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Les obstacles d'ordre juridiques et économiques à l'exploitation en agriculture biologique

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par Benoit d'Humières
Institut des hautes études de droit rural et d'économie agricole - IHEDREA 2007
  

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III) Lutte contre la pollution agricole : utiliser tout le potentiel de l'AB

L'agriculture biologique se révèle dans les faits un formidable moyen de lutter efficacement et durablement contre la pollution azotée, qui est habituellement très difficile et très longue à résorber. Or l'examen des réglementations tant européennes que françaises témoignent d'un nouvel oubli de ce qui pourrait être un excellent outil pour une gestion optimale du problème. Le premier point abordé traitera du problème technique des agriculteurs biologiques en zones d'excédents structurels qui sont empêchés par la réglementation d'importer des engrais organiques biologiques lorsqu'ils n'en ont pas de disponibles. Le second s'emploiera plus particulièrement à mettre en évidence une sous-utilisation de l'agriculture biologique dans la gestion de la pollution près des zones de captage, la privant ainsi d'un levier important de développement.

A) Directive Nitrates et zones d'excédents structurels : un obstacle à l'approvisionnement en engrais biologique 109(*)

1. La réglementation applicable.

" Considérant que le teneur en nitrates de l'eau dans certaines régions des Etats membres est en augmentation et atteint déjà un niveau élevé par rapport aux normes fixées par la directive 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eaux alimentaires dans les Etats membres (4), modifiée par la directive 79/869/CEE (5), et la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (6), modifiée par l'acte d'adhésion de 1985;"

C'est en ces termes que le Conseil des Ministres Européens introduisait, à la veille de la réforme de la politique agricole commune de 1992, une nouvelle directive n° 91/676/CEE du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. Ce nouveau texte visait à remédier à l'échec des politiques engagées jusque-là en matière de réduction des pollutions d'origine agricole, échec que l'on peut mesurer au nombre des dispositions communautaires qui étaient alors déjà entrées en vigueur.

La nouvelle directive, appelé directive « nitrates », se veut d'une reprise en main radicale du thème de la maîtrise des pollutions. Pour ce faire, elle commande aux états :

- de mettre en place un programme de surveillance de la concentration de nitrates dans les eaux douces et de réexaminer la situation tous les 4 ans ;

- de désigner comme « Zones Vulnérables » toutes les zones qui alimentent des eaux atteintes par la pollution azotée ou susceptibles de l'être dès lors que ces zones contribuent à la pollution. La désignation des Zones Vulnérables doit être révisée au moins tous les 4 ans ;

- d'élaborer des codes de bonnes pratiques agricoles qui seront mis en oeuvre volontairement par les agriculteurs ; le contenu minimum des codes de bonnes pratiques est défini dans une annexe à la directive ;

- d'élaborer des programmes d'actions portant sur les « Zones Vulnérables » désignées. Ces programmes d'actions doivent comprendre au moins les mesures définies dans une annexe à la directive et ils doivent rendre obligatoire le respect du code de bonnes pratiques agricoles.

En octobre 1993, à l'issue d'une large concertation avec  les organisations professionnelles agricoles, les ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement adoptèrent pour l'application de ces exigences un Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole : le PMPOA.

Le Programme met à la charge du CORPEN110(*) (initialement Comité d'Orientation pour la Réduction de la Pollution des Eaux par les Nitrates) la rédaction du code de bonnes pratiques agricoles. Celui-ci est également chargé d'élaborer un programme d'action contre la pollution des eaux par les produits phytosanitaires.

Le PMPOA prévoit également un programme d'aide financière aux agriculteurs pour la mise aux normes de leurs bâtiments d'élevage. Le financement est réalisé conjointement par l'État et les collectivités territoriales (1/3), les agences de l'eau (1/3) et les éleveurs eux-mêmes (1/3).

