La gestion des déchets radioactifs en droit international de l'environnement

CONCLUSION

La gestion des déchets radioactifs engage non seulement les acteurs étatiques, mais aussi les organisations internationales, qu'elles soient intergouvernementales à l'échelle communautaire ou universelle, ou qu'elles soient non gouvernementales. Les principes de sûreté et de sécurité qui sont à la base du droit nucléaire dynamisent les activités de ces institutions dans l'optique de la protection et la préservation de l'environnement contre les effets nocifs des déchets radioactifs qu'il s'agisse des opérations liées à leur productions, leur manutention, leur transport, leur traitement, le stockage ou encore leur élimination. Le droit international de l'environnement permet aussi, de par le cadre institutionnel qui s'y prête, de renforcer la protection de l'environnement, donc de la vie.

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257 L'UICN a joué un rôle de partenaire technique de l'OUA dans l'élaboration de la convention d'Alger de 1963 sur la conservation de la nature et des ressources naturelles.

CONCLUSION PREMIÈRE PARTIE

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Le développement du droit international nucléaire lors des 50 dernières années s'est concentré sur la protection des personnes et des biens. La protection de l'environnement n'a été considérée que de manière occasionnelle.²⁵⁸ L'intrusion des principes et règles du droit international de l'environnement dans le champ du droit nucléaire a permis la prise en compte des problématiques de protection de l' environnement autant sur le plan normatif que sur le plan institutionnel. La participation du public, le respect et l'exigence des études d'impact environnemental, la gestion écologiquement rationnelle, le respect de l'équité intergénérationnelle, la mise en place d'un régime de responsabilité environnementale et l'édification d'un réseau d'institutions contribuant à la gestion des déchets, permettent aujourd'hui de convenir à une réelle prise en compte de la protection de l'environnement dans la gestion des déchets radioactifs. Toutefois cette gestion demeure au coeur du débat sur l'avenir de l'industrie nucléaire, en rapport avec la question du développement durable. En effet, eu égard aux insuffisances et blocages qui y sont liés, la nécessité d'améliorer le régime juridique de la gestion des déchets radioactifs s'impose.

258 EMMERECHTS S., « Droit de l'environnement et droit nucléaire : une symbiose croissante », in Bulletin de droit nucléaire, n° 82, 2008, p. 95.

UNE GESTION PERFECTIBLE

DEUXIEME PARTIE

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Depuis la catastrophe de Tchernobyl on a souvent pris un peu plus conscience des interdépendances des Etats face à un accident.²⁵⁹ Cela les a mené à édifier un dispositif normatif et un réseau institutionnel aux fins d'assurer la sûreté dans toutes les opérations du cycle du combustible nucléaire. Ce dispositif développé dans le but d'éviter des dégâts irréversibles pour le milieu naturel²⁶⁰ a certainement des forces, mais aussi des faiblesses au point où l'on pourrait se demander avec le professeur LAVEILLE si les enjeux économiques et militaires ne prévalent pas dans cette réglementation.²⁶¹ Face aux faiblesses constatées, se pose le la question de savoir comment rendre le cadre de gestion des déchets radioactifs plus efficients ? L'intérêt de cette interrogation ne peut être mis en exergue sans une identification préalable des insuffisances du régime de gestion des déchets radioactifs (Chapitre I). Dès lors il sera judicieux de présenter des perspectives d'amélioration (Chapitre II).

259 LAVEILLE J. M., Droit international de l'environnement, op. cit., p. 174.

260 PRIEUR M., « La protection de l'environnement », in BEDJAOUI M. (Dir.), Droit international, Bilan et perspectives, Pedone, Paris, 1991, p. 174.

261 LAVEILLE J. M., op. cit., p. 174.

CHAPITRE I

L'IDENTIFICATION DES

INSUFFISANCES

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Depuis la Déclaration de Stockholm,²⁶² l'oeuvre normative en droit internationale de l'environnement a connu un développement assez soutenu. Toutefois, les formes que revêt une telle normativité restent bien souvent insuffisantes pour produire les effets requis dans ce domaine de plus en plus vital qu'est la protection de l'environnement.²⁶³ S'il est une technologie qui est sujette à une abondante réglementation internationale, et constitue par ailleurs un exemple d'innovation juridique à certains égards,²⁶⁴ c'est bien l'industrie nucléaires civile. Développés en parallèle, le cadre normatif et le cadre institutionnel de gestion des déchets qui en découlent ont été influencés par, et intègrent de plus en plus les principes et normes du droit international de l'environnement.

Cette symbiose ne garantit pas pour autant la pleine effectivité d'une gestion sûre et écologique de ces déchets. Un tel constat suscite une interrogation, à savoir quelles sont les insuffisances du cadre de gestion des déchets radioactifs ? A l'observation ces insuffisances sont perceptibles sur le plan normatif (Section I) et constituent la conséquence de carences structurelles et de la poussée de l'écologisme politique (Section II).

SECTION I : DES INSUFFISANCES CONSTATEES SUR LE PLAN NORMATIF

L'ensemble des règles qui encadrent la gestion des déchets radioactifs souffrent d'insuffisances car non seulement ces normes ne couvrent pas toutes les questions liées à la gestion de ces déchets (Paragraphe I), mais aussi le régime de responsabilité nucléaire connait des imperfections (Paragraphe II).

Paragraphe I : Un système normatif ne couvrant pas toutes les questions liées à la gestion des déchets radioactifs

262 Déclaration du 16 juin 1972 de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement

263 KISS A., Droit international de l'environnement, Paris, Pedone, 1989, pp. 46-47 ; cité par BOUSTANY K. et HALDE N., « L'environnement en droit international et violence des nations », in RQDI, vol 7, n° 2, 1991-1992, p. 169.

264 Notamment à travers le régime de canalisation de la responsabilité civile

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Le manque d'engagement étatique en matière de protection de l'environnement sur le plan international décrié par certains auteurs (A) entraine en droit nucléaire le défaut de couverture de certains domaines (B).

A- Le manque d'engagement étatique en matière de protection de l'environnement sur le plan international

La réticence des Etats à être liés par des règles obligatoires en droit international (1) a entrainé la densification d'un droit à caractère non contraignant (2).

1- La réticence des Etats à être liés par des règles obligatoires en droit international.

De toute évidence, la coopération internationale par la protection de l'environnement ne peut qu'être le résultat *...+ tentatives de concilier des valeurs et des objets souvent conflictuels.²⁶⁵ Même si la sûreté environnementale ne rentre pas dans les problématiques liées à l'insécurité traditionnelle,²⁶⁶ sa prise en compte depuis la déclaration de Stockholm a entrainé le foisonnement de textes internationaux en matière de protection de l'environnement. Seulement la mise en application de ces textes n'est pas toujours satisfaisante.²⁶⁷ En effet, l'on constate qu'en matière de protection de l'environnement, et qui plus est dans le domaine de la gestion des déchets (cadre spécifique dans le cadre général de la sûreté nucléaire), les Etats rechignent à s'engager sur le plan international. Le premier texte international obligatoire encadrant la gestion des déchets radioactifs est intervenu 40 ans après la création de l'AIEA. La réticence des Etats à être liés par des normes internationales se manifeste par un nombre infime de conventions internationales encadrant la gestion des déchets radioactifs.

La convention sur la sûreté nucléaire et la convention commