La gestion des déchets radioactifs en droit international de l'environnement

B- Le cadre communautaire européen.

En vertu des prérogatives qui lui sont reconnues par son traité constitutif (1), la Communauté Européenne pour l'Energie Atomique a développé un véritable arsenal normatif dans le cadre de la gestion des déchets radioactifs et leur contrôle (2).

207 L'Union Africaine doit être entendue ici comme l'organisation panafricaine issue des traités de 1963 et de 2000.

208 Pour plus de détails, lire KAMTO M., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., pp. 305-328.

209 La dimension internationale du droit des peuples en Afrique s'exprime avec force en Afrique dans le cadre de la décolonisation et de la protection de l'environnement, en particulier contre l'importation de déchets dangereux. Voir MUBIALA M., « Le droit des peuples en Afrique », Revue trimestrielle des droits de l'homme, n°60/2004, pp. 985-1000 ; ALI MEKOUAR M., « Le droit à l'environnement dans la charte africaine des droits de l'homme et des peuples », in Etude juridique de la FAO en ligne, n° 6, Avril 2001, disponible sur http://www.fao.org/legal/default.htm, consulté le 22 avril 2009.

210 OUA, Charte africaine des droits de l'homme et des peuples, Nairobi, 26 juin 1980, article 24.

211 Article XIII, al. 1 de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles (révisée), Maputo, 11 juillet 2003.

212 Article 39 relatif aux mouvements internationaux de déchets dangereux et radioactifs.

213 Article 16 de la convention de Bamako ; article XXVII de la convention de Maputo.

214 KISS A. et BEURIER J.-P., op. cit., p. 99.

1- 52

Les prérogatives d'Euratom.

En vertu de l'article 1^er du traité Euratom, l'organisation a pour mission de contribuer, par l'établissement des conditions nécessaires à la formation et à la croissance rapide des industries, à l'élévation du niveau de vie dans les Etats membres et au développement des échanges avec les autres pays²¹⁵.

Dans l'accomplissement de cette mission, la Communauté doit :

- Développer la recherche et assurer la diffusion des connaissances techniques

- Etablir des normes de sécurité uniformes pour la protection sanitaire de la population et des travailleurs et veiller à leur application

- Garantir, par les contrôles appropriés, que les matières nucléaires ne sont pas détournées à d'autres fins que celles auxquelles elles sont destinées.

Le traité Euratom est, dans le domaine de l'énergie nucléaire le droit primaire qui lie les 28 Etats membres de l'Union Européenne et près de 200 millions de personnes. Il constitue le fondement des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire de deux Etats disposant de l'arme nucléaire,²¹⁶ de 15 pays²¹⁷ ayant recours à l'énergie nucléaire pour la production d'électricité. Aves un total de presque 150 centrales nucléaires²¹⁸ produisant environ un tiers de ses besoins en électricité, l'Union Européenne (UE) est le premier producteur mondial d'électricité nucléaire.

Les principales institutions en vertu de l'article 13 (1) du traité sur l'UE²¹⁹ sont le parlement européen, le conseil de l'Europe, la Commission européenne, la cour de justice des l'Union Européenne et la cour des comptes. Il s'agit là des institutions communes à l'UE et à Euratom. Le traité Euratom a créé des entité spécifiques, telles que le centre commun de recherches nucléaires (article 8), l'Agence d'approvisionnement d'Euratom (article 52), le comité scientifique et technique (article 134) et le groupe d'experts scientifiques en matière de santé publique ( article 31). Grâce à la coordination de toutes ces structures, le traité Euratom a été à la base de la production d'un droit dérivé en matière de gestion des déchets radioactifs.

2- L'oeuvre normative d'Euratom

Au niveau européen les institutions communautaires ont pu intervenir en matière nucléaire dans le cadre du traité Euratom. Le conseil peut instituer des normes de base commune, ce qu'il a fait dans le domaine de la protection sanitaire contre les rayonnements

215 Traité instituant le Communauté Européenne pour l'Energie Atomique, Rome, 25 mars 1957 (version consolidée), JOCE n° C 84/1, Mars 2010, article 1^er.

216 France et Royaume Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord.

217 Allemagne, Belgique, Bulgarie, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Lituanie, Pays-Bas, Roumanie, Royaume Uni, , République slovaque, Slovénie, Suède, République Tchèque.

218 KILB WOLFGANG, « La Communauté européenne de l'énergie atomique, son droit primaire et son droit dérivé », in Le droit nucléaire international : histoire, évolution et perspectives, op. cit., pp. 49-100.

219 Traité sur l'Union Européenne (version consolidée), Maastricht, 7 février 1992, JOCE C 325 du 24 décembre 2002.

53

ionisants, normes acceptées par les États car elles suivent les recommandations de la CIPR. La Commission s'est ainsi vu confier la vérification des installations et le contrôle des rejets et de la radioactivité (articles 35, 36, 37 du traité Euratom). Grâce à une interprétation extensive de ses compétences et à l'interprétation faite par la CJCE des articles du traité, la commission a accru ses compétences dans le domaine. C'est ainsi qu'un contrôle a priori et systématique des rejets d'effluents radioactifs a été instauré, la commission devant rendre un avis sur les projets y relatifs avant que la décision d'autorisation interne n'intervienne, avis rendu sur les conséquences de tels rejets pour les États tiers²²⁰. Les usines de retraitement sont également soumises à ces avis et les États doivent informer la commission sur les suites données aux avis et sur l'état des rejets pour les avis rendus.

Malgré le fait que ces avis et recommandations n'aient pas de force juridique, ils lient moralement les États, ces derniers étant obligés de les respecter sous-peine de désaveu et d'être montrés du doigt par les antinucléaires. Toutefois, les propositions de la Commission pour la mise en oeuvre commune ne sont pas concrétisées, en raison de l'absence de consensus qui règne au sein des États, entre les antinucléaires et les pays disposant d'un programme nucléaire, et entre ces derniers aussi, notamment sur la gestion des déchets. De plus, les États ne veulent pas se dessaisir de ce dossier qui est très important. La commission a tout de même pu mettre en place un programme communautaire sur la gestion des déchets, mais seulement en ce qui concerne les échanges d'informations et la coordination des recherches²²¹. La Commission a ainsi des pouvoirs en ce qui concerne la recherche, mais les efforts budgétaires consentis sont moins importants que ceux entrepris dans le cadre des États membres et ils sont consacrés à la sûreté des installations, plus que sur les technologies futures.

En matière de transport, le conseil a pris plusieurs textes communautaires dont trois principalement forment la pierre angulaire de la réglementation européenne dans le domaine de la sûreté du transport des déchets nucléaires.

Le premier texte est la directive 96/29/Euratom relative à la protection de la population et des travailleurs contre le danger résultant de rayonnements ionisants. Cette directive qui sera plus tard complétée par la directive 97/43/Euratom du 30 juin 1997 constitue une révision du premier texte adopté en 1959. Cette directive s'applique à toutes les pratiques présentant un risque lié aux rayonnements ionisants, et définit les principes fondamentaux de la protection radiologique ainsi que d'autres prescriptions génériques. Les normes qui y sont établies, il faut le relever, sont de portée générale, et la législation communautaire a dû spécifier sa réglementation dans les domaines particuliers, et cela souvent en réaction à certains événements. A titre d'exemple, on peut citer la résolution du

220 Décision 1999/829/Euratom, Recommandation de la Commission du 6 décembre 1999 concernant l'application de l'article 37 du traité Euratom, J.O.C.E n°1324 du 16 décembre 1999, p. 13-43, point 1) 2).

221 COM(94) 66 final du 2 mars 1994 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets radioactifs ; COM(98) 789 final du 11 janvier 1999 sur les perspectives de la gestion des déchets radioactifs dans l'Union Européenne.

54

parlement européen du 06 juillet 1988 sur les résultats de la commission d'enquête sur la manutention et le transport des matières nucléaires (JOCE L 235 du 12 septembre 1988) qui a abouti à l'adoption de la directive 92/3.

Le deuxième texte est donc la directive 92/3/Euratom du conseil, relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre États membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la communauté. Elle sera complétée plus tard par la directive 2006/117/Euratom du conseil, relative à la surveillance et au contrôle de déchets radioactifs et de combustible usé (JOCE L 337 (25 du 5 novembre 2006). Cette directive établit des règles strictes sur le transfert de déchets radioactifs entre États membres à l'intérieur de la communauté, mais aussi à l'égard des transferts entre États tiers à la sortie et à l'entrée de la communauté.

Le troisième texte est le règlement 1493/93/Euratom du conseil du 8 juin 1993, concernant les transferts de substances radioactives entre États membres. Ce texte est né de l'établissement en 1992 (avec l'adoption du traité de Maastricht) du marché intérieur commun. La principale obligation instaurée par le règlement se trouve dans son article 4²²².

La lecture transversale de cet ensemble normatif permet de conclure qu'il met en commun un faisceau de règles contraignantes qui pèsent sur le détenteur des déchets radioactifs en appliquant un mécanisme d'autorisation-déclaration, mécanisme dont l'efficience relève entre autre de l'intervention d'autres organisations internationales.

SECTION II : LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES INTERVENANT DANS LA GESTION DES DECHETS RADIOACTIFS.

Une gestion globale et concertée des déchets sur le plan international a été envisagée et demeure possible dans el cadre pilotées par les Etats. Le rôle dévolu à l'AIEA est prépondérant en la matière (Paragraphe I), l'action des organisations internationales étant bien entendu non négligeable (Paragraphe II).

Paragraphe I : Le rôle prépondérant de l'AIEA sur la scène internationale en matière de gestion des déchets radioactifs.