Par un décret 93-1038  du 27 août 1993111(*), le Conseil d'Etat demande à ce que les zones vulnérables définies dans la directive et les programmes d'action à y appliquer soient déterminés, selon un calendrier conformes aux exigences de la directive.

En application de ces dispositions, un arrêté interministériel est pris le 4 mars 1996112(*). Celui-ci enjoint aux préfets de constituer un groupe de travail composé de professionnels, d'organismes concernés par la protection de l'eau, de représentants de collectivités territoriales, etc. qui établira un diagnostic en fonction duquel ils devront arrêter un programme d'action dans les six mois.

En application de la directive nitrate et de dispositions plus anciennes, un arrêté du ministère de l'environnement paraît le 26 novembre 1993113(*). Celui-ci pose dans son annexe 2 les bases d'une nouvelle entité : la Zone d'Excédents Structurels (ZES), qui est définie de la manière suivante :

"L'excédent structurel lié aux élevages est apprécié au niveau de chaque canton.
Un canton est considéré en excédent structurel lié aux élevages dès lors que la quantité moyenne annuelle d'azote produite par l'ensemble du cheptel du canton calculée à partir des éléments mentionnés au B du paragraphe 3.1 du I de l'annexe II de l'arrêté du 28 octobre 1975 et ramenée à la surface agricole utile épandable du canton est supérieure au seuil prévu pour les effluents d'élevage au titre de la directive (C.E.E.) no 91-676 du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles."
(Soit 170 kilos d'azote par hectare)

À partir des années 2000, avec la réforme en cours du PMPOA, un besoin de plus grande efficacité se fait sentir. Le 10 janvier 2001, le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement prend un décret n° 2001-34114(*) relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. Celui-ci prévoit la mise en place de mesures renforcées dans les zones en excédent structurel. Elles consistent dans la détermination de la surface maximale d'épandage par canton, l'obligation de traiter ou transférer l'excédent d'effluents non épandables, c'est-à-dire provoquant le dépassement de la nouvelle limite de 140 kilos d'azote par hectare, et «L'interdiction pour chaque exploitant du canton d'augmenter ses effectifs animaux par espèce tant que la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages n'est pas réalisée.»

Ce décret fait l'objet d'un arrêté d'application du 6 mars 2001115(*) qui abroge l'ancien arrêté du 4 mars 1996.

Le principe de la gestion des excédents structurels est donc que le canton ne peut qu'exporter des effluents et non en recevoir, et c'est ici que se situe le problème avec l'agriculture biologique.

* 109 Sources :

Le  second Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA), page consultée le 16 août 2006, http://www.cra-normandie.fr/PMPOA/default.htm 

Pollutions d'origine agricoles: le PMPOA (programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole), page consultée le 16 août 2006, http://www2.environnement.gouv.fr/dossiers/pollutions/agriculture/20020606-pmpoa.htm

* 110 Comité d'Orientation pour la Réduction de la Pollution des Eaux par les Nitrates : organisme interministériel français relevant des ministères de l'Agriculture et de l'Environnement. Créé en 1984, il a un rôle purement consultatif.

* 111 Décret en Conseil d'Etat  93-1038  du 27 août 1993, http://www.legifrance.gouv.fr/imagesJO/1993/124/JO199312417.pdf  

* 112 Arrêté interministériel du 4 mars 1996, Publié(e) au Journal officiel "Lois et Décrets"  du 03 avril 1996 page 5137, http://www.legifrance.gouv.fr/imagesJO/1996/051/JO199605137.pdf 

* 113 Arrêté du 2 novembre 1993 du ministère de l'environnement, J.O n° 274 du 26 novembre 1993 page 16329, http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=ENVE9320397A

* 114 Décret n°2001-34 du 10 janvier 2001, Publié au JORF le 13 janvier 2001, http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/UQHG6.htm

* 115 Arrêté du 6 mars 2001 relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole, J.O n° 72 du 25 mars 2001 page 4712, http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=ATEE0090453A

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