Les nouveaux défis du processus de formulation de budget de performance

Paragraphe 2 : Etat des lieux sur les activités de la préparation et de la prévision budgétaire

La budgétisation prévisionnelle de l'ensemble des activités et missions dont un Etat est appelé à exécuter au cours d'une année entière est une tâche délicate qui mérite attention. Elle obéit à des phases dans le processus de sa préparation. Le BGE se prépare donc globalement en quatre phases ; chaque phase se décomposant en des étapes. Nous distinguons les phases : la fixation du cadre macroéconomique ; l'élaboration et la centralisation des propositions budgétaires sectorielles ; l'arbitrage budgétaire ; la finalisation du projet de Budget Général de l'Etat. Ces différentes phases sont réparties en des étapes et actions qui ont faitl'objet d'un calendrier détaillé et bien défini.

Notre préoccupation consiste alorsà examiner l'une après l'autre ces différentes phases.

I- Du cadrage macroéconomique aux conférences budgétaires

Nous abordons dans un premier temps,la fixation du cadre macroéconomique et l'élaboration des propositions budgétaires sectorielles, et dans un second temps, les conférences et arbitrages budgetaires.

A- La fixation du cadre macroéconomique et l'élaboration des propositions budgétaires sectorielles.

Avant l'élaboration et la transmission au MEFPD des propositions budgétaires sectorielles, l'on procède d'abord à un exercice de cadrage macroéconomique.

Ø Le cadrage macroéconomique suivant la LOLF et l'élaboration du DPBEP initial

Le cadrage macroéconomique consiste en la définition du cadre macroéconomique et des perspectives budgétaires pour une période donnée (généralement de trois ans dans notre contexte).

Tout au début du processus, le Directeur Général du Budgetadresse une lettre au Directeur Général des Affaires Economiques lui demandant d'engager les travaux d'élaboration du Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) initial à introduire en Conseil des Ministres.Nous saluons déjà l'institution d'un tel document car il devrait permettre au Bénin de se conformer au standard international qui recommande le rapport préalable au budget (RPB) ayant pour objectifs :le renforcementdu lien entre les politiques et les attributions budgétaires ; l'identification de la stratégie de base du Gouvernement sur un moyen terme ;l'amélioration de la rationalité de la procédure d'élaboration du budget ; le calibrage des prévisions budgétaires,...

Le cadre macroéconomique est défini à travers ce DPBEP par un comité dénommé ??PIB-TOFE'' dont le secrétariat est basé à la Direction Générale des Affaires Economiques. Ce comité étudie les agrégats macroéconomiques,en collaboration avec la Direction de la Prévision et de la Conjoncture (DPC) de la DGAE, et fait des projections sur la base des tendances et contraintes prévisibles et des réalisations des années antérieures. En d'autres termes,ledit comité se fonde sur les données du secteur réel, les données monétaires et le commerce extérieur, indispensables et susceptibles d'influer sur la vie économique générale sur le court et le moyen terme, pour faire ses projections. Ces prévisions macroéconomiquespar le biais des séries statistiques des régies financières (Douanes, Impôts et Trésor) et de certains modèles économétriques traduisent l'évolution de l'économie et déterminent les ressources financières à affecter aux différentes grandes catégories de dépenses au cours d'une année budgétaire ou sur le moyen terme. Il est à souligner ici qu'après centralisation des estimations de recettes des régies financières, les informations indispensables sont introduites dans des bases de données à modèles mathématiques et économétriques afin de ressortir le niveau global des dépenses sur le moyen terme. Le cadrage macroéconomique apparaît en définitive comme unecompilation de scénarii économiques pluriannuels formulés sur la base d'hypothèses concernant l'évolution de l'environnement économique national et international. Le cadrage macroéconomique formule ainsi plusieurs scénarii en tenant compte de la variation probable de ces hypothèses et de leurs conséquences en termes d'interaction : l'objectif est d'anticiper l'évolution à moyen terme de l'économie nationale et d'éclairer la décision politique quant aux choix à effectuer.

Le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle(DPBEP) initial issu de ces travaux est un vecteur du cadrage macroéconomique et des grandes tendances budgétaires ; il apparaît comme un budget économique et est principalement l'oeuvre de la DPC/DGAE.Soulignons à ce propos que les cadres de la DGAE qui devraient s'occuper des tâches récurrentes sont en nombre insuffisant. On y dénombre parfois trois agents dans certaines Directions.Il est donc évident qu'il y a un manque criard de personnel.

