Paragraphe2 :Réflexions suggestives
Les véritables problèmes qui minent le
système béninois de préparation et de budgétisation
à l'ère de la nouvelle LOLF sont identifiés. Les sources
de ces différentes insuffisances sont décelées. Il nous
appartient donc d'agir ; agir pour anéantir ou détruire les
causes et renforcer les atouts. Nous allons, à cet effet, proposer des
solutions susceptibles de rendre plus dynamique et efficace le processus
budgétaire sous le régime de la nouvelle LOLF. Ces solutions vont
nécessiter certaines actions préalables et une certaine
coordination et coopération pour leur efficacité ; c'est pourquoi
des recommandations seront faites à l'endroit de tous les acteurs
intéressés.
I-
Propositions de solutions
Les solutions que nous proposons ici constituent des approches.
Les problèmes spécifiques en résolution feront objet de
solution deux à deux.La première sous-rubrique est
consacrée aux approches de solutions des problèmes
spécifiques n°1 et n°2, tandis que les deux derniers
problèmes spécifiques trouveront leurs approches de solutions
à la deuxième sous-rubrique.
A-
Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et
n°2
D'après le diagnostic, nous savons que le
problème de la non-disponibilité de certaines données
nécessaires à la formulation du budget est, en grande partie,
dû au défaut de dépôt de bilans de certains
organismes publics à la DGAE, mais aussi à la livraison tardive
de certaines statistiques de l'INSAE. Pour résoudre ce problème,
c'est-à-dire pour une exhaustivité dans les prévisions
budgétaires et en conséquence pour une sincérité du
processus budgétaire, nous devons agir sur les deux principales causes.
Une action qui doit consister à garantir l'exhaustivité en temps
opportun des données utilisables dans le processus de formulation
budgétaire. Cela doit donc se traduire par la mise en place d'une base
de données performante relative à la situation financière
des organismes publics autres que les administrations centrales ou
déconcentrées. Ces données doivent englober les
états financiers tels que recommandé par le système normal
de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
(OHADA). Sur ce point il n'est plus à démontrer que l'existence
de bases de données et la mise au point de procédures de mises
à jour régulières de ces bases de données, par des
données fiables, est une condition nécessaire pour un suivi
efficace de la performance. Des actions visant à améliorer les
systèmes de collecte de l'information existants seront souvent
nécessaires pour établir un système robuste de suivi de la
performance. Signalons qu'à l'intérieur du DPBEP les
éléments suivants doivent apparaitre :
-les hypothèses économiques précises et
justifiées : les éléments du cadrage
macroéconomique pluriannuel doivent désormais apparaitre comme
justification des choix budgétaires ;
- les perspectives de recettes du secteur public sur la
période couverte par le
DPBEP (au minimum trois ans) ;
-les perspectives de dépenses du secteur public sur la
même période ;
- l'évolution de la dette du secteur public, et
- les perspectives financières pour les entreprises
publiques en précisant les transferts que l'État peut
opérer à leur profit.
Toutes ces perspectives s'appuient sur des données
rétrospectives et présentes, de l'ensemble du secteur public pour
anticiper sur l'avenir ; d'où la nécessité de
mobiliser toutes les informations nécessaires à une bonne
formulation du budget.
Rappelons à cet effet que dans le cadre de la
procédure budgétaire, le DPBEP a deux objectifs :
-il est le point de départ de l'exercice de formulation
de la loi de finances. Selon les termes de l'article 52 il sert de
référence pour l'élaboration du projet de loi de finances
de l'année. En ce sens, sa mise à jour ou son élaboration
sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique constitue
la phase initiale de la procédure budgétaire pour l'année
n+1. L'objectif est de corréler les perspectives d'évolution
macro-économiques et de recettes aux projections de dépenses : le
DPBEP procède à l'allocation des enveloppes budgétaires
sectorielles en fonction des priorités nationales et des perspectives de
ressources. A ce titre, il joue un rôle central dans la traduction
budgétaire des documents de stratégies pluriannuelles (ex.
document de réduction de la pauvreté, stratégies de
croissance).
-en fin de procédure budgétaire, le DPBEP, doit
offrir une vision synthétique et globale des perspectives
d'évolution des finances publiques à moyen terme.En ce sens, il
doit être cohérent avec les arbitrages budgétaires et de ce
fait avec le projet de loi de finances (pour la première année du
DPBEP) et les Documents de Programmation Pluriannuelledes Dépenses
(DPPD) (sur l'ensemble de la période). Techniquement, le DPBEP apparait
comme une version obligatoire, qui se veut plus exhaustive et
synthétique des anciens Cadres de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT) et Cadres Budgétaire à Moyen Terme (CBMT).
Il est clair que dans ces conditions, rien ne doit être
laissé de côté. Mais pour que les informations
nécessaires soient rendues disponibles en temps opportun, il faudrait
qu'elles soient d'abord produites. C'est pour cela qu'il faille placer au sein
de chaque établissement public, chaque entreprise publique, chaque
société ou office d'Etat, un spécialiste de la
comptabilité générale et approfondie qui se retrouve dans
la production et le maniement des bilans, des comptes de résultat, bref
des états financiers publics. Ce spécialiste doit avoir sa
comptabilité reliée automatiquement à la base de
données exploitable par la DGAE.
Quant à l'Institut National de la Statistique et de
l'Analyse Economique, elle devra faire preuve de célérité
dans les techniques de collecte, de traitement et de présentation des
données utilisables par la Direction Générale des Affaires
Economiques. A cet effet, l'effectif du personnel de l'INSAE mérite
d'être renforcé.Il devra également disposer pour sa base de
données un outil ou applicatif pouvant lui permettre de produire, en
temps réel, des statistiques fiables aux sectoriels.
