Le marché des télécommunications au Sénégal: analyse économique

Chapitre II / La libéralisation progressive du marché des télécommunications

Selon le conseiller spécial du Président de la République du Sénégal chargé des Nouvelles Technologies de l'Information « le Sénégal a besoin d'un nouvel opérateur qui recrute au même niveau que la SONATEL, et qui va recruter plus, parce qu'ils sont en compétition ».

Cela suppose que le gouvernement du Sénégal a déterminé la structure du marché et la vente aux enchères de la licence va donner le droit de servir ce marché.

L'ouverture à la concurrence de la plupart des secteurs de télécommunications a conduit à la création d'agences en charge de la régulation de ces secteurs. Il s'agissait en effet à la fois de permettre l'instauration d'une concurrence effective et d'assurer le maintien de la qualité du service public assumé par l'opérateur historique.

Section I / : L'ouverture du marché

Dans le but de sélectionner un second opérateur capable de compétir avec la Sonatel, le gouvernement du Sénégal a décidé de lancer une vente aux enchères pour l'attribution d'une licence globale. Cependant, dans les faits, cette libéralisation n'est toujours pas effective car l'Etat fait face à certains problèmes liés au choix des opérateurs empêchant ainsi au processus de libéralisation de suivre son cours normal.

Paragraphe I / L'intérêt des enchères dans la gestion publique

Dans le cas le plus élémentaire et le plus banal, une enchère est une procédure permettant au propriétaire d'un bien unique et indivisible, qui désire le vendre, de sélectionner l'acquéreur parmi plusieurs candidats^12(*).

L'objectif du vendeur est ici censé être d'obtenir le prix de cession le plus élevé possible^13(*).

Une forme bien connue est celle de l'enchère ascendante (ou enchère anglaise), où le prix proposé est augmenté par étapes. Dans cette procédure, tout candidat se désiste au moment où le prix proposé dépasse l'offre maximale qu'il est prêt à faire pour acquérir le bien. Le processus d'élimination s'arrête lorsqu'il ne reste plus en lice qu'un candidat : celui dont l'offre est assurément supérieure à toutes les autres, même si son montant exact, dans cette procédure, reste inconnu. Le bien est attribué à ce candidat « le plus offrant », mais à un prix de cession égal à l'offre la plus élevée parmi celles des candidats éliminés, appelé « deuxième prix».

L'enchère descendante (ou enchère hollandaise) existe aussi : le prix proposé, au départ supérieur à l'offre maximale de tous les candidats, est abaissé par étapes, jusqu'à ce qu'un candidat se déclare preneur. Le bien est alors attribué à ce candidat « le plus offrant », mais à un prix de cession égal à son offre, appelé « premier prix » (les offres des autres candidats restant, dans cette procédure, inconnues).

Les soumissions sous plis scellés constituent des enchères à un seul tour.

Les offres de tous les candidats sont cette fois connues du vendeur. L'offre est toujours attribuée au candidat le plus offrant. Dans le cas le plus usuel, il doit payer ce bien au premier prix, égal au montant de son offre ; on peut montrer que cette procédure est équivalente à une enchère hollandaise. Mais le règlement de l'appel d'offres peut aussi prévoir que le bien sera payé au deuxième prix, égal au montant du deuxième plus offrant ; cette procédure n'est toutefois pas tout à fait équivalente à l'enchère anglaise, où le candidat le plus disant connaît le prix du deuxième plus disant lorsqu'il décide de maintenir sa candidature, alors qu'il l'ignore, dans le cas considéré ici, lorsqu'il établit sa soumission.

Pour juger de l'importance des enchères, Mougeot et Cohen^14(*) ont montré que plusieurs arguments plaident en faveur de l'utilisation des enchères en tant qu'instrument de gestion publique. Ils peuvent être mis en évidence en prenant par exemple le cas simple où les pouvoirs publics désirent disposer d'un équipement public particulier, devant remplir des fonctions précises et posséder des caractéristiques clairement spécifiées, mais susceptible d'être produit par plusieurs entreprises, détenant chacune un savoir-faire propre et un coût de revient connu d'elle seule. Cette asymétrie d'information en faveur de l'entreprise et au détriment des pouvoirs publics constitue l'argument clé qui plaide pour les enchères. Elles permettent en effet d'atteindre les résultats suivants.

Au terme du processus, la commande est passée à l'entreprise qui s'est déclarée en mesure de produire l'équipement pour le prix le plus bas, c'est à dire pour la somme « coût de revient plus marge » la plus faible (cette décomposition restant connue seulement par l'entreprise elle-même). Le coût de revient reflète l'efficacité économique dans la combinaison des facteurs de production et l'enchère permet d'assurer que l'avantage acquis par l'entreprise sur le terrain de la productivité n'est pas surcompensé par une amplification de sa marge ; cette procédure minimise la « rente informationnelle » de l'entreprise (sans toutefois aller jusqu'à l'annuler).

Au total, l'enchère sélectionne l'entreprise présentant la meilleure efficacité économique.

En corollaire, l'équipement est acquis en minimisant la dépense publique.

Le partage du surplus entre l'entreprise et le contribuable se fait dans les conditions les plus favorables possibles pour ce dernier. C'est important en termes d'efficacité économique, si l'on prend en compte un coût d'opportunité des fonds publics, impliquant que tout franc d'impôt économisé permet de produire plus d'un franc dans la sphère marchande. C'est important plus encore en termes de redistribution des revenus, donc du point de vue de l'équité.

Enfin, les enchères assurent la transparence. Elles traitent ainsi les entreprises sur un pied d'égalité, en les plaçant dans des conditions identiques ou, au contraire, en prévoyant expressément des « discriminations positives» pour rétablir l'équilibre dans le cas où les situations de départ des candidats seraient estimées inégales.

