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Participation des populations au processus d'élaboration et de mise en œuvre du plan de développement de la commune de Dogbo

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par François ZINSOU
Université d'Abomey-Calavi ( Bénin) - Maàtrise 2007
  

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PREMIERE PARTIE:

CADRE THEORIQUE

I- PROBLEMATIQUE ET ETAT DE LA QUESTION

Pendant longtemps les actions de développement ont été réalisées sans une planification préalable et sans l'implication de toutes les couches sociales. Cette façon de faire engendre souvent des problèmes liés à la gestion et la durabilité des actions du développement. La navigation à vue et l'improvisation des actions dans la gestion de la cité a porté donc entorse au développement local, a conduit à des déboires, et tout simplement au mal développement.

A travers la Conférence des Forces Vives de la Nation de février1990, le Bénin a opté pour la démocratie participative dont l'une des implications est la décentralisation. Celle-ci est caractérisée par deux enjeux essentiels : l'exercice de la démocratie à la base et le développement local, et constitue ainsi une occasion pour la participation directe des populations au processus de prise de décision et de gestion au niveau local.

Il semble se dégager donc une prise de conscience et une volonté politique d'implication des populations au pouvoir de décision à la base.

On peut alors comprendre, entre autres, pourquoi la loi dispose que : « la commune élabore et adopte son plan de développement. Elle veille à son exécution en harmonie avec les orientations nationales en vue d'assurer les meilleures conditions de vie de l'ensemble de la population 1(*)».

En effet, l'Etat mesure l'importance et la nécessité pour les élus locaux de disposer d'un outil de guide d'action pour conduire, coordonner et gérer le développement de leur localité en veillant à son harmonie avec la stratégie nationale de développement. Un tel outil, pour être élaboré, doit tenir non seulement compte des problèmes et richesses du milieu, mais aussi et surtout des populations. Dans ce cadre, il doit prendre en compte leurs points de vue et explorer les réalités sociales, en vue de l'amélioration des conditions de vie. Il s'agit d'une charge importante pour les collectivités locales, appelées à réaliser les objectifs de participation locale pour le bien-être socio économique des populations. Dans ce contexte, assurer les meilleures conditions de vie de la population suppose une prise en compte de ses préoccupations, par les élus locaux, lors de l'élaboration du plan de développement et à travers la mise en oeuvre des actions et stratégies identifiées avec elle. C'est en cela que la décentralisation peut conduire à une implication accrue de la population à la base et donner un élan au développement social et économique.

Même si on peut admettre que la participation de la population, en milieu adja, à la prise de décisions locales est assez conforme aux principes et pratiques coutumiers et religieux, il faut tout de même reconnaître que cette participation historique a des limites. En effet, certaines pesanteurs empêchent des catégories sociales, surtout les pauvres, à se faire entendre, à être actifs dans les prises de décision individuelles et collectives. Il urge donc d'identifier ces facteurs qui constituent un handicap pour le développement participatif local, communal.

En somme, le PDC est un outil de gestion de la décentralisation. Il constitue un cadre qui non seulement symbolise la boussole pour l'administration locale mais aussi s'inscrit dans les recommandations légales nationales. En cela, il mérite réflexion pour informer et conseiller les différents acteurs sur les dérives de la non participation ou de la faible implication des populations à la base à son processus de réalisation en ce début d'expérience dans la prise et la gestion de pouvoir par les élus locaux.

Par ailleurs, le besoin de planifier et d'exécuter les projets et programmes de développement avec les populations devient de plus en plus manifeste et est plus ressenti tout particulièrement dans le monde rural où la participation, la prise de décision sont vitales pour l'exécution des actions par et pour les populations à la base.

Il existe des publications sur la méthodologie et même l'expérience du diagnostic et de la planification participatifs des projets et programmes de développement. Même si certaines d'entre elles développent des approches donnant plus de responsabilité aux populations locales, dans la pratique de l'élaboration et l'exécution des plans, des catégories de personnes ou certaines couches sociales sont peu ou pas touchées.

N'est-ce pas ce qui pousse CHAMBRES2(*) à décrire la multitude des facteurs ou des biais des tours à la campagne pour procéder à la planification du développement. Il en dénombre six : les facteurs spatiaux, le facteur « projet », le facteur « personne », le facteur « saison sèche », les facteurs « diplomatiques », le facteur professionnel.

Ainsi, n'ayant pas le temps, les professionnels n'utilisent pas souvent des méthodes appropriées pour connaître les gens, les évènements et les choses. Tous ces facteurs se combinent donc dans un biais contre les pauvres, les marginalisés.

