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Le pouvoir discrétionnaire du Procureur de la Cour pénale internationale


par Pierre GIRAUD
Paris 2 Panthéon Assas - Institut des hautes études internationales  - Certificat de recherche approfondie 2012
  

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1ère partie : La consécration et l'encadrement statutaires du pouvoir discrétionnaire du Procureur

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Le Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale reconnaît aux Etats ainsi qu'au Conseil de sécurité, un rôle essentiel dans la répression des crimes internationaux en leur laissant la possibilité de renvoyer des situations au Procureur, étape préalable à une enquête voire à des poursuites. Rôle essentiel mais non prépondérant. Le Procureur apparait en revanche, comme le protagoniste dans la mise en mouvement de l'action répressive internationale. En effet, le Conseil de sécurité et les Etats parties ne peuvent que lui renvoyer des situations. Ils ne peuvent saisir directement la Cour et doivent en conséquence saisir le Procureur. De plus, à côté de cette possibilité qu'il a d'être saisi pour enquête par les Etats parties et par le Conseil de sécurité, le Procureur dispose également du pouvoir d'agir proprio motu et donc de diligenter des enquêtes d'initiative sans y avoir été préalablement invité par les Etats parties ou par le Conseil de sécurité. Le Procureur dispose d'un pouvoir discrétionnaire en matière d'ouverture d'enquêtes et de choix des poursuites (A). L'existence d'un tel pouvoir est à l'origine de controverses, lesquelles s'expliquent notamment par les enjeux inhérents à l'action de la Cour, juger dans un contexte politique (B).

A) La reconnaissance d'un pouvoir discrétionnaire aux stades de l'ouverture d'enquête et du déclenchement des poursuites.

La notion de pouvoir discrétionnaire est largement utilisée par la doctrine pour appréhender le pouvoir d'appréciation statutairement reconnu au Procureur de la Cour pénale internationale au stade de l'ouverture d'enquête et de la décision sur les poursuites10. Il faut y voir une référence à la notion anglo-saxonne de « Prosecutorial discretion ».

Pourtant cette notion de pouvoir discrétionnaire est inconnue de la justice judiciaire française qui, pour saisir le pouvoir d'appréciation des autorités de poursuite lui préfère la notion « d'opportunité » opposée à celle de « légalité ». La notion de pouvoir discrétionnaire relève plutôt du contentieux administratif 11.

La caractéristique des ordres judiciaires dans lesquels s'applique le système d'opportunité des

10 Cette notion relève plutôt du droit administratif où elle est opposée aux cas dans lesquels l'administration est en situation de compétence liée. La notion de pouvoir discrétionnaire est comme l'écrit le Professeur René CHAPUS, « le pouvoir de choisir entre deux décisions ou deux comportements (deux au moins) conformes à la légalité ». CHAPUS (R), Droit administratif général, PUF.

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poursuites est que le Procureur peut engager des poursuites lorsqu'il a connaissance d'une infraction juridiquement poursuivable mais qu'il ne s'agit aucunement pour lui d'une obligation12. Ce système s'oppose aux systèmes « légalistes13 » dans lesquels le Ministère public doit engager des poursuites dès lors que les conditions légales sont réunies, c'est-à-dire dès lors qu'il existe une infraction juridiquement poursuivable. Dans les systèmes légalistes, seuls des motifs juridiques rendant les poursuites impossibles telles que la prescription et l'amnistie par exemple, permettent au Procureur de ne pas engager de poursuites.

Le pouvoir d'appréciation reconnu au stade de l'enquête et des poursuites au Procureur de la Cour pénale internationale par les articles 15 et 53 du Statut est semblable à celui que connaissent les Procureurs dans les systèmes dits « d'opportunité des poursuites ».

Le Procureur dispose en effet du pouvoir de décider d'ouvrir ou non une enquête ainsi que du pouvoir d'engager ou non des poursuites, prérogatives résultant des articles 13, 14, 15, 18 et 53 du Statut de Rome.

Le principe d'opportunité avait déjà été introduit dans les Statuts de juridictions internationales créées antérieurement. Au sein des tribunaux ad hoc créés par le Conseil de sécurité des Nations Unies par exemple, le Procureur dispose d'un pouvoir analogue d'appréciation en opportunité 14.