Avant de parvenir à l'édition du DPBEP, le CODIR du Ministère du Développement économique, de l'Evaluation des Politiques publiques et de la Promotion de la Bonne gouvernance élabore et valide les directives de programmation des investissements publics. Le CODIR/MEFPD élabore et valide à son tour le projet de DPBEP initial suivi des travaux de finalisation. Dès son élaboration, il est d'abord transmis aux ministères et institutions de l'Etat dont le Conseil Economique et Social pour avis, et ensuite en Conseil des Ministres pour examen et adoption.Le DPBEP ainsi adopté est transmis à l'Assemblée Nationale et fait objet de publication suivi du Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) organisé au Parlement. Nous notons malheureusement que ce document reste inconnu du grand public ;cette publication n'est donc pas chose effective. De plus les honorables députés ne sont pas toujours outillés, en tout cas en majorité, pour mener un débat de fond sur le document budgétaire qui est soumis à leur appréciation, car le domaine des finances publiques conserve toujours son vocabulaire ésotérique qu'il n'est pas aisé pour un simple politicien d'y pénétrer.

Signalons que dans sa présentation le budget doit s'inscrire dans une logique d'exhaustivité des finances publiques. A cet effet, il doit prendre en compte toutes les informations relatives à la situation financière et les perspectives des collectivités territoriales décentralisées, des établissements publics, des entreprises publiques ou semi-publiques, des sociétés et offices d'Etat. Force est de constater qu'à l'état actuel des choses, ces organismes publics éprouvent toujours d'énormes difficultés à produire des états financiers exigibles ; ceci complique l'exécution des tâches conduisant au cadrage budgétaire. De plus certaines informations nécessaires au cadrage macroéconomique peinent à sortir de l'INSAE. C'est le cas des PIB permettant d'évaluer les taux de croissance de l'année N-1 calculés à partir d'un panier de données d'envergure nationale, du taux d'inflation, etc. Sur d'autre plan, de véritables retards s'observent ; par exemple le recensement général de la population et de l'habitat entrepris depuis 2013 n'a fourni ses résultats provisoires qu'au deuxième trimestre de 2015. Dans ces conditions, on assiste généralement à la non disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget.

Par ailleurs,après examen du DPBEP 2016-2018, et d'après la vision globale de 2016, les recettes fiscales s'élèvent à 16,4% du PIB nominal tandis que la masse salariale prévisionnelle vaut 6,7% du PIB nominal. Tout calcul bien fait, il se révèle que la masse salariale prévue monte à 40,85% des recettes fiscales ; ce qui est supérieur à la norme communautaire de 35% retenu au maximum. De même le taux de pression fiscale envisagé pour 2016 vaut 16,4% du PIB nominal ; ce qui devrait être supérieur à 20% en raison des nouveaux critères de convergence de l'UEMOA. Il se dégage donc le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA, même à l'étape de prévision. Toujours au sujet du DPBEP 2016-2018, les points d'application de l'orientation globale de la politique économique du Gouvernement au titre de l'année 2016 sont : (i) le renforcement des infrastructures (notamment les infrastructures énergétiques, les infrastructures de transport et les TIC) ; (ii) l'amélioration de la productivité du secteur agricole, la promotion des filières maïs, riz, ananas et anacarde et la mise en place d'un cadre favorable au développement de l'agro-industrie ; (iii) l'amélioration de l'accès à l'éducation et aux soins de santé pour tous ; (iv) le développement local. Les axes transversaux de la politique économique en 2016 sont relatifs à l'amélioration de la bonne gouvernance (climat des affaires, dividende démographique et qualité de l'administration), la promotion de l'emploi des jeunes, la poursuite de l'autonomisation des femmes, et la lutte contre les effets néfastes des changements climatiques. Nous notons que ces grandes orientations budgétaires pour 2016, prises dans cet ordre, ne sont pas conformes aux axes prioritaires de développement du Bénin en relation avec les Objectifs de Développement Durable (ODD). Ces priorités se présentent ainsi qu'il suit :

Priorités de développement du Bénin	ODD concernés
Priorité 1 : Accès à un meilleur système de santé	ODD 3
Priorité 2 : Accès à une bonne éducation	ODD 4
Priorité 3 : Accès à l'eau potable	ODD 5
Priorité 4 : Promotion de la bonne gouvernance	ODD 16
Priorité 5 : Sécurité alimentaire et nutritionnelle	ODD 2
Priorité 6 : Accès aux infrastructures	ODD 5, 8
Priorité 7 : Accès à des offres d'emplois décents	ODD 1, 7
Priorité 8 : Protection contre le crime et la violence	ODD 16
Priorité 9 : Lutte contre le changement climatique	ODD 13, 14, 15
Priorité 10 : Libertés politiques	ODD 16

