Culture et performance de l'administration publique camerounaise : le cas du ministère de l'enseignement supérieur

CHAPITRE 2 :

ASPECTS CONCEPTUELS ET THEORIQUES DE

LA CULTURE DANS L'ADMINISTRATION PUBLIQUE

Le présent chapitre permettra de procéder à une consolidation du domaine de recherche circonscrit, à travers la découverte et la contextualisation des concepts et des théories scientifiques qui en donnent une meilleure lisibilité.

Il comporte trois moments essentiels :

La définition des concepts (I), la recension des écrits (II) et les théories relatives à l'étude (III).

II-1- Définition des concepts

II-1-1- Culture :

C'est un terme polysémique. Madeleine Grawitz (1986) en dit que c'est « l'ensemble des valeurs, des façons de vivre et de penser de tous les membres d'une société. »

Linton, cité par M. Grawitz (ibid.), dit à son tour qu' « une culture est la configuration des comportements appris et de leurs résultats dont les éléments composants sont partagés et transmis par les membres d'une société donnée. »

La culture est donc une sécrétion sociale, fruit des pratiques ayant cours dans un groupe. Elle s'apprend et se transmet selon des canaux spécifiques.

Dans le cadre de la présente étude, la culture sera entendue comme étant un ensemble de pratiques et manières de faire (agir, penser et sentir), admises par les membres d'une organisation, et qui s'y reconnaissent, destinées à assurer l'atteinte des objectifs poursuivis.

La culture s'acquiert en plusieurs endroits, même par la formation, à travers les canaux formels, non formels et informels.

II-1-2- Entreprise : 

C'est une unité de production des biens et services destinés à la vente, en vue d'effectuer des bénéfices.

- Les définitions scientifiques en font une fiction légale (personne morale dotée d'une personnalité juridique), un noeud de contrats (en termes d'embauche, sous-traitance, relations avec les pouvoirs publics...).

- Son objectif principal, « primus inter paris » (premier d'entre les pairs), c'est la rentabilité des capitaux investis.

II-1-3- Culture d'entreprise :

C'est « l'esprit-maison » qui fait qu'ensemble, dans l'organisation, nous partagions un but commun. Elle développe la productivité de l'entreprise, et forcément réduit les coûts de production. Elle est favorisée par :

- une valorisation personnelle au sein de l'entreprise, à travers contenu et environnement de travail ;

- un fort sentiment d'appartenance ;

- une appropriation solidaire du destin de l'entreprise.

II-1-4- Culture du service public :

Elle est reconnaissable à un certain nombre de caractères :

- implication personnelle à l'atteinte des objectifs de l'organisation ;

- développement du sentiment d'appartenance ;

- développement du sens du respect de la chose publique

Le service public, c'est un univers non-marchand dont la vocation est de servir l'intérêt général et d'assurer la justice sociale.

La culture du service public est donc le développement chez l'agent public, d'un esprit d'appartenance et d'identification au service public (esprit-maison), destiné à rendre service au public conformément aux normes déontologiques de la profession.

II-1-5- Motivation :

a/-Le dictionnaire Larousse définit la motivation comme étant un facteur conscient ou inconscient qui incite l'individu à agir de telle ou telle façon.

b/ Jean Marie Peretti (2005), dans son dictionnaire des ressources humaines, en donne trois définitions :

- un besoin qui met en mouvement, qui fait agir ;

- un désir qui tend à déterminer le comportement d'un salarié ;

- un ensemble de facteurs qui incitent le salarié à travailler.

c/ Hellriegel, cité par E. Abord de Chatillon et al(2003 : 190), dit de la motivation que

« ce sont les forces qui agissent sur une personne ou en elle-même pour la pousser à se conduire d'une manière spécifique, orientée vers un objectif ».

Nous pouvons noter que toutes les sources de définitions citées jusque là

font ressortir deux types de motivation : extrinsèque et intrinsèque. Cela signifie que toutes les motivations sont importantes. Il reste à établir la démarcation entre les deux types, par leur degré de pertinence.

Mais pour importante qu'elle soit, la motivation extrinsèque gagnerait à être pérennisée et formalisée ; secrétant et se muant ainsi en une motivation intrinsèque plus permanente, moins précaire et fugace.

d/ M. Thévenet, cité par J. M. Peretti (ibid.), définit à son tour la motivation comme étant

« cette force irrépressible qui vous pousse à travailler ».

Cette dernière définition mettrait l'accent sur la motivation intrinsèque, contre laquelle on ne peut résister. Elle ne peut être contenue/retenue dans sa dynamique, sa résolution à l'action.

e/ D'après Levy Leboyer (2004 : 13), motiver c'est

« créer et entretenir l'implication, l'ardeur au travail, la volonté pour chacun, de faire au mieux, de se perfectionner constamment, de respecter les objectifs assignés ».

