale et risquent de conduire à un génocide, adresse des recommandations au Conseil de sécurité (par l'intermédiaire du Secrétaire général) à propos des mesures à prendre pour empêcher un génocide ou y mettre fin, et assure la liaison avec les organismes des Nations Unies pour ce qui concerne les activités de prévention du génocide (notamment le renforcement de la capacité du système à analyser et gérer les informations relatives aux crimes de génocide et crimes connexes). Les travaux du Conseiller spécial ont pour cadre législatif la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide^80(*).

En 2007, toujours dans le cadre de la protection des minorités, le Conseil des droits de l'homme à travers sa résolution 6/15 a institué le Forum sur les questions relatives aux minorités en tant que plateforme pour promouvoir le dialogue et la coopération sur les questions intéressant les personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses ou linguistiques. Le Forum apporte ainsi des contributions et des compétences thématiques aux travaux de l'expert indépendant sur les questions relatives aux minorités ; recense et analyse les meilleures pratiques, les enjeux, les possibilités et les initiatives allant dans le sens d'une mise en oeuvre renforcée de la Déclaration des Nations Unies sur les minorités. L'expert indépendant sur les questions relatives aux minorités guide les travaux du Forum et prépare ses réunions annuelles, et fait figurer dans son rapport les recommandations thématiques du Forum. Il est par ailleurs attendu que le Forum contribue à l'action menée par la Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme pour améliorer la coopération entre les mécanismes, les organismes et les institutions spécialisées, les fonds et les programmes des Nations Unies dans le cadre des activités liées à la promotion des droits des personnes appartenant à des minorités, notamment au niveau régional^81(*).

La session inaugurale du Forum a eu lieu les 15 et 16 décembre 2008 et a adopté un ensemble de recommandations sur « les minorités et le droit à l'éducation ». Recommandations qui ont été intégrées dans le rapport de l'experte indépendante sur les questions relatives aux minorités (A/HRC/10/11/Add.1) et soumises au Conseil des droits de l'homme à sa dixième session en mars 2009^82(*). Le Forum a formulé des recommandations concrètes tendant à accroître la reconnaissance et l'inclusion des minorités dans les processus décisionnels tout en leur permettant de préserver leur propre identité et leurs particularités. Ces recommandations ont été soumises au Conseil des droits de l'homme à sa treizième session (A/HRC/13/25)^83(*). Avant le Forum, le Groupe de travail des Nations Unies sur les minorités a tenu 12 sessions entre 1995 et 2006, offrant aux représentants des minorités un espace où soulever des questions au sein de l'ONU et dialoguer directement avec les gouvernements. Le Groupe de travail n'a pas seulement contribué à conceptualiser les droits des personnes appartenant à des minorités mais aussi à recenser les bonnes pratiques et autres mesures pour la promotion et la protection des minorités. De nombreux documents ont été établis et lui ont été soumis pour examen^84(*).

En dehors de ces mécanismes, il convient également de dire quelque chose sur l'action qu'amène en matière des DROME le Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme. En effet, le HCDH a d'abord reçu de l'AGNU le soin de promouvoir et de protéger les droits des personnes appartenant à des minorités^85(*) et a par la suite fourni un appui fonctionnel au Forum sur les questions relatives aux minorités. Il a notamment élaboré un document qui passe en revue ses propres travaux et ceux des organes des droits de l'homme sur le thème des minorités et du droit à une participation politique effective (A/HRC/FMI/2009/5). Il a aussi organisé une table ronde intitulée « La Déclaration sur les minorités : défis et perspectives » en vue d'examiner dans quelle mesure les organisations régionales, la société civile et d'autres parties prenantes se servent de la Déclaration des Nations Unies sur les minorités comme d'un outil et d'une source de référence dans leur travail. Cette manifestation a permis aux intervenants et autres participants de recenser des exemples positifs d'utilisation de la Déclaration et de repérer les principaux obstacles en la matière^86(*).

La protection des minorités n'est pas seulement une préoccupation du système international mais aussi une préoccupation majeure pour les différents systèmes régionaux de protection des droits de l'homme mais aussi une question cruciale pour les Etats, en l'occurrence la RDC.

* ⁶⁸Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit., p. 126.

* ⁶⁹ Lire J. Dhommeaux, « La contribution du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies à la protection des droits économiques, sociaux et culturels », AFDI, 1994, p. 633

* ⁷⁰Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit., p. 134.

* ⁷¹Idem

* ⁷²Ibidem

* ⁷³Jean-Désiré Ingange wa Ingange, Op. Cit., p. 134.

* ⁷⁴Idem

* ⁷⁵Ibidem, p. 127.

* ⁷⁶Voir G. Cohen - Jonathan, « Le Conseil de sécurité et les droits de l'homme », Mélanges Jacques Schwob, Bruylant, 1997, p. 19.

* ⁷⁷ Voir Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Op. Cit., p. 22.

* ⁷⁸ Voir https://www.ohchr.org/fr/special-procedures/sr-minority-issues/international-standards, consulté le 18 mai 2023.

* ⁷⁹ Voir https://www.uottawa.ca/recherche-innovation/credp/enseignement-formation/soutien-au-rapporteur-special-nations-unies-questions-reatives-aux-minorites, consulté le 18 mai 2023.

* ⁸⁰ Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Op. Cit., p. 22.

* ⁸¹ Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Op. Cit., p. 22.

* ⁸²Idem

* ⁸³Ibidem

* ⁸⁴Ibidem

* ⁸⁵ Voir la Résolution 48/141 de l'AGNU.

* ⁸⁶ Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme, Op. Cit., pp. 24 - 25.