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Les obstacles d'ordre juridiques et économiques à l'exploitation en agriculture biologique

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par Benoit d'Humières
Institut des hautes études de droit rural et d'économie agricole - IHEDREA 2007
  

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3. Une solution avantageuse : l'incitation à la conversion en agriculture biologique

C'est ici que l'agriculture biologique pourrait faire réaliser d'importantes économies aux collectivités locales, car elle est une des seules activités qui puisse permettre de mettre en valeur des territoires inclus dans un périmètre de protection sans avoir à indemniser les agriculteurs. Les contraintes qui peuvent peser sur ceux-ci semble parfois les effrayer, comme on peut le constater à la réflexion d'un représentant de la FDSEA du Nord s'exprimant en septembre 2003 à propos d'un périmètre de protection prévu pour couvrir 550 ha : " Nous ne devons pas laisser passer cette décision, les conséquences sont trop graves pour les agriculteurs "122(*) Ainsi, lorsque les périmètres de protection définis intègrent une importante surface cultivable, les communes ou structures intercommunales gagneraient à mettre en place une politique d'incitation à la conversion à l'agriculture biologique.

Le code de la santé publique laisse une marge de manoeuvre importante aux communes quant aux moyens à mettre en place pour atteindre les objectifs. Cette possibilité est donc légale, et elle existe, car elle est utilisée. Ainsi, des agriculteurs biologiques sont généralement autorisés à poursuivre leurs activités dans les périmètres de protection éloignée, et parfois même dans les périmètres de protection rapprochée. Cependant on gagnerait à généraliser une politique d'incitation à l'agriculture biologique, à moduler au cas par cas, jusque dans le périmètre rapproché, et ceci pour deux raisons.

La première est que l'agriculture biologique n'engendrera aucune pollution aquatique même temps un périmètre rapproché à la condition d'y utiliser uniquement des engrais organiques compostés. En effet le compostage permet une réduction et une stabilisation des éléments azotés dans la matière organique, qui réduit à quasiment rien les taux de lixiviation. Cela revient à apporter de l'humus à la terre.

La seconde raison est que les résultats obtenus par les communes qui ont procédé ainsi sont particulièrement convaincant à tous les niveaux.

4. L'exemple phare de la ville allemande de Munich

À cet effet, l'exemple de la ville de Munich est particulièrement révélateur de l'efficacité durable d'une politique intelligente en faveur de l'agriculture biologique et des bienfaits économiques et environnementaux apportés à la société toute entière. Voici pour illustrer notre propos des extraits du rapport d'un voyage d'études organisés par une délégation d'élus et de responsables administratifs de la région PACA, de la Drôme, du Gard et de Paris qui se sont rendus sur place le 10 et 11 octobre 2005.

"... La protection des zones de captage - Au début du 20ème siècle, la Stadtwerke München (SWM : service municipal de distribution des eaux de Munich) commence à acheter des terrains dans le périmètre le plus proche de la zone de captage, pour les reboiser ou les donner en fermage dans des conditions strictes d'exploitation : pas d'épandage de fertilisation liquide comme les lisiers, interdiction des élevages hors sol, interdiction des engrais chimique et des pesticides... Les lieux d'implantation de toutes les installations de captage sont classés en zone de réserve d'eau potable. Par la suite, un périmètre plus large de 6000 ha est défini comme zone d'influence, par rapport au temps de transfert de l'eau tombant à la surface du sol jusqu'à l'ouvrage de prélèvement."

"Malgré ces mesures prévoyantes, les concentrations en nitrates et pesticides de l'eau de Munich augmentent régulièrement à partir des années 60. La zone étant essentiellement recouverte de forêts et d'exploitations agricoles pratiquant l'élevage, l'augmentation constatée est liée à l'intensification progressive de l'agriculture. En 1991, les valeurs en nitrates (14,2 mg de NO3/L) et en pesticides (0,065 microgramme/L) restent en dessous des valeurs limites de potabilité (50mg/L pour les nitrates et 0,5 microgramme/L pour les pesticides). Mais la SWM prend le problème au sérieux et décide de stopper cette augmentation."

"En 1992, Munich décide de mettre en place un programme de protection de l'eau plus ambitieux.

Le principe : inciter les exploitations agricoles du périmètre de protection à respecter des règles strictes permettant de préserver efficacement la ressource en eau.

Face à la perspective de nouvelles contraintes, les agriculteurs de la vallée se sont d'abord montrés réticents à cette idée. En accord avec les associations de producteurs, la SWM décide donc d'inciter financièrement les agriculteurs à changer leurs pratiques.

"Il est alors envisagé de financer des mesures spécifiques à chaque pratique : limitation des doses d'azote, installation de prairies, limitation de l'épandage d'effluents liquides... Cependant, ce système ne permet pas forcément d'obtenir des résultats conséquents. Il a aussi l'inconvénient d'exiger une multiplication de contrôles, d'analyses et de suivis."