Il pense que les entreprises n'existent pas sans les hommes et les femmes qui y travaillent. Et la tâche numéro un de tout cadre, consiste à obtenir de ses collaborateurs une productivité et une qualité de travail maximales. Ce qui suppose des compétences adéquates, une organisation optimale, mais avant tout, la motivation de tous.

D'après lui, la motivation résulte de processus complexes qui mettent en jeu, de manière indissociable, les caractéristiques individuelles liées au fonctionnement affectif, cognitif et social, les conditions propres à l'environnement du travail ainsi que les interactions individu-environnement.

Nous définirons la motivation dans le cadre de la présente étude comme étant : un processus psychologique qui cause l'apparition, l'orientation et la persistance d'une action volontaire dirigée vers des buts.

II-1-6- Performance :

Le dictionnaire Larousse la définit comme étant le résultat obtenu, dans une épreuve sportive par un athlète ou autre. La notion de performance est le plus souvent associée à celle de rendement. D'origine définitionnelle économique, il désigne le produit obtenu par unité de facteur de production. Essentiellement mesurable, le rendement peut, dans le cadre des sciences sociales, être qualifié, de façon observable. Le rendement dans les services publics, s'observe notamment, à travers la satisfaction de l'usager.

La performance sera donc définie ici comme l'ensemble des résultats obtenus par l'administration, à la suite des efforts faits pour l'amélioration du cadre de travail et notamment le relèvement de la culture des travailleurs.

 II-1-7- Agent public :

C'est un employé au service d'une administration publique donnée. Il est caractérisé par le fait qu'il n'est pas supposé recevoir du client (usager), une quelconque rétribution, après service rendu. Il est payé par son administration.

La notion d'agent public se veut englobante et donc applicable à tout le personnel public, sans distinction de grade, ni de secteur d'activité dès lors qu'il se consacre à la production de service au profit de l'usager, sans forcément rechercher le profit en toute première priorité. Exemple : les administrations publiques, municipales, les hôpitaux...

L'on peut noter ici, la démarcation faite d'avec la notion de « fonctionnaire », que le Statut général de la fonction publique (1994) définit comme

« ...toute personne qui occupe un poste de travail permanent et est titularisé dans un cadre de la hiérarchie des administrations de l'Etat.». art. 3(1)

Cette définition réductionniste exclut de son champ, un certain nombre de personnels, pourtant commis au service du public tout autant. Il s'agit des personnels recrutés et gérés directement par l'Assemblée Nationale, agents des collectivités publiques locales, organismes para-publiques et établissements publiques à caractère industriel et commercial ; agents de l'état relevant du code du travail ; auxiliaires de l'administration régis par un texte particulier, magistrats, militaires, fonctionnaires de la sûreté nationale et de l'administration pénitentiaire. Art. 10(1) et (2).

Il demeure néanmoins que, d'après le Statut sus-évoqué, le fonctionnaire a cinq obligations dont la première est contenue dans l'article 36(1) :

«  le fonctionnaire est tenu d'assurer personnellement le service public à lui confié et de s'y consacrer en toutes circonstances avec diligence, probité, respect de la chose publique et sens de responsabilité ».

En clair, les deux types de personnels se rejoignent, tout au moins dans la nature et le contenu du service qui est attendu d'eux.

L'agent public doit faire preuve d'un certain nombre de qualités :

- un sens élevé du service public ;

- une intégrité morale vis-à-vis du respect de la chose publique.

II-1-8- La gestion des ressources humaines :

Elle peut être définie comme un ensemble de fonctions et de mesures ayant pour objectif de mobiliser et développer les ressources du personnel pour une plus grande efficacité, au profit de la productivité d'une organisation (association, entreprise, administration,...).

Activités spécifiques :

- gestion du personnel (paie, déclarations sociales, effectifs, administration du personnel...) ;

- formation ;

- relations sociales et syndicales ;

- gestion des carrières et des compétences ;

- Communication interne et externe.

Au bout du compte, la dimension managériale du GRH ressort ici, dans le sens que manager c'est être performant, en l'occurrence :

· être efficace : faire en sorte que ce qui doit être fait se fasse ;

· être efficient : que cela se fasse dans les meilleures conditions de coûts et de délais ;

· être pertinent : que cela soit fait à la satisfaction du client ou de l'usager.