Manifestation du pouvoir discrétionnaire dans l'enquête diligentée par le Procureur de la Cour pénale internationale en application de l'article 15 du Statut de Rome

Aux termes de l'article 15-1 du Statut de Rome, le Procureur a la faculté d'initier des enquêtes proprio motu suite aux renseignements qui lui sont adressés. Il convient de relever

12 La France, la Grande-Bretagne, la Belgique, le Luxembourg ou encore les Pays-Bas figurent au nombre des Etats dont les systèmes répressifs sont dits « opportunistes ».

13L'Allemagne, le Portugal ou encore l'Italie voir Le ministère public en Europe, de Gilles ACCOMANDO et Christian GUERY, in Le Parquet dans la République : vers un nouveau Ministère Public ?, Colloque organisé les 29 et 30 mai 1995 à l'Assemblée nationale.

14 Le Bureau du Procureur du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) - tout comme celui du Tribunal international pour le Rwanda - est distinct du Tribunal mais toute mise en accusation proposée doit être soumise à un juge du TPIY pour approbation. Ainsi, le pouvoir discrétionnaire du Procureur d'entamer des poursuites devant le Tribunal est donc également tempéré par le contrôle judiciaire.

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que cette enquête d'initiative qui correspond à un examen préliminaire se distingue de l'enquête préalable aux poursuites, visée à l'article 15-3 du Statut. Le Statut consacre en effet deux types d'enquête, l'une découlant du pouvoir reconnu au Procureur de s'autosaisir, correspondant en fait à un examen préliminaire effectué par son Bureau, l'autre étant officiellement organisée par les articles 15 (3) et 53 (1) du Statut comme phase préalable aux poursuites. C'est ce qu'expliquent Morten BERGSMO et Pieter KRUGER15 analysant la rédaction anglaise de l'article 15 (1) du Statut16. Selon ces auteurs, il y a effectivement une différence entre les enquêtes spécifiques de l'article 15(1) et l'enquête préalable à la décision sur les poursuites. L'emploi du pluriel dans la version anglaise pour décrire « the investigations » menées par le Procureur montre selon eux que les plénipotentiaires ont reconnu au Procureur, la faculté de diligenter des enquêtes avant d'envisager de demander à la Chambre préliminaire de l'autoriser à diligenter une enquête, en vue d'engager éventuellement des poursuites.

Lorsqu'il entend mener des enquêtes d'initiative, le Procureur a pour seules obligations, d'avoir préalablement recueilli des renseignements mettant en évidence des crimes relevant de la compétence de la Cour17. Si ces deux conditions cumulatives - le recueil de renseignement et la compétence de la Cour - obligent le Procureur à disposer d'éléments de fait et à procéder à un contrôle juridique sur la compétence de la Cour avant d'envisager l'ouverture d'une enquête proprio motu, cette double exigence constitue une exigence minimale pour toute autorité judiciaire. Il ne s'agit pas de mettre obstacle au pouvoir d'initiative du Procureur en matière d'enquête mais plutôt d'inscrire sa démarche dans la légalité et dans l'impartialité.

L'examen préliminaire mené par le Bureau du Procureur dans le cadre de l'article 15 (1) comprend deux phases, l'une « passive » consistant à recevoir des informations, l'autre « active » consistant à en rechercher puis à en contrôler la pertinence. Les renseignements

15 BERGSMO (M), KRUGER (P), in Otto Triffterer (editor): « Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court » p 704.

16La version anglaise de l'article 15 (1) stipule que « The Prosecutor may initiate investigations proprio motu on the basis of information on crimes within the jurisdiction of the Court » tandis qu'aux

termes de la version française : « le Procureur peut ouvrir une enquête de sa propre initiative au vu de renseignements concernant des crimes relevant de la compétence de la Cour ».

17Le respect de ces critères fait néanmoins l'objet d'un contrôle par le Bureau du Procureur et éventuellement par les juges. V. 2ème partie.

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réunis par le Procureur dans ce cadre sont qualifiés par le Statut de communications. Ils proviennent pour l'essentiel d'acteurs extra étatiques, notamment d'organisations non gouvernementales.