En matière de gestion des déchets radioactifs, l'AIEA exerce des fonctions normatives (A), de coordination et d'assistance (B).

A- La fonction d'édiction et de contrôle de l'application des normes de l'AIEA 1- La fonction normative de l'AIEA

222 Article 4 : le détenteur de sources scellées ou de déchets radioactifs qui se propose d'effectuer un transfert (...) doit obtenir du destinataire des substances radioactives une déclaration écrite préalable, qui atteste que celle-ci s'est conformée dans l'État membre de destination à l'ensemble des dispositions applicables mettant en oeuvre l'article 3 de la directive 80/836/Euratom (modifiée par la directive 96/29/Euratom et aux exigences nationales pertinentes.

A.C.S.S

Commission Consultative
sur les Normes de Sûreté

55

En vertu de la convention portant Statuts de l'agence, cette dernière a entre attribution d'établir ou d'adopter, en consultation et, le cas échéant, en collaboration avec les organes compétents des Nations Unies et avec les institutions spécialisées intéressées, des normes de sécurité » destinées à protéger la santé et à réduire au minimum les dangers auxquels sont exposés les personnes et les biens *...+.²²³

L'AIEA pour mener à bien cette mission pilote par le biais de nombreuses commissions la préparation, la négociation, la conclusion et la ratification de nombreuses conventions.²²⁴ Dans le but d'assurer la protection de l'environnement par la mise en place d'un régime de sûreté fiable, les recommandations de l'AIEA tiennent également une place importante dans l'échiquier normatif. Le département de sûreté de l'AIEA, par le biais des différents comités consultatifs dont voici une présentation schématique.

NUSSAC		RASSAC		WASSAC		TRANSSAC
Comité Consultatif		Comité consultatif		Comité consultatif		Comité consultatif
pour les normes de		pour les normes de		pour les normes de		pour les normes de
sûreté nucléaire		radioprotection		sûreté des déchets		sûreté du transport

Structure des comités consultatifs de l'Agence internationale pour l'Énergie

Atomique

Ces normes ont plusieurs caractéristiques. Tout d'abord, elles visent la maîtrise des risques radiologiques qui pourraient exposer les personnes, les biens et l'environnement.²²⁵ Deuxièmement, les recommandations mises en place par l'agence s»appliquent à plusieurs domaines, qu'il s'agisse de l'extraction, de l'enrichissement, du transport, du traitement ou

223 Article III (A) (6) de la convention des Nations Unies portant statut de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique, New York, 26 octobre 1956.

224 La grande majorité des conventions traitant de questions liées à l'énergie nucléaire ont été pilotées par l'AIEA.

225 Ces différents risques sont définis à partir des recommandations de la CIPR, à savoir le risque d'irradiation, le risque de contamination, le risque de criticité, le risque de vol ou de détournement et le risque chimique.

56

du stockage des matières nucléaires. Enfin, ces normes se fondent dur le concept de défense en profondeur, comprenant trois éléments, à savoir la robustesse des emballages, la fiabilité des moyens de transport et l'efficacité des moyens d'intervention.²²⁶

L'action normative de l'AIEA²²⁷ est importante non seulement par la force obligatoire des conventions signées sous ses auspices, mais aussi par la force morales des se recommandations dont les exigences sont transcrites dans les conventions ou les droits nationaux des Etats. De plus l'agence effectue en contrôle l'application.

2- La fonction de contrôle dévolue à l'AIEA

L'AIEA dispose de deux principaux moyens de contrôle de l'application des normes, à savoir les rapports et les missions sur le terrain.

La gestion des déchets nucléaires relève au niveau national de la compétence des Etats. Mais il est recommandé à chacun des membres de mettre à la disposition de l'agence les renseignements qui pourraient, à son vis, être utiles à l'agence.²²⁸ Ces renseignements peuvent concerner la mise en oeuvre des mesures recommandées par l'agence, ou encore des normes. Dans les cas où une aide est accordée par l'agence à un Etat membre, les renseignements scientifiques qui en sont le fruit doivent être mis à sa disposition.²²⁹

Outre les rapports fournis par les Etats, les missions d'enquête et les rapports d'expertise permettent à l'AIEA d'exercer un contrôle sur l'état d'application des normes et standards internationaux en matière de protection sanitaire et environnementale dans la gestion des déchets radioactifs. Ces missions d'expertise peuvent être diligentées à la demande d'un Etat ou être constituer une initiative de l'AIEA avec l'accord de l'Etat membre concerné. Les rapports dressés peuvent permettre à l'agence de revoir son dispositif normatif ou de procéder à un diagnostic de ses moyens d'intervention. De même, l'Etat membre en question peut être invité à fournir des efforts dans le but de satisfaire aux standards de sûreté exigés. Ces rapports participent ainsi de la fonction de contrôle dévolue à l'AIEA, permettant à l'agence de mieux coordonner les activités de préventions et de maîtrise des risques radiologiques.