II-2- Recension des écrits

Notre recherche fondant son socle sur le grand enjeu de « la motivation » au travail, notre revue de la littérature consistera essentiellement en la relecture de quelques aspects théoriques développés sur la question par des auteurs de renom, au fil du temps.

Par la suite, et du stade d'évolution de la pensée, nous tenterons de reprofiler l'approche théorique sous-tendant la vision de l'administration publique camerounaise, dans sa logique (dynamique, processus) actuelle de mue comportementale et fonctionnelle.

II-2-1- LA MOTIVATION

Sa perception est différente, selon les sources et les auteurs.

II-2-1-1- la motivation : un processus dynamique

D'après E. Abord et al. dans Mobiliser les ressources humaines (idem) :

- La motivation ne constitue pas un état constant du comportement de l'individu, c'est un concept dynamique. La motivation n'est pas un acquis permanent ; c'est une construction continue.

- La motivation c'est la dynamisation, la mobilisation, l'implication, l'engagement, l'adhésion. Il s'agit de développer une envie de travailler et de dépasser ses limites au service des objectifs de l'entreprise.

Remarque : on pourrait, à l'opposé, noter que cet engagement à agir est aussi source d'un accroissement du stress.

II-2-1-2- Comment motiver

II-2-1-2-1- Sources et possibilités de démotivation : stimulus aversifs.

Certains phénomènes sont révélateurs, en milieu du travail, d'un malaise dans l'organisation :

- l'importance du turn over ;

- le niveau d'absentéisme ;

- l'existence des conflits ;

- le présentéisme contemplatif ;

- la disparition des associations sportives et culturelles ;

- l'amoindrissement de l'activité syndicale/délégués du personnel.

Ces éléments sont des préalables à évacuer avant d'engager un projet serein de motivation des personnels.

II-2-1-2-2-Actions motivantes en entreprise : stimulus appétitifs

· éliminer les critères anti-motivants :

- environnement physique de travail, conditions d'hygiène et de sécurité ;

- conditions de salaires minimales ;

- qualité de l'encadrement.

Il s'agit en bref, de neutraliser tous les facteurs démotivants.

· Créer quelques grands pôles de motivation :

- la réalisation de soi ;

- le sentiment de reconnaissance ;

- l'accès des responsabilités ;

- les satisfactions tirées du travail lui-même...

· promouvoir à tous les niveaux, le dialogue manager/subordonnés ; en valoriser le résultat.

II-2-1-3- La motivation dans la Fonction Publique :

L'Etat occupe toujours des fonctions centrales, dans la vie collective. Pourtant l'administration est synonyme de lenteur bureaucratique, de déresponsabilisation et de démotivation des agents.

L'enjeu serait l'introduction progressive, dans la fonction publique, des modèles managériaux liés au secteur privé, éprouvés et avérés efficaces.

Ces modèles apparaissent comme des clés de la motivation : enrichissement des tâches, responsabilisation, flexibilité, efficacité, efficience, productivité, communication, initiative...

Ces modèles vont inspirer le « New Public Management » (NPM), la nouvelle gestion publique.

La spécificité du secteur public renvoie à un univers non-marchand dont la vocation est de servir l'intérêt général et d'assurer la justice sociale.

Le NPM implique néanmoins un changement des valeurs, croyances et attentes des agents publics :

- renforcer l'intérêt sur le métier ;

- développer la confiance et l'autonomie (empowerment) ;

- s'appuyer sur des valeurs existantes (le sens du service public).

a/ La motivation dans le service public est liée à des facteurs intrinsèques tels que :

- la réalisation de soi au travail ;

- la reconnaissance sociale par la hiérarchie ;

- le sentiment d'utilité vis-à-vis des usagers.

b/ La motivation extrinsèque quant à elle, dans ce cadre, doit être :

- juste ;

- équitable ;

- transparente ;

- légitimée par les agents publics

Ce n'est malheureusement pas le cas, dans la réalité des récompenses dans les services publics notamment, où s'exercent discriminations de tous ordres, opacité et inégalités diverses.

Au vu de tout ce qui précède, nous pouvons dire que l'Etat doit se donner les moyens d'avoir une fonction publique dynamique, réactive, impliquée, mobilisée et par conséquent, motivée.

Le concept de motivation a connu une évolution au fil du temps et du développement du milieu du travail. Différentes théories en feront l'illustration.

II-2-2- La Culture d'Entreprise :

II-2-2-1- Ce qu'elle est :

La culture d'entreprise est un système effectif dont le management se nourrit pour unifier et intégrer autour du dénominateur commun ; c'est le développement des mécanismes d'intégration du personnel d'entreprise.

a- Pour Maurice THEVENET, cité par A. MOUDIKI (2006) :

« l'entreprise a une culture et elle est aussi une Culture » :

- Elle a une culture parce qu'elle la produit. C'est un moyen indirect de reconnaissance de l'entreprise ;

- Elle est une culture parce que l'organisation est un réseau de significations et de cadres de référence que partagent les membres de l'organisation.