"En contractualisant sur la conversion à l'agriculture biologique, l'ensemble des pratiques bénéfiques pour la protection de l'eau est balayé. Le cahier des charges de l'agriculture biologique présente la meilleure garantie d'utilisation du sol. La SWM choisit donc cette option. Elle se dégage ainsi de tous les contrôles liés aux pratiques agricoles, pris en charge par les organismes de certification."

"Les premiers contrats ont été proposés sur 6 ans avec une aide de 280€/ha/an. L'aide avait pour objectif de compenser les coûts induits par les changements de pratiques : rendements des pâturages inférieurs de 15 à 20 %, investissements nécessaires... 20 agriculteurs ont contractualisé la première année, ils étaient 50 au bout de 6 ans. Un premier bilan effectué à l'issue de ces 6 ans a montré que les distorsions entre les agriculteurs conventionnels et biologiques étaient encore importantes. "

" Une aide d'environ 500 €/ha/an sur 18 ans est alors proposée aux agriculteurs de la vallée de Mangfall, provenant de l'Europe et de la SWM. De plus, la SWM finance intégralement la première consultation des candidats à la conversion et les contrôles annuels des exploitations."

"Aujourd'hui, le programme mis en place par la SWM fait figure de modèle sur tout le territoire allemand. Plusieurs villes du pays s'inspirent de cette expérience : Stuttgart, Leipzig, Dresde..."

" 80% de la zone d'influence du bassin versant est boisée ou cultivée en bio.

108 agriculteurs biologiques occupent 1985 ha de la zone d'influence.

265 ha sont encore cultivés en conventionnel, 850 ha urbanisés et 2900 ha boisés"

"Les produits biologiques de la vallée de Mangfall sont en partie commercialisés à Munich (viandes, charcuteries, oeufs, pain, lait et produits laitiers, fruits et légumes). De plus, la SWM cherche à valoriser cette expérience et la faire connaître aux munichois par la mise en place de pistes cyclables partant de Munich vers la vallée. Les circuits passent notamment aux coeur de la zone de captage. Chaque site est expliqué sur des panneaux, et des aires de pique nique ont été aménagées."

"Depuis que le programme d'incitation à l'agriculture biologique a été mis en place, les concentrations en nitrates diminuent nettement.

Les analyses de 2005 révèlent une teneur moyenne en nitrates de 6,3mg/l et quelques traces de pesticides (ex : terbuthylazin à 0,02 ug/l). Le laboratoire du service des eaux effectue tous les mois environ 1200 analyses microbiologiques et 200 tests chimiques. Toutes les valeurs se trouvent bien en dessous des limites légales.

Ainsi, l'eau de Munich est d'une excellente qualité. Elle ne subit toujours aucun traitement de la source au robinet."

Les systèmes de chlorage sont positionnés et prêts à être activés en cas d'urgence (inondations). Au quotidien, ce sont les poissons qui servent de contrôleurs permanents de la bonne qualité de l'eau !

(...)

"Les coûts de collecte et de distribution de l'eau potable de Munich sont les plus faibles d'Allemagne : 1,22€/m3 pour la distribution de l'eau potable et 1,56€/m3 pour l'assainissement des eaux usées soit 2,78€/m3 (source : SWM voir site Internet).

La prévention par l'agriculture biologique revient à moins d'un centime d'€ par mètre cube d'eau alors qu'on estime le coût de dépollution d'une eau de plus de 50mg par litre de nitrates à 23 centimes d'€ par m3 (16 cts d'€ pour les nitrates et 7 cts d'€ pour les pesticides).

Il vaut donc mieux prévenir que guérir..."

"Conclusion

Avec une politique cadrée et basée sur le long terme, le modèle de Munich est unique. La surface mise en protection par l'agriculture biologique représente le plus grand domaine continu d'exploitation écologique en Allemagne."

"Cette expérience n'est pas transposable telle quelle, car un ensemble de conditions favorables a contribué à sa réussite :

- l'approche pragmatique et scientifique du service technique des eaux qui a su exposer la situation sur la pollution des eaux sans tabous, et qui s'appuie sur des résultats mesurables pour convaincre les élus

- un bon relais assuré par les élus

- l'existence d'un courant porteur pour la bio

- l'existence d'associations de producteurs fortes et impliquées dans la commercialisation

- la présence d'une agriculture homogène et basée principalement sur l'élevage

- des soutiens financiers significatifs et durables pour les producteurs."

Et les signataires du rapport concluent :

"L'Agence de l'eau Rhône-Méditérranée, des élus de collectivités territoriales en région PACA et des associations de producteurs bio ont manifesté un grand intérêt pour cette initiative exemplaire. Ceci témoigne déjà d'une volonté commune de dépasser la « fatalité » de la pollution de l'eau potable et d'agir afin de préserver la ressource de façon effective. La découverte de cette expérience devrait donner lieu à des initiatives alliant agriculture biologique et préservation de l'eau en région PACA..."