Le Statut précise qu'il appartient au Procureur qui en est destinataire, d'en vérifier le sérieux en recourant pour cela à de larges sources non limitativement énoncées par l'article 15 (2) du Statut, dès lors qu'elles sont dignes de foi. Au nombre d'entre elles figurent les Etats ainsi que l'Organisation des Nations Unies.

Il incombe donc au Procureur qui envisage de demander à la Chambre préliminaire d'autoriser l'ouverture d'une enquête, d'avoir réuni ou de réunir des renseignements sérieux puis de s'assurer que ceux-ci tendent à caractériser la commission de crimes relevant de la compétence de la Cour. En tout état de cause, il ne lui appartient pas à ce stade d'avoir réuni des éléments de preuve18.

Si le Procureur refuse de diligenter une enquête d'initiative, il ne peut y être contraint même par la Chambre préliminaire. Le Statut lui impose uniquement d'aviser ceux qui lui ont fourni les renseignements de son refus d'enquêter sans qu'aucun recours ne leur soit accordé.

Les conditions requises par l'article 15 (1) pour permettre au Procureur d'initier des enquêtes sont limitées de sorte que son pouvoir d'initiative est réel. Le Procureur est donc bien en mesure de mener discrétionnairement des enquêtes d'initiative dans le cadre de l'article 15 du Statut.

L'ouverture d'enquête sur renvoi de situations

18 En ce sens notamment, l'arrêt rendu par la Chambre préliminaire II le 31 mars 2010 relative à la demande d'autorisation d'ouvrir une enquête dans le cadre de la situation en République du Kenya rendue en application de l'article 15 du Statut de Rome, ICC-O1/09 14/86 : « en ce qui concerne la condition fondée sur la base raisonnable pour croire, énoncée à l'article 53-1-a, la Chambre considère que c'est là la norme d'administration de la preuve la moins stricte que prévoit le Statut. Cela est logique étant donné la nature de la procédure à ce stade précoce, laquelle se limite à un examen préliminaire. De ce fait, par comparaison avec les éléments de preuve recueillis au cours de l'enquête, les renseignements en possession du Procureur, n'ont pas à être complets ni déterminants. Cette conclusion émane également du fait que, à ce stade précoce, les pouvoirs dont dispose le Procureur sont limités et ne peuvent être comparés à ceux que lui confère l'article 54 du Statut au stade de l'enquête ».

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Les articles 13 et 14 du Statut confèrent respectivement qualité au Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies et aux Etats parties au Statut de Rome pour demander au Procureur de diligenter une enquête.

L'article 13 du Statut reconnaît au Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies le pouvoir de demander au Procureur de la Cour pénale internationale d'ouvrir une enquête, sur le fondement d'une résolution prise au visa du chapitre VII de la Charte, c'est-à-dire lorsque la paix et/ou la sécurité internationale(s) sont menacée(s)19.

Aux termes de l'article 14 du Statut, tout Etat partie peut saisir le Procureur aux fins d'enquête dès lors qu'un crime relevant de la juridiction de la Cour paraît avoir été commis20.

Lorsqu'une situation est renvoyée par un Etat partie au Procureur aux fins d'enquête, ou lorsque celui-ci est saisi par le Conseil de sécurité des Nations Unies poursuivant les mêmes fins, il doit en principe ouvrir une enquête, l'article 53 du Statut utilisant l'indicatif et stipulant que le Procureur ouvre une enquête après évaluation des renseignements fournis21. Toutefois, ce même article réserve au Procureur la faculté de décider de ne pas en ouvrir dans des cas limitativement énumérés qui relèvent pour deux d'entre eux d'une appréciation strictement juridique - en cas d'incompétence de la Cour et d'irrecevabilité de l'affaire - et pour le dernier, de l'appréciation d'une notion aux contours plus incertains, celle des intérêts de la justice. Dans tous les cas, la décision de refus peut alors être soumise au contrôle de la Chambre préliminaire, soit sur demande des parties ayant saisi le Procureur d'une demande d'enquête22, soit sur autosaisine de la Chambre préliminaire si la décision de refus est fondée sur les seuls intérêts de la justice23.