En fait, l'interaction projet stratégique/organisation n'est pas neutre.

Elle produit une culture organisationnelle, facteur d'efficacité, permettant l'intégration de l'entreprise dans son environnement, mais aussi facteur de stabilité, en tant que système de valeurs partagées par les acteurs de l'organisation.

b- Pour Edgar SCHEIN (1985), in www.fr.wikipedia.org/wiki.

La culture d'entreprise peut être définie comme un modèle d'assomptions de base qu'un groupe a inventées, découvertes ou développées, en apprenant à surmonter ses problèmes d'adaptation externe ou d'intégration interne, valeurs qui ont suffisamment bien fonctionné pour être considérées opérationnelles et, à ce titre, être enseignées aux nouveaux participants en tant que façon correcte de percevoir, de penser et de réagir face à des problèmes similaires.

c- pour Hellriegel, Slocum et Woodman (1992), Management des Organisations :

La culture d'entreprise est un modèle complexe de croyances et d'espérances partagées par ses membres. Elle englobe les philosophies, les idéologies, les valeurs, les croyances, les postulats, les attentes, les attitudes et les normes communes à ceux qui travaillent dans une organisation.

Développer une culture d'entreprise est donc une autre mission majeure du GRH, en sa qualité de manager et de fédérateur des énergies de l'entreprise, dans la poursuite de l'objectif « primus inter paris » (premier d'entre les pairs): la productivité.

La culture d'entreprise précise l'identité de celle-ci, à travers les caractéristiques qui la rendent spécifique, stable, cohérente. Elle se révèle par plusieurs indices : valeurs, mythes, symboles, rites, héros, réseaux culturels.

Elle n'est pas qu'un agrégat d'indices ; elle en est une synthèse finalisée, cohérente, régulière et logique.

II-2-2-2-Ses missions :

La culture d'entreprise vise à adapter l'organisation à l'environnement en réduisant l'anxiété de ses membres et à assurer l'intégration de ces derniers. Elle développe ou induit un certain nombre de qualités :

- Réactivité aux opportunités et menaces de l'environnement ;

- Flexibilité : aptitude à modifier son fonctionnement, à court terme ;

- Créativité : aptitude à trouver des solutions innovantes et à les mettre rapidement en pratique.

E. SCHEIN (ibid.) indique que la culture d'entreprise se forme en partie, pour répondre à deux séries de problèmes :

- les problèmes d'adaptation au monde extérieur et de survie ;

- les problèmes d'intégration interne : instauration et maintien de relations de travail efficaces entre les membres de l'entreprise.

La culture d'entreprise d'après lui, naît quand les méthodes ont assez bien fonctionné pour qu'on les trouve valables et qu'on les enseigne à de nouveaux membres.

Hellriegel et al (idem : 336), disent ce que sont exactement la représentation conceptuelle de la notion de culture d'entreprise ; de même que l'envergure de sa puissance d'action :

« l'entreprise porte en soi une qualité invisible - un certain style, un caractère, une manière de faire les choses - qui peut être plus puissante que la volonté de telle personne ou de tel système officiel. ». C'est la culture d'entreprise.

Gérer la culture consiste, pour la direction, à faire comprendre le projet stratégique à tous les membres de l'organisation. Afin d'engager tout le monde à l'améliorer et à obtenir les résultats escomptés. La culture d'entreprise doit rejaillir de l'approche stratégique de l'entreprise. L'identité est à l'origine de la culture. Le vécu de l'identité par les membres de l'organisation s'articule autour de trois images :

- l'image que le salarié a de son entreprise ;

- l'image que le salarié a de son groupe de travail d'appartenance ;

- l'image que le salarié a des qualités idéales requises pour réussir dans l'entreprise.

II-2-2-3- Les critères essentiels à la construction/sécrétion d'une culture d'entreprise sont : les rites, les symboles (codes), les histoires (mémoire collective) résultant d'un vécu ou d'un socle commun de valeurs partagées. Ces valeurs sont : la convivialité, l'éthique , l'engagement, l'orientation client, la primauté de l'intérêt général, le professionnalisme, la compétence managériale, la confiance, la communication...