Tableau n°1 : Ordre de priorité des ODD

Source : PNUD, mars 2015

En vertu des recommandations du« budget économique », le Ministre en charge des finances adresse aux Ministres sectoriels et Institutions de l'Etat une correspondance particulière,en vue de l'élaboration des projets de Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD). Cette correspondance, appelée ??lettre de cadrage unique'', permet d'éviter une exagération des propositions budgétaires des ministères et précise les proportions dans lesquelles doivent évoluer les différentes natures de dépenses. Nous comprenons par-là que le DPPD est élaboré compte tenu de la lettre de cadrage unique inspiré du DPBEP. De ce point de vue, le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses pourrait ne pas faire objet du DOB ; d'où le caractère facultatif de sa présentation à l'Assemblée Nationale en vue du Débat d'Orientation Budgétaire.

A l'état actuel de la réforme, tel que le témoigne l'article 14 de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA, l'obligation de produire des DPPD incombe seulement aux ministères sectoriels qui y retracent, à travers les programmes, les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques envisagées. Les institutions constitutionnelles ne sont donc pas tenues de produire des DPPD dans le cadre de la préparation de leur budget ; elles formulent simplement leur budget de façon classique. Or, techniquement le DPPD apparaît comme le vecteur principal de la performance, et le Projet Annuel de Performance (PAP) qui procède de la budgétisation avec la justification au premier franc est élaboré à partir du DPPD. Cette absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles constitue donc une entrave à la performance recherchée dans les organismes publics.

Ø Elaboration et centralisation des propositions budgétaires des ministères et institutions de l'Etat

Après la notification de la lettre de cadrage unique, la DGB lance le processus de budgétisation. Les institutions et ministères sectoriels se fondent non seulement sur leur DPPD qui est un instrument présentant l'évolution budgétaire des programmes sur une période glissante de trois ans, mais également^2(*) sur leur Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT)pour formuler leurs propositions budgétaires en termes de dépenses à exécuter. Le DPPD est donc perçu comme un cadre sectoriel de performanceincluant certains éléments du Projet Annuel de Performance (PAP) et constituant le point de mire des stratégies sectorielles.

En matière de dépenses, chaque ministère ou institution de l'Etat envoie ses propositions budgétaires accompagnées d'une note de présentation de ces propositions.Ces propositions budgétaires de dépenses sont centralisées et dépouillées au niveau des Divisions chargées de la centralisation des dépenses, au sein de la DPB.

Les Divisions de la Centralisation des Dépenses étudient donc les propositions budgétaires des ministères et institutions au regard des prévisions du Cadre de Dépenses à Moyen Terme ou du DPPD qui est décliné par grandes masses de nature de dépenses. Si les crédits correspondants aux différentes natures de dépenses excèdent les limites fixées dans l'enveloppe indicative retenue pour la gestion en cours de préparation, le document leur est simplement retourné pour qu'ils revoient à la baisse leurs ambitions en vue du respect du cadrage. Si l'ambition est toujours maintenue, cela pourra faire l'objet d'un pré arbitrage.

En ce qui concerne la prévision des recettes intérieures, le Ministre en charge des finances demande aux régies financières que sont la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, la Direction Générale des Impôts (DGI) et la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects, par lettre, de lui faire parvenir les prévisionsde recettes (sur labase des réalisations antérieures et des hypothèses économiques fournies par la DGAE) ainsi que les propositions de nouvelles mesures fiscales y compris celles de la plateforme des propositions fiscales du secteur privé à insérer dans le projet de la prochaine loi de finances. La CAA, le Fond Routier et le Fonds National des Retraités du Bénin préparent et envoient également leurs propositions de recettes. Signalons que la DGI et la DGDDI s'occupent en général des recettes fiscales alors que la DGTCP recouvre les recettes essentiellement non fiscales.

