Refexion sur l'inclusion sociale - la double contrainte des collectivités territoriales entre évaluation et prévention

TITRE 1er : LA PERENISATION DES DISPOSITIFS PUBLIQUES SOCIAUX CURATIFS

«Les dernières données disponibles sur la pauvreté monétaire sont de 2003. La tendance à la baisse de la pauvreté monétaire observée en 2001 et 2002 s'interrompt en 2003. Le taux de pauvreté monétaire augmente, en effet, en 2003, au seuil de 50 % du revenu médian et se stabilise au seuil de 60 % de ce même revenu médian. La pauvreté est différenciée selon l'âge, le sexe ou le type de ménages. La situation est défavorable aux personnes seules et aux familles monoparentales, parmi lesquelles les femmes sont largement majoritaires en tant que chef de famille. On observe donc depuis 1999, de manière stable, une plus grande proportion de femmes dans la population pauvre. Les moins de 25 ans continuent, eux aussi, à être sur représentés dans l'ensemble des personnes pauvres par rapport à leur poids dans la population. Des interrogations émergent cependant sur une possible remontée de la pauvreté des personnes âgées, notamment lorsqu'elles sont seules. La comparaison des taux de pauvreté monétaire des pays de l'Union européenne situe la France dans une position légèrement plus favorable que la moyenne de ses partenaires. Pour le chômage et les minima sociaux, on dispose d'indicateurs plus récents. Le chômage s'est accru jusqu'au milieu de l'année 2005, avant d'amorcer une diminution. Cette dégradation de la conjoncture économique et du marché du travail s'est traduite par une augmentation très importante, en 2003 et 2004, du nombre d'allocataires de minima sociaux d'âge actif, renforçant encore l'importance, soulignée par l'Observatoire dans son précédent rapport, du rôle des transferts sociaux dans la réduction de la pauvreté»^60(*).

Les relations entre pauvreté, chômage et emploi sont étroites et complexes. Le constat ci-dessus montre que toute situation de chômage n'est pas synonyme d'une situation de pauvreté et que l'emploi ne protège pas à lui seul de la pauvreté. La persistance d'un chômage^61(*) massif et durable et le développement de certaines formes d'emploi ont eu pour conséquence une progression de la pauvreté des personnes d'âge actif. Le caractère précaire d'un nombre croissant d'emplois et la faiblesse de certaines rémunérations ont conduit les personnes qui ont pourtant travaillé tout au long de l'année à des situations de pauvreté. En France, comme dans plusieurs pays de l'Union européenne, une catégorie de «travailleurs pauvres» est apparue dès la fin des années quatre-vingt-dix. De plus en plus de ces travailleurs sont salariés, qu'ils le soient pendant l'année en emploi continu ou de façon intermittente.

En outre, la diminution^62(*) des contrats aidés du secteur non marchand a pesé sur les évolutions de l'emploi et du chômage. Ces contrats avaient un impact important sur la sortie de la pauvreté, notamment de certains allocataires du Rmi^63(*). La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, relance de manière significative ce type de contrats et renforce la formation et l'accompagnement, la question se pose dès lors de savoir si cela permettra ou pas d'atténuer les difficultés constatées.

Concomitamment, les caractéristiques de la pauvreté varient fortement sur l'ensemble du territoire. Entre la pauvreté des zones industrielles en déclin, celle des zones rurales enclavées, celle des centres-villes des villes moyennes, de la périphérie des grandes métropoles ou celle des départements d'outre-mer, il existe des différences significatives. Au-delà des contraintes traditionnellement liées aux marchés de l'emploi et du logement, les réponses de proximité apportées pour lutter contre la pauvreté peuvent varier considérablement d'un territoire à l'autre. Dans cette perspective, la prise en compte des impératifs budgétaires locaux apparaît comme une donnée particulièrement importante, car même si les leviers fiscaux locaux tendent bien entendu à s'articuler avec l'ensembls des dotations nationales et européennes, ils demeurent une pierre angulaire de la lutte contre la pauvreté et du maintien des dispositifs curatifs décidés et mis en place au niveau nationale.

Ainsi annoncée, c'est dans une démarche mêlant prise en compte de l'extension des contraintes budgétaires (Chapitre 1), ainsi qu'au regard des dernières législations produites mettant en exergue l'établissement d'une forme de sur responsabilisation (Chapitre 2), que sera analysée la «difficile» pérennisation des dispositifs sociaux curatifs.

* ⁶⁰ Extrait du rapport de l'Observatoire nationale de la pauvreté et de l'exclusion 2005-2006, p.10

* ⁶¹ «Sur la période 2003-2005, le chômage de longue et très longue durée s'est accru. La forte hausse du chômage de longue durée entre la fin du premier trimestre 2003 et la fin du premier trimestre 2005 (+11%) n'a pas été compensée par le repli observé aux deuxième et troisième trimestres 2005 (-5 %)». Ibid., p. 18

* ⁶² «La forte contraction de la croissance en 2003 a conduit à une diminution de l'emploi salarié marchand inconnue depuis 1993 (-53 000 postes). En 2004, la croissance retrouve un rythme plus élevé, +2,3 %, sans que cela soit suffisant pour profiter pleinement à l'emploi : l'emploi salarié marchand ne progresse que de 5000 postes». Ibid., p. 18

* ⁶³ «Après avoir diminué au cours des années 2000 à 2002, le nombre d'allocataires de minima sociaux en France a augmenté en 2004 de 3,4 %, à un rythme deux fois plus élevé qu'en 2003 (+ 1,6 %) [Cf. M. Avenel, « Les allocataires de minima sociaux en 2004 », Études et Résultats, n° 447, 2005, Drees]. À la fin de 2004, 3,4 millions de personnes étaient allocataires de l'un des neuf dispositifs nationaux (Ai, Api, Aah, Fsv, Ass, Aer, Rmi, Allocation veuvage, Allocation supplémentaire d'invalidité) ou du Revenu de solidarité (Rso), dispositif spécifique aux Dom. En incluant les ayants droit (conjoints et enfants), ce sont un peu plus de 6 millions de personnes qui bénéficient des minima sociaux, dont 5,6 millions en métropole». Ibid., p. 19