Certes, un tel niveau de réussite est exceptionnel, mais il a le mérite de montrer que lorsque l'on prend les choses en main, on obtient des résultats durables. Et cet exemple n'est pas unique : en France, la source Perrier encourage la bio sur ses propres terres et celles qui entourent la zone de pompage des eaux (région de Vergèze dans le Gard). L'entreprise loue ses terres avec un cahier des charges bio obligatoire et a même accompagné la cave viticole locale dans la sortie de ses premières cuvées bio. NESTLE encourage aussi la bio ou les agricultures extensives sur les sites d'exploitation de ses sources à fin de prévenir nitrates et autres pollutions. Ainsi si certains ne semblent pas encore s'être suffisamment aperçus des bienfaits de la bio sur les seules et sur l'eau, "ceux qui tirent leur profit directement des ressources en eau ne s'y sont pas trompés." 123(*)

Puisque l'agriculture biologique semble être une solution intéressante pour la mise en valeur des terrains inclus dans des périmètres de protection des eaux, et paraît être une des plus efficaces, avec le reboisement, pour lutter contre la pollution agricole, il serait opportun qu'une réglementation soit prise afin d'orienter les communes concernées par la protection des zones de captage vers l'un de ces choix. La solution contractuelle serait plus adéquate et pourrait donner lieu à un nouveau Contrat d'Agriculture Durable (anciennement Contrat Territorial d'Exploitation) spécifique aux zones de captage et bassins versants, à condition que lui soit donné un nouveau souffle en le dotant de moyens financiers plus conséquents, ce qui lui permettrait de redevenir le levier de conversion à l'agriculture biologique qu'il a été. En effet, et l'exemple de Munich le montre, la conversion à l'agriculture biologique suppose un soutien financier important au départ, mais que le retour sur investissement devient au fur et à mesure très satisfaisant. Au lieu donc de « saupoudrer » les crédits réservés aux mesures agro-environnementales dans des actions visant à inciter les agriculteurs à mettre en oeuvre des pratiques moins polluantes, politique dont le résultat est contestable, l'État français devrait miser davantage sur l'agriculture biologique, médaille d'or de la durabilité.

Par ailleurs, un nouvel outil a été créé par la loi d'orientation agricole n° 2006-11 du 5 janvier 2006 dans son article 76, qui devrait pouvoir être utilisé avec bonheur dans les zones de captage : La clause environnementale. La loi ouvre en effet la possibilité d'inclure dans le bail rural, lors de sa conclusion ou de son renouvellement, des clauses visant au respect de pratiques environnementales. Désormais les bailleurs publics qui ont acquis des terres agricoles avec un objectif environnemental pourront conclure un bail rural pour l'exploitation des terres en incluant des obligations en adéquation avec l'objectif recherché. Cette possibilité est également ouverte à l'ensemble des bailleurs dans les zones à enjeu environnemental fort définies par le Code de l'environnement. Un décret en Conseil d'Etat, qui devait paraître au deuxième trimestre cette année, fixera notamment les modalités de définition des clauses qui pourront être retenues. On peut espérer qu'il n'oublie pas l'agriculture biologique. Une politique de communication par l'administration et la profession sera alors à mettre en place en faveur de cette méthode de protection des eaux, en faisant valoir ses résultats.

Enfin, il serait certainement judicieux, en matière de politique d'aménagement foncier, de donner des directives aux SAFER pour qu'elles installent prioritairement des agriculteurs biologiques à l'intérieur de ces périmètres. Cette politique pourrait d'ailleurs être étendue avec profit à toutes les zones qui nécessitent une protection écologique spéciale, comme par exemple les zones Natura 2000. Cependant, si des incitations financières sont mises en place afin d'y faciliter l'installation, il faudra veiller à ce que les systèmes d'aides prévus ne créent pas des distorsions de concurrence trop importantes avec les agriculteurs situés dans des zones moins prioritaires, notamment en créant des revenus réguliers qui permettrait une baisse artificielle du prix des produits vendus. Dans cette optique, il faudrait favoriser l'installation, par des aides à la conversion, dégressives au fur et à mesure des années mais suffisamment incitatives, avec un engagement à rester en agriculture biologique. Une éventuelle aide au maintien ne peut être idéalement qu'une mesure de couverture nationale.

* *

*

* 122 Site de la FDSEA du Nord, actualité départementale, 25 septembre 2003, page consultée le 28 août 2006, http://www.fdsea59.fr/actualites/actu_suite.asp?IdArticle=3906

* 123 PÉGEAULT Nelly et AUGÉ Gérard, « La bio, une précieuse alliée de l'eau », Nature & Progrès n° 34, p. 16 à 18.

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