Il est clair que les résultats ci-dessus se transposeraient aisément au cas simple où les pouvoirs publics désireraient attribuer, selon des spécifications très précises, une mission de service public (par exemple de transport public) ou l'utilisation d'un espace appartenant à la collectivité (par exemple une bande de fréquences hertziennes) à un opérateur, à choisir parmi plusieurs candidats intéressés. Les offres seraient alors classées par ordre de prix décroissant, le premier prix étant le plus élevé. Au regard des critères d'efficacité économique, d'équité et de transparence, il apparaît ainsi que les enchères réunissent d'importants avantages.

Bien d'autres procédures de gestion publique sont possibles : attribution par exemple au premier inscrit, ou selon un ou plusieurs critères d'éligibilité, ou au terme d'une négociation, ou sur la base d'une soumission comparative (« concours de beauté »). Mais aucune d'elles ne rivalise avec les enchères sur l'ensemble de ces trois critères.

Cependant cette supériorité se déduit d'hypothèses strictes qui sont celles des cas simples considérés. Elle suppose au premier chef que le cahier des charges décrive de façon exhaustive et précise toutes les obligations du futur attributaire (et celles du maître d'ouvrage à son égard), de sorte que le prix constitue l'unique critère de sélection.

C'est une hypothèse forte, car la rédaction d'un contrat complet est un idéal difficile à atteindre. On peut s'en rapprocher dans le cas où l'équipement public ou le service public concédé serait traditionnel et peu exposé aux aléas. Dans les cas plus complexes, plus novateurs ou plus incertains, l'élaboration du cahier des charges peut requérir des études préalables approfondies, voire une concertation préalable avec l'ensemble des candidats permettant à chacun de faire part de ses interrogations, afin de parvenir à une rédaction finale aussi claire que possible pour tous, avant le lancement de l'appel d'offres.

Une difficulté supplémentaire se rencontre lorsque des critères plus qualitatifs interviennent, comme, par exemple, la qualité architecturale ou esthétique d'un ouvrage ou la façon dont sont rendus certains services publics. Le maître d'ouvrage ne peut alors sélectionner l'attributaire seulement sur la base du prix. Il a besoin de savoir quelle est la qualité associée à ce prix et doit donc demander à chaque candidat de fournir une offre décrivant la qualité offerte en même temps que le prix proposé. Il a alors évidemment intérêt à énumérer les critères qualitatifs sur lesquels il attend des réponses. Il est à cet égard à l'évidence souhaitable de disposer de critères aussi vérifiables que possible et d'inclure dans le contrat des sanctions dissuasives en cas de manquement.

Au fur et à mesure que les critères qualitatifs gagnent en importance dans l'équipement à réaliser ou le service à concéder, le débat monte en intensité entre les partisans des enchères et ceux du concours de beauté.

Les premiers signalent surtout que, à cause de l'inévitable asymétrie d'information, le concours de beauté n'offre aucune garantie de sélection de l'entreprise la plus efficace du point de vue économique, ni de l'extraction maximale de la rente au bénéfice du budget et qu'elle expose le maître d'ouvrage à un risque de captation (consciente ou non) par les lobbies. Les seconds rétorquent que la déontologie du maître d'ouvrage est un antidote à la captation, que de leur côté les enchères, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un cas simple, comportent des risques d'entente et qu'on diminue ces risques en n'annonçant pas la pondération des critères multiples, enfin que les enchères séquentielles facilitent la collusion ou la prédation.

Le débat à ce sujet reste ouvert. En théorie, l'optimum de premier rang supposerait un arbitrage entre la satisfaction tirée de la qualité de l'équipement (ou du service) et le consentement à payer pour cette qualité. À supposer que le maître d'ouvrage connaisse la fonction d'utilité collective qui permettrait de procéder à cet arbitrage, il ignore, pour cause d'asymétrie d'information, les arguments de cette fonction ou, plus exactement, la relation entre la qualité et son coût. En toute rigueur, c'est donc cette relation que devrait fournir la consultation et c'est sur cette base que le maître d'ouvrage pourrait choisir simultanément la qualité optimale et son prix ; mais cette démarche paraît, dans la pratique, hors d'atteinte. L'enchère simple et le concours de beauté apparaissent dès lors comme deux procédures de second rang. L'enchère simple consiste à fixer a priori la qualité pour ne plus optimiser que sur le prix. Le concours de beauté consiste à fixer le prix (éventuellement nul), pour ne plus optimiser que sur la qualité. Les deux procédures conduisent donc à un « rapport qualité prix » de second rang.

Cependant, la nature des asymétries d'information et le caractère exécutoire des engagements plaident en faveur de l'enchère moins manipulable et moins propice à la captation que le concours de beauté.

Il est au demeurant extrêmement souhaitable dans un souci de bonne gestion des fonds publics, comme le souligne nos rapports, à la fois de préciser le plus possible les caractéristiques du contrat, de réduire le plus possible les situations permissives de la captation et de chercher à « extraire la rente ». Sauf, le cas échéant, pour des préoccupations de politique industrielle.

* ¹² Ou, symétriquement, à un acheteur désirant acquérir un objet unique et indivisible de sélectionner le fournisseur parmi plusieurs concurrents.

* ¹³ Il peut se présenter des cas où les objectifs du vendeur sont plus complexes, par exemple savoir entre quelles mains l'objet vendu va tomber, quel usage va être, d'où proviennent les ressources financières de celui qui achète etc.

* ¹⁴ Cf. Mougeot et Cohen [2001], rapports sur Enchères et gestion publique.