Vers 1993, SIMONAZZI3(*) a indiqué que l'approche de participation tirait son origine de la constatation que :

- En général, les outsiders (les intervenants extérieurs) ne peuvent pas identifier les besoins des populations locales sans elles; ces besoins doivent être identifiés avec la participation active de ces dernières ;

- La première responsabilité pour appliquer les solutions aux problèmes des populations revient à elles-mêmes, et c'est seulement de cette façon que la notion de propriété peut être créée et que peuvent se développer des institutions locales qui pourraient continuer les activités après la fin de l'appui extérieur ;

- Les outsiders doivent agir comme des catalyseurs ou facilitateurs du processus du développement local, abandonnant ainsi le contrôle des actions et la gestion des innovations techniques de façon rigoureuse.

Pour cet auteur, l'approche participative répond au fait que les structures d'appui extérieures ne peuvent et ne doivent pas identifier les préoccupations et besoins des populations, ni mettre en oeuvre les actions identifiées à leur place. Le souci d'adoption et de pérennisation des résultats de projets impose que ces structures jouent le rôle de conseil, de facilitation afin de responsabiliser au mieux la population dans la réflexion, la gestion et le suivi des actions.

Les auteurs Ann Waters- BAYER et Wolfgang BAYER, quant à eux, parlent du « Chemin de la «participation'' »4(*) en évoquant que les «groupes cibles'' ont participé depuis longtemps aux projets de développement ; ils soulignent que beaucoup de projets, dans les années 60 et 70 ont adopté une approche basée sur la participation passive. On disait aux groupes cibles ce qu'il y avait à faire et qu'on s'attendait à ce qu'ils le fassent. Il s'agit d'une participation négative sans coopération. Les projets étaient donc conçus de l'extérieur ou tout au moins au bureau pour choir dans les communautés. Ainsi, une planification de fauteuil ou de bureau ne pouvait voir les choses qu'à la seule manière technique, et les réalités socio cultuelles des communautés de chute de projets sont oubliées.

A cette approche de l'époque des années 70, A.W.BAYER et W.BAYER5(*) font suivre une autre caractérisée par « la participation au développement » où des personnes locales participaient à la planification en répondant aux questions des planificateurs qui essayaient d'identifier les problèmes principaux.

Ainsi pour ces auteurs, les deux approches qui ont marqué l'histoire de la participation sont celle de la participation sans coopération et celle basée sur la supposition que le développement n'est possible sans la participation locale des projets de l'extérieur.

Dans BENIN 2025 : ALAFIA6(*), l'absence de la participation et de la transparence, le manque de responsabilité dans les prises de décisions, l'inefficacité et le manque d'équité ont été relevés comme caractéristiques de la mauvaise gouvernance, problème majeur du développement. Les populations aspirent à une gestion participative du pouvoir où la société civile joue un rôle de moteur de développement, à la bonne gouvernance qui assure une meilleure répartition des ressources, une meilleure gestion des solidarités et la prise en charge des minorités.

L'on peut dégager de ces constats que la participation est donc un principe fondamental pour la réalisation d'un plan, d'un projet, pour sa bonne mise en oeuvre, pour son appropriation. C'est pourquoi d'ailleurs elle préoccupe les acteurs locaux de développement et les partenaires techniques et financiers. Mais il reste à savoir si la participation de la population occupe une place si importante dans l'élaboration et la gestion des plans et programmes de développement, comment est-elle garantie dans le processus de planification locale précisément lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre du Plan de Développement Communal (PDC).

Alors la question qui se dégage est de savoir en quoi la réalisation d'un plan de développement nécessite la participation de tous les acteurs et de toutes les couches sociales de la population, quels sont les facteurs qui limitent cette participation aux différentes étapes du processus d'élaboration et de mise en oeuvre ? Mieux, comment améliorer la participation des différentes couches sociales de la commune au processus de réalisation du plan de développement communal ?

La compréhension et l'explication de la participation au processus d'élaboration et d'exécution du plan de développement à travers cette question spécifique nous amène alors à mieux situer le sujet de recherche.

* 1 Loi 97- 029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, article 84

* 2 CHAMBER, R. Développement rural, la pauvreté cachée Editions KARTHALA 1990.

* 3 SIMONAZZI, A. Participatory Evaluation : theory, methods and experience : PRA, GRAAP and the kenyan case. 1993. Université de Londres.

* 4 BAYER, A. W. ; BAYER, W. Planification avec les pasteurs, MARP et au-delà : un compte-rendu de méthodes centré sur l'Afrique. Division 422 GTZ 1995 Göttingen.

* 5 ibid

* 6 Bénin 2025 : ALAFIA (Stratégie de développement du Bénin à long terme), août 2000

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