II- Les principes généraux d'intervention des
fonds structurels
L'intégration européenne par le biais des fonds
structurels est un phénomène reconnu. Cette intégration
repose sur le principe de subsidiarité (A), sur le principe de
partenariat (B), ainsi que sur le principe d'additionnalité (C).
A- La subsidiarité
Transparaît des objectifs décrits
précédemment, et leurs priorités quant à l'usage
des fonds, que, notamment dans le domaine des transports, de l'environnement,
voire de l'employabilité, les institutions communautaires
considèrent qu'une approche communautaire, intégrée, est
plus efficace qu'une approche nationale. Michel Delebarre, président du
Comité des régions, indique le 29 mai 2006 que « les
collectivités territoriales sont confrontées, tous les jours,
à des problèmes d'exclusion sociale, de migration, de
vieillissement, d'organisation des service collectifs qui échappent
totalement aux systèmes nationaux ». A l'inverse, le cadre
national est le cadre général d'intervention des fonds
structurels dans leur mise en oeuvre. En se sens, la politique des fonds
structurels est fondée sur le schéma de développement de
l'espace communautaire, tel qu'adopté en 1999, et véritable
« bible » de l'approche territoriale communautaire. Le
traité d'Amsterdam identifie « la promotion d'un
développement équilibré et durable comme l'un des
principes fondamentaux de la communauté européenne. De ce fait,
suivant le SDEC la tâche de promouvoir la cohésion sociale et
territoriale incombe à la communauté comme aux États
membres, selon leurs attributions respectives ».
La subsidiarité est le principe premier, nécessaire
à appréhender pour comprendre tous les autres principes.
Prévu à l'article 5, alinéa 2 du traité sur l'UE,
« la Communauté n'intervient, conformément au principe
de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de
l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de
manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en
raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être
mieux réalisés au niveau communautaire ».
L'intégration par la politique de cohésion économique et
sociale, par la politique régionale, et donc par les fonds structurels,
ne traduit pas un simple complément financier à des projets
nationaux. C'est un substrat qui oriente ces projets nationaux vers la prise en
compte des problématiques communautaires. Ce qui peut poser question.
Car les orientations de Lisbonne, basée sur l'économie de la
connaissance, l'environnement, la compétitivité et, pour
résumer, sur la croissance endogène, sont potentiellement en
contradiction avec la politique de cohésion communautaire basée
sur la réduction des disparités régionales. En effet, cela
peut être un moyen de resserrer le champ d'intervention des fonds
structurels, puisque par exemple tous les projets ne seront pas en
adéquation avec une exigence d'environnement ou de développement
durable, ni ne sont immédiatement compétitifs, quand bien
même cela permettrait la réalisation des objectifs de Lisbonne au
niveau le plus proche des citoyens européens.
L'application du principe de subsidiarité aux fonds
structurels réside aussi dans le fait que l'Union n'a pas
d'administration territoriale. Le nombre d'agents publics est trop peu
élevé pour cela. Or, les aides communautaires sont
accordés à des projets provenant d'Etats membres. Ces derniers
doivent donc distribuer les aides engagées au niveau communautaire. S'il
apparaît que la Commission européenne assume l'essentiel de
l'exécution du budget européen, plus de 80 % des dépenses
du budget européen sont directement effectuées sur le territoire
et par l'intermédiaire des Etats membres. D'où l'apparition d'une
véritable administration mixte. Seuls les prêts que peut accorder
la banque européenne d'investissement sont directement distribués
pour les fonds structurels. C'est donc par des règlements
édictés par les institutions communautaires que l'aide
communautaire se « transforme » en une aide nationale.
L'article 4-2 du nouveau traité de Lisbonne dispose que «l'Union
respecte l'égalité des Etats membres devant les traités
ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs
structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui
concerne l'autonomie locale et régionale». Cela signifie que
l'Union reconnaît les différents modes d'organisations
administratives des Etats qui la composent, et non qu'elle cherche, d'une
certaine manière, à entrer dans ces types d'organisation. Du
reste, comme le rappelle Michel Barnier, alors commissaire responsable de la
politique régionale, à Bruxelles le 26 mai 2003, « la
subsidiarité est essentielle, mais elle ne doit pas conduire à la
renationalisation ni à l'absence de règles pour l'utilisation des
fonds communautaires ». C'est un signe que la politique
régionale européenne peut être considérée
plus comme consacrée aux Etats les plus démunis, qu'à
proprement parler aux régions. L'Allemagne avait ainsi, au cours des
négociations sur l'actuelle programmation, proposé de
« renationaliser » le principe de subsidiarité.
D'où une possible adéquation de plus en plus difficile entre
l'intégration inter-Etatique et l'intégration intra-Etatique, les
deux phénomènes étant des mises en oeuvre possibles du
principe de subsidiarité, destiné à mettre en avant le
processus d'intégration des Etats membres par les respect des
équilibres entre les niveaux plus ou moins proches des citoyens, et
émanant du principe de partenariat. La subsidiarité, avant toute
chose, ne doit pas être une manière de se substituer aux
stratégies de l'Union Européenne dans la mise en oeuvre des fonds
structurels, et ce quelles qu'elles soient. Selon Elie Cohen en 1996 toutefois,
« le mouvement d'intégration peut être
interprété comme une stratégie des administrations
nationales et des gouvernements pour atteindre leurs objectifs par le biais des
choix communautaires ». En vertu de la subsidiarité, les Etats
membres vont orienter les stratégies communautaires vers la prise en
compte de leurs propres stratégies. Le principe du partenariat le
montre.
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