Dans le cas de renvois de situations par les Etats parties et par le Conseil de sécurité,

19 Le Conseil de sécurité a déféré deux situations à la Cour : celle de la région du Darfour au Soudan ainsi que la situation en Libye, deux Etats non parties au Statut de Rome. Le Procureur a ouvert une enquête sur ces deux situations.

20 À ce jour, trois États parties au Statut de Rome - l'Ouganda, la République démocratique du Congo et la République centrafricaine - ont déféré à la Cour des situations concernant des faits s'étant déroulés sur leur territoire.

21 article 53 du Statut.

22 article 53 (3) a du Statut.

23 article 53 (3) b du Statut.

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l'ouverture d'enquête apparaît moins relever de l'opportunité que de la légalité dans la mesure ou, exception faite du recours aux intérêts de la justice pour ne pas enquêter, la décision du Procureur sur l'ouverture d'enquête est déterminée par des considérations strictement juridiques.

Dans la décision sur les poursuites

Une fois les investigations terminées, le pouvoir discrétionnaire du Procureur s'exerce à l'occasion de la décision sur les poursuites. Le Procureur peut choisir tant les crimes que les personnes qu'il entend poursuivre mais s'il envisage de ne pas poursuivre, il doit se fonder sur l'absence de base raisonnable pour le faire, sur l'irrecevabilité de l'affaire ou encore sur les intérêts de la justice. Cette notion déjà mobilisable en matière d'ouverture d'enquête est élargie en ce qui concerne la décision sur les poursuites puisqu'elle recouvre aussi des considérations propres à l'auteur des crimes tels que son âge et éventuellement son handicap.

C'est donc d'un pouvoir discrétionnaire que le Procureur dispose dans le déclenchement de l'enquête et des poursuites, ce pouvoir se rapprochant de ce que le système judiciaire français connaît sous le nom d'opportunité même s'il connaît, selon le stade procédural, certaines nuances. Déjà connu des juridictions répressives internationales avant sa reprise dans le Statut, le principe d'opportunité présente des avantages significatifs en matière de punition des infractions internationales. Il permet tout d'abord au Procureur d'opérer un filtre dans les affaires soumises au Juge. Bien employée, cette liberté lui permet de ne soumettre au juge que les affaires les plus graves conformément à la règle selon laquelle De minimis non curat Praetor règle d'ailleurs reprise dans le Statut de Rome qui fait de la gravité, une condition de recevabilité des affaires.

Outre qu'il permet d'éviter de paralyser les juridictions en opérant un choix au sein des infractions poursuivables, le principe d'opportunité permet de tenir compte des évolutions survenues dans les affaires. MM. MERLE et VITU24 relèvent en effet que:

« L'expérience prouve qu'une affaire se modifie parfois d'une façon considérable entre l'ouverture des poursuites et le jugement qui sera rendu : tel dossier se gonfle d'éléments

24 MERLE (R), VITU (A), « Légalité ou opportunité des poursuites » in Extrait du « Traité de droit criminel », T.II, 4e éd., p.331 n°278 - Éditions Cujas, Paris 1989.

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nouveaux qui traduisent progressivement la gravité réelle de l'affaire; dans tel autre, l'infraction commise prend des dimensions sensiblement plus modestes. En reconnaissant au ministère public la possibilité d'arrêter le cours de l'action répressive, on renonce à l'idée d'une immutabilité du procès jusqu'à la décision juridictionnelle, mais on accorde

plus d'importance à la « vie » de l'affaire et à ses transformations ».

L'ensemble de ces caractéristiques expliquent la préférence pour ce principe plutôt que pour le principe de légalité même si ce dernier est traditionnellement présenté comme plus respectueux de l'égalité devant la justice et de l'indépendance des juridictions dans la mesure où d'une part, il nie à l'autorité poursuivante le pouvoir de classement d'une affaire lorsqu'une infraction existe et empêche toute discrimination parmi les affaires et où d'autre part, il ne reconnaît qu'aux seules juridictions de jugement, le pouvoir de mettre fin au procès25.

25 Aussitôt prise la décision sur la mise en mouvement de l'action publique, le Procureur ne peut abandonner les poursuites car cela reviendrait à dessaisir la juridiction de jugement. Son pouvoir d'initiative est alors très restreint à ce stade.

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