1.1.3. L'administration centrale de l'Etat:
Théorie de la concentration administrative ou centralisation
concentrée
Il y a technique de centralisation concentrée ou de
concentration selon Charles Eisenmann (71) quand le monopole des
décisions juridiques est dans les mains d'une autorité centrale.
En paraphrasant les mots de Félix Vunduawe (72), il s'agit de
la forme la rigoureuse de la centralisation car tout est détenu par le
centre où tout est décidé et rien n'est
délégué à la périphérie.
Tous les pouvoirs sont exercés directement par l'Etat, sans
intermédiaire.
En effet, la constitution de la RDC a pris les soins
d'affirmer la subordination de l'administration (même la force
armée) au gouvernement central, subordination qui doit être avant
tout celle de l'administration centrale, cela en proclamant en son article 91
alinéa 4 que le gouvernement « dispose de l'administration publique
et des forces armées, de la police et des services de
sécurité ». Autrement dit, il la dirige. Ceci affirme avec
la force et solennité qui s'attachent aux disposions constitutionnelles,
qu'il ne saurait exister un « pouvoir administratif », plus
au moins indépendant du gouvernement central et qui pourrait être
exercé en considération de données et des
préoccupations propres à ceux qui le détiendraient.
L'osmose recherchée comme l'a souligné
René CHAPUS (73) est de nature à être
assurée par le simple fait que, au plus haut niveau, l'administration se
confond avec le gouvernement, ainsi qu'avec le chef de l'Etat, même s'il
est vrai que ce dernier n'a pas de rapports directs avec les services de
l'administration. Comme le président de la République, le premier
ministre et les autres membres du gouvernement central sont, bien entendu, des
autorités politiques. Il leur revient de définir et de conduire
« la politique de la nation » conformément aux dispositions de
l'article 91 alinéas 1 et 2 de la constitution. Ils sont
également des autorités administratives ; et il convient de faire
apparaître ce que sont leurs compétences administratives, avant
d'aborder les services de l'administration de l'ETAT.
(71) Charles Eisenmann, op. cit, p 251
(72) Félix VUNDUAWE te PEMAKO, Op. cit, p.
406
(73) René CHAPUS, op.cit, pp. 206-207.
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I. Les attributions administratives du chef de l'Etat et
des membres du gouvernement
Selon René CHAPUS (74), ces attributions se
traduisent par l'édiction de décisions, dont les auteurs sont
toujours des autorités individuelles : le président de la
république, le premier ministre, un ministre (ou plusieurs ministres
agissant conjointement, et non collégialement). C'est dire,
souligne-t-il, qu'il n'y a pas de décisions qui émaneraient,
juridiquement, d'une autorité collégiale qui serait « le
gouvernement » ou « le conseil des ministres ».
A. Le président de la république et le premier
ministre
Telles que la constitution les détermine, les
attributions administratives du président de la république
et du premier ministre sont de même ordre. On peut même dire que la
constitution du 18 février 2006 telle que révisée à
ce jour organise le partage entre eux des attributions, que l'un et l'autre
exercent normalement en prenant des « ordonnances ou décrets
», qui se situent au sommet de la hiérarchie des actes
administratifs.
1. L'attribution se rapportant à la nomination et
à la révocation des agents et fonctionnaires (civils et
militaires) de l'Etat.
A cet effet, deux dispositions constitutionnelles
parallèles coexistent notamment l'article 81 et 92 alinéa 3.
La première investit du pouvoir de nomination en cause
le président de la république et il s'agit de l'article 81 qui
précise qu'il nomme et révoque sur proposition du gouvernement et
après délibération en conseil des ministres:
1. les ambassadeurs et envoyés extraordinaires,
2. Les Officiers généraux et supérieurs des
forces armées et de la police nationale, le conseil supérieur de
la défense entendu ;
3. Le chef d'état-major général, les
chefs d'état-major et les commandants des grandes unités des
forces armées, le conseil supérieur de la défense
entendu,
4. Les hauts fonctionnaires de l'administration publique,
5. Les responsables des services et établissements
publics ;
6. Les mandataires de l'Etat dans les entreprises ou
organismes publics, excepté les commissaires aux comptes.