Le groupe d'auteurs sus-cité retranscrit ces éléments constitutifs en six points :

i- certains comportements que l'on observe avec régularité dans les rapports entre les personnes ;

ii- les normes partagées par les groupes de travail de toute l'organisation, e.g. « une journée normale de travail pour une journée normale de salaire » ;

iii- les valeurs dominantes qu'une entreprise se donne comme « la qualité du produit », « le leadership en matière de prix » ;

iv- la philosophie qui oriente la politique de l'entreprise à l'égard du personnel et des clients ;

v- les règles du jeu ou les « ficelles » à apprendre afin de se faire accepter ;

vi- le sentiment ou le climat qui règne dans une entreprise.

Aucun de ces éléments ne peut du reste, représenter, à lui seul, la culture d'entreprise.

II-2-2-4- Le rôle de la culture d'entreprise :

- Maintenir une cohésion, unir le personnel autour du nom, des produits...;

- Favoriser l'assimilation des nouvelles recrues ; intégration de normes, par l'adoption des comportements désirés et le renoncement aux comportements indésirables ;

- Catalyser et faciliter la cohésion du groupe ; faire écho de ses aspirations profondes. « Je travaille pour atteindre des objectifs auxquels je crois ».

En 1964, Blake et Mouton cité par MOUDIKI (ibid.), emploient l'expression

« Culture d'Entreprise » et l'associent clairement à la gestion, soutenant que

le rôle du manager est de susciter le développement et l'entretien d'une culture en faveur du travail.

Comment pourrait se faire le transfert de la représentation de la culture d'entreprise au concept de culture du service public ?

II-2-3- La culture du service public :

La culture du service public s'identifiera à peu de choses près, à la culture d'entreprise. En ce sens qu'elle se penchera également sur la nécessité d'optimiser le rendement de l'organisation.

La différence notoire entre les deux concepts se situe au niveau de la finalité du rendement qui cherche pour l'un, à satisfaire les besoins du public, et pour l'autre, à faire du profit.

Les développements qui ont été faits, relativement aux caractéristiques de la culture d'entreprise, sont objectivement transférables à la culture du service public.

Pour un meilleur éclairage, la réflexion qui suit, tirée de l'article de Solange BERGER, intitulé « motiver le service public » (2006), pourrait être édifiante.

Doit-on gérer le secteur public comme une entreprise privée ?

Le Professeur François PICHAULT de l'Université de Liège/HEC, répond à cette question par la négative. Et de toutes façons, poursuit-il, il y a des entreprises qui ne sont pas performantes. S'il faut moderniser le service public, pense Laurent Ledoux, il ne faut pas pour autant faire un copier-coller de ce qui se fait dans le privé. Trois éléments sont essentiels dans la GRH : « fairness, acheivement, relations ».

- fairness : sentiment de justice, de traitement équitable, de reconnaissance ;

- achievement : idée de servir à quelque chose, de réussir, d'être utile ;

- relations : qualité des relations entre les agents d'une part, entre ces derniers et leurs supérieurs, d'autre part.

La problématique est de savoir comment augmenter le bien-être des travailleurs du service public pour qu'ils donnent le meilleur d'eux-mêmes afin de fournir le meilleur service. www.lalibre.be/article.phtml, 2006.

Développer une culture du service public, c'est créer la motivation (intrinsèque et extrinsèque) des salariés en les faisant adhérer aux valeurs, aux objectifs et à l'approche stratégique de l'administration.

L'administration est prioritairement orientée vers l'atteinte d'objectifs sociaux, et non pas la recherche d'une plus-value mercantile, quantitativement mesurée absolument.

Indices de lecture de la culture du service public :

- Sens élevé de la réalisation de soi au travail ;

- Reconnaissance sociale par la hiérarchie (application du principe de la rétroaction) ;

- Sentiment d'utilité vis-à-vis des usagers, à travers le développement du sentiment d'appropriation de la stratégie de son organisation.

Geneviève KREBS (2005), nous permet de rappeler que l'essentiel n'est pas, pour une organisation, dans la matière mais dans l'entité humaine :

« La réalité de l'organisation ne se trouve pas dans ses ressources matérielles, dans son identité visuelle, dans un certificat qualité, dans ses lignes budgétaires, (...). La valeur d'une organisation prend vie à partir du moment où l'ensemble des collaborateurs a pris conscience du but à atteindre et de la manière dont ils peuvent l'atteindre ensemble. »

La culture du service public doit en fin de compte, être une manière de penser, une façon de voir, un sentiment d'appartenance à l'équipe. Sentiment qui existe parce que les gens ont constaté que tout marche bien ainsi ; parce qu'ils l'éprouvent et le manifestent. Ils sont convaincus que ce sentiment fait du MINESUP par exemple, ce qu'il est, et que cela vaut la peine d'être perpétué.