S'agissant de l'absence d'obligation formelle de
présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions
constitutionnelles, le diagnostic établi révèle que la
cause réelle est fondamentalement l'absence de pilotage de programmes de
développement en leur sein. Pour l'endiguer, il faut revoir la
formulation des articles instituant l'élaboration des Documents de
Programmation Pluriannuelle des Dépenses, des Projets Annuels de
Performance,.... En effet, la nouvelle Directive met en place un nouvel acteur
dans le pilotage des crédits budgétaires et de l'action de l'Etat
: le responsable de programme. Sous l'autorité des Ministres dont ils
relèvent, les responsables de programme élaborent la
stratégie du programme dont ils ont la charge et définissent ou
révisent les objectifs et les indicateurs de résultats. Ils
peuvent également, si l'acte de nomination le précise, être
ordonnateurs secondaires des crédits ministériels pour la partie
concernant le programme dont ils ont la charge. Le responsable de programme est
l'acteur central de la réforme puisqu'il organise, au niveau des
Services qui relèvent de son programme, le nouveau dialogue de gestion :
formulation et actualisation des objectifs et des indicateurs,
répartition des crédits et des emplois, préparation du
rapport de performance. Il est garant de l'exécution du programme
conformément aux objectifs fixés par le Ministre. Ce responsable
de programme agit suivant la part annuelle du DPPD. Le DPPD est ainsi le
vecteur principal de la performance. Par leur vocation à
présenter à la fois les crédits des ministères et
les éléments de la performance des programmes, les DPPD
constituent les supports idéaux pour la présentation des Projets
Annuels de Performance, des demandes de crédits des ministères et
de la budgétisation en base zéro. Les Documents de Programmation
Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) constituent les supports de
présentation de la performance. Par extension, on peut considérer
que les Projets Annuels de Performance (PAP) visés par l'article 46 de
la directive sont des éléments constitutifs du DPPD (au
même titre que la présentation des crédits par programme ou
de la justification des crédits en base zéro). La LOLF
présente les PAP comme des annexes obligatoires au projet de loi de
finances établis pour chaque programme. Ils présentent la
stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance de chacun des
programmes, ainsi que des précisions sur les méthodes de
renseignement des différents indicateurs. Ils précisent
également les coûts des actions et des projets ainsi que la
répartition, par grandes catégories, des emplois
rémunérés par l'Etat, des programmes auxquels ils se
réfèrent. En fin de gestion, une comparaison entre le Rapport
Annuel de Performance (RAP) et le PAP permet une évaluation du
responsable de programme ; les Rapports Annuels de Performance constituant
les instruments clefs pour apprécier la qualité de l'action
publique. Annexés au projet de loi de règlement, ils permettent
d'évaluer l'atteinte des objectifs initialement fixés dans les
Projets Annuels de Performance. Afin de permettre les comparaisons, les formats
retenus pour les PAP et les RAP doivent être similaires.
Vu l'importance que revêt ces outils d'évaluation
des crédits et de formulation de la performance des programmes
budgétaires, nous estimons que l'absence de programmes de
développement pilotés par les institutions constitutionnelles ne
doit en aucun cas constituer un obstacle à la recherche de la
performance poursuivie. Ces institutions constituent des entités
publiques à part entière bénéficiant de dotations
budgétaires, donc des fonds publics. De ce fait le principe de la
transparence et surtout celui de la justification du crédit au premier
franc doivent leur être appliqués. Il se trouve que l'instrument
qui véhicule ces informations et qui fait prendre des engagements aux
responsables est le PAP ; or le Projet Annuel de Performance est
élaboré en vertu du DPPD, vecteur de la transparence. En
conséquence, obligation doit être faite aux institutions
constitutionnelles de produire des DPPD spéciaux (en absence de
programmes) dans une perspective de moyen terme,assortis de PAP
déclinant les objectifs et résultats attendus ainsi que les
critères de performance relativement aux activités qui s'y
mènent. Ces résultats, mesurés notamment par des
indicateurs de performance, feront l'objet d'évaluations
régulières et donneront lieux à un rapport de performance
élaboré en fin de gestion par les institutions
constitutionnelles concernées, au même titre que les
ministères sectoriels. C'est seulement à ce prix que la
budgétisation à base zéro et la justification des
crédits au premier franc seraient une réalité au niveau
des institutions constitutionnelles. De cette façon, le contrôle
de performance peut s'effectuer aisément.
Nous tenons à souligner ici que l'on ne doit pas
confondre la « démarche de performance » que nous
recherchons au niveau des institutions constitutionnelles et la
« budgétisation par objectif ». En effet
l'orientation de la gestion vers les résultats ne doit pas être
confondue avec une budgétisation par objectif qui consisterait à
fixer d'abord les objectifs et les valeurs cibles souhaités puis
à déterminer les enveloppes de crédits nécessaires
pour les réaliser. Cela n'est pas possible pour deux raisons :d'abord le
budget de l'Etat se construit sous contrainte d'enveloppe globale. La
répartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d'un
montant global prédéterminé en fonction de la situation
globale des finances publiques et du contexte macroéconomique, et,
secundo le lien entre dotation budgétaire et objectifs de performance
n'est pas mécanique : une amélioration des résultats
socio-économiques ou de la qualité de service peut se faire
à moyens constants grâce à une amélioration des
modalités de mise en oeuvre des crédits ou une meilleure
allocation des moyens à l'interne.
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