S'agissant de la prévision des ressources extérieures constituées essentiellement des dons-projets, prêts projets et allègements de dettes, la Direction Générale des Investissements et du Financement de Développement (DGIFD), la Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF), la Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP)et la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA) fournissent des informations permettant de connaître le niveau mobilisable des ressources sur prêts-projets et des allègements de dettes. Mais en ce qui concerne les ressources sur dons-projets, il n'existe encore aucune structure spécialisée, chargée de la centralisation de leurs flux au ministère chargé des finances. Néanmoins, celles gérées par les DPP des ministères sectoriels peuvent être retracées dans le BGE. C'est dans ce cadre que le Ministre en charge des finances envoie aux ministères sectoriels une lettre de demande des ressources attendues par projets financés sur dons. Cet exercice permet d'avoir le montant de ces ressources à prévoir dans le BGE. Il est à noter ici que les ministères sectoriels répondent souvent avec beaucoup de retard à cette demande.

Toutes les propositions budgétaires de recettes sont centraliséeset dépouillées au niveau de la Division chargée de la centralisation des recettes.

Le produit de toutes les centralisations réside dans l'élaboration, par le Service de la Centralisation, des tableaux synoptiques des grandes lignes du Budget Général de l'Etat, par secteur, aussi bien en recettes qu'en dépenses.

Il faut enfin préciser que les prévisions du Programme d'Investissement Public (PIP) se font directement au ministère chargé du développement et sont envoyées à la DPB pour insertion dans le projet de BGE, ce dernier devant être un document unique.

Toutes ces activités entrant dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances sont régies par des principes, des principes dits budgétaires. La consécration du principe de la sincérité budgétaire dans la nouvelle LOLF (en son article 8) constitue une avancée dans le processus budgétaire. La sincérité budgétaire en matière de prévision, telle que formulée par la Directive communautaire (en son article 30), implique une présentation de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de façon sincère ; le budget doit refléter une image sincère et fidèlede la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le Gouvernement au moment de leur élaboration. Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. A ce propos, il est loisible de constater que dans le processus de préparation du budget, l'absence du Contrôle Financier est remarquable. L'identification et la prévention des risques financiers ainsi que la maîtrise du coût des programmes d'interventions publiques se font à son insu. Même au niveau sectoriel ou déconcentré, les Délégués du Contrôleur financier ne sont en général pas sollicités dans l'évaluation des besoins prévisionnels. Le seul contrôle de régularité effectué a priori n'assure pas la performance si la qualité à l'entrée n'est pas assurée. Il se dégage donc la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires.

Antérieurement auxpropositions budgétaires, les ministères et institutions de l'Etat font également parvenir à la DPB les états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier de l'année en cours. La production des états d'effectifs fait suite à une lettre adressée aux ministères, concomitamment avec celle de notification de crédits.En effet, dans la lettre visée ci-dessus, il est demandé aux ministères et institutions de faire parvenir à la DGB, selon un délai prédéfini (généralement à mi-février au plus tard), les états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier.Mais ces documents sont souvent envoyés au-delà du délai convenu (en fin mars et parfois en avril) ; on constate donc un retard dans la transmission des états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier au sein de chaqueministère et institution, comparativement aux dates prévues dans le calendrier de déroulement des tâches relatives à l'élaboration du budget de l'Etat.

Les Divisions de la Centralisation des Dépenses s'occupent alors du rapprochement entre la liste des agents figurant sur les états édités par l'application « wineffect » du service informatique de la DGB et celle figurant sur les états d'effectifs envoyés par les ministères et institutions de l'Etat. Elles vérifient également la concordance des grades et indices payés, s'assurent de l'existence des indemnités payées conformément aux textes en vigueur et de l'exactitude des totaux ; c'est le dépouillement.

Il est également procédé à l'évaluation des départs à la retraite au cours del'années n+1, d'après les états des agents civils et militaires appelés à faire valoir leurs droits à la retraite au titre de l'année suivante, produits par le Ministre en charge du Travail et de la Fonction publique ainsi que par l'Intendance militaire. Cela permet de dégager l'incidence financière de ces départs sur le futur budget.

Soulignons que la finalité de la production de ces états est la rédaction d'un document appelé ??effectifs numériques du personnel par institution et ministère'' et surtout la détermination de la masse salariale, tout en tenant compte del'enveloppe réservée pour les recrutements et des changements d'indice attendus l'année suivante.

Signalons au passage que certains bureaux de la DGB sont exiguës avec par endroits de manque de personnel.

* ² Compte tenu des difficultés qu'éprouvent certains ministères, ils sont autorisés, à l'état actuel de la mise en oeuvre de la LOLF, à produire de CDMT ; c'est le cas du MESRS.