II-
Revue de littérature sur le processus de la prévision
budgétaire
Les mémoires et ouvrages abordés ici ne
traitent pas explicitement et uniquement des problèmes
spécifiques en résolution dans cette étude. Ces
problèmes paraissent naturellement nouveaux parce que subséquents
à la mise en oeuvre de la nouvelle LOLF ; ils n'ont quasiment pas
fait l'objet d'une étude académique digne du nom. Mais une
lecture minutieuse de ces documents nous a permis tout de même de relever
les points de vue des auteurs, relativement aux problèmes
identifiés.
A- Point des connaissances sur les
problèmes spécifiques n°1 et n°2
Le problème spécifique n°1 de notre
étude s'intitule : la non-disponibilité de certaines
données nécessaires à la formulation du budget. En effet,
la formulation du budget, dès la phase d'élaboration du Document
de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) doit
s'inscrire dans une approche exhaustive, en ce qui concerne les informations ou
données à prendre en considération car, une approche plus
exhaustive des finances publiques contribue par ailleurs à renforcer la
transparence. C'est dans cette logique d'exhaustivité que le guide
didactiquede la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009portant lois
de finances au sein de l'UEMOA précise : «Afin de
permettre aux Parlementaires et aux citoyens d'appréhender la
dépense publique dans son ensemble (budget de l'Etat mais
également budget des collectivités locales, établissement
publics, entreprises publiques), la Directive étend le
périmètre pris en compte par les lois de finances et
complète, à travers la documentation budgétaire,
l'information fournie aux Parlementaires ». Dans ces conditions, les
autorités chargées de la formulation et de la présentation
du budget doivent garantir une information fiable et complète et ne pas
sciemment ou inconsciemment dissimuler des informations financières,
surévaluer les recettes ou sous-estimer les dépenses. Les
informations intéressées concernent principalement la phase amont
de formulation de la loi de finances.Cette phase permet de déterminer la
stratégie budgétaire et financière de l'Etat à
moyen terme et de mettre en perspective les principaux paramètres qui
déterminent l'évolution probable de la conjoncture, des
perspectives de ressources, de la situation patrimoniale des organismes publics
et de leurs besoins financiers. L'objectif de cette phase amont est de
permettre aux autorités nationales chargées des arbitrages et de
la politique budgétaire d'opérer des choix stratégiques
pour l'élaboration de la loi de finances. Cette partie constitue une
grande innovation de la Directive puisqu'elle consacre juridiquement une
pratique généralisée dans la zone UEMOA : les documents
produits au cours de cette phase font, désormais, partie
intégrante du processus budgétaire et sont obligatoirement
annexés au projet de loi de finances de l'année. Ils constituent
également un support privilégié pour la démarche de
performance de l'article 12.Par « secteur public », la Directive
entend ne pas limiter le champ d'application du DPBEP au seul secteur de
l'État entendu au sens des administrations centrales et
déconcentrées mais également aux autres « organismes
publics » tels que, les collectivités locales, les
établissements publics à caractère administratif, les
entreprises publiques et les offices d'Etat.
Relativement au problème que constitue l'absence
d'obligation formelle de présentation des outils de gestion
pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, il apparait que les
Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) constituent
les supports de présentation de la performance.
Concernant la phase de programmation budgétaire, la
Directive impose l'élaboration de documents de cadrage pluriannuel pour
justifier des choix budgétaires de la loi de finances de l'année.
Ces documents présentent l'évolution à moyen terme (trois
ans généralement) des dotations de la loi de finances et leurs
impacts sur l'équilibre général des finances publiques.
Ils sont visés aux articles 52 et 53 de la nouvelle Directive et sont
désignés respectivement comme : le Document de Programmation
Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) et le Document de
Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD). Ils s'intègrent
dans le processus de formulation de la loi de finances dont ils sont des
annexes obligatoires.
La démarche de performance s'inscrit en
conséquence dans le renforcement du système de gestion des
finances publiques selon les trois objectifs budgétaires à savoir
la discipline budgétaire globale, l'allocation stratégique des
ressources et la prestation efficiente des services publics. En particulier, la
recherche de la performance doit s'effectuer dans lerespect des contraintes
macroéconomiques et des objectifs budgétaires globaux,
définisdans le Document de Programmation Budgétaire et Economique
Pluriannuelle (DPBEP),précisé dans l'article 52 de la directive
06/2009/CM/UEMOA.C'est dire que désormais, le budget doit mettre en
avant, non seulement les moyens liés à l'activité des
pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des
allocations par rapport à la réalisation d'objectifs
définis ex ante pour chaque poste de dépense.Cela
suppose que le Gouvernement est donc tenu d'expliquer et de justifier
l'utilisation de l'intégralité des crédits qu'il
sollicite. Chaque franc utilisé doit être détaillé
à travers une analyse du coût des politiques publiques.Cette
innovation revêt un intérêt particulier dans le cadre de la
gestion des finances publiques des pays en développement. Elle offre une
réponse technique aux problèmes d'articulation entre les
stratégies nationales de développement et les budgets. C'est
à ce titre que l'article 12 de la Directive 06 fait obligation aux
budgets des ministères d'être présentés en
programmes.
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