La seconde confie le pouvoir de nomination au premier
ministre, mais sans qu'il y ait risque de double emploi, les compétences
dévolues aux deux autorités n'étant pas égales et
concurrentes. L'article 92 alinéa 2 dispose qu' « Il nomme, par
décret délibéré en conseil des ministres, aux
emplois civils et militaires autres que ceux pourvus par le président de
la république.
(74) René CHAPUS, op. cit,
pp 207-208.
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Il ressort des articles 81 et 92 de la constitution que le
président de la république détient la
compétence de principe et le premier ministre ne possedant qu'une
compétence riduelle dans cette matière.
La compétence du président de la
république s'étend, de plus, à la nomination par
ordonnance délibérée en conseil des ministres aux hauts
emplois civils et miliaires, de direction des entreprises, organismes et
entreprises publics.
2. L'attribution se rapportant au pouvoir
règlementaire général
Celle-ci concerne le pouvoir d'édicter (par ordonnance
ou décret) des normes de portée générale,
susceptibles d'être applicables, tout à la fois, dans l'ensemble
du territoire national et dans l'ensemble des matières autres que celles
réservées à loi sur pied des articles 122 à 127 de
la constitution et aux provinces conformément aux dispositions de
l'article 204 de la constitution. C'est alors que le premier ministre qui
détient la compétence de principe, le président de la
république n'étant compétent que dans le cas où le
projet du règlement est délibéré, sous sa
présidence, en conseil des ministres. Ceci découle de l'article
92 alinéa 1 de la constitution qui dispose que : « Le premier
ministre assure l'exécution des lois et dispose du pouvoir
règlementaire sous réserve des prérogatives
dévolues au président de la république ».
B. Les ministres
Quant aux ministres (désignés par le nom de leur
ministère et parfois investis de la qualité de ministre d'Etat,
ministre, en raison de leur importance politique) et quant au premier ministre
lui-même (considéré comme le chef, non du gouvernement,
mais de services qui lui sont rattachés), René CAPHUS
(75) résume leurs attributions administratives en disant
qu'ils sont chacun au sommet d'une hiérarchie.
S'agissant des ministres, dont chacun est juridiquement
l'égal des autres (s'il existe des différences, elles sont de
caractère protocolaire ou d'ordre politique), ils sont les chefs d'un
ensemble de services d'administration d'Etat érigés en
départements ministériels » ou « ministères
».
S'agissant du premier ministre, il est le chef des divers
services qui lui sont rattachés. Sans doute, et selon l'article 90
alinéa 2 de la constitution, il est en outre, le chef du gouvernement :
il dirige l'action du gouvernement. Mais la prééminence qui lui
est ainsi conférée est d'ordre politique. Elle ne fait pas de lui
le supérieur hiérarchique des différents ministres. Par
suite, il ne saurait se substituer à eux pour exercer leurs
attributions, ni pour réformer ou annuler leurs décisions.
En tant que autorité suprême, relativement
à « ses services », chaque ministre représente
d'Etat dans la vie juridique notamment en matière
d'édictions
(75) René CHAPUS, op. cit,
pp. 210-211.
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des décisions, de conclusion de contrats ou de
représentation en justice pour les affaires entrant dans ses
attributions. Il est en vertu des articles 90, 93 et 200 de la constitution,
responsable devant le parlement de son département et applique le
programme du gouvernement dans son ministère, sous la direction et la
coordination du premier ministre en tant Chef du Gouvernement.
Il appartient au ministre d'autre part à chacun de
prendre, notamment par voie d' « arrêté » les
mesures réglementaires propres à aménager les
conditions de fonctionnement de ses services et d'exercer à
l'égard des personnels qui y sont employés, tant le pouvoir
hiérarchique en leur adressant (par voie des circulaires ou ordres
des services) des instructions quant à la façon dont ils doivent
remplir leurs fonctions, le pouvoir disciplinaire en leur infligeant
des sanctions que leur comportement fautif peut justifier.
En outre, les ministres sont investis d'un important
pouvoir de nomination aux emplois institués dans leurs
administrations et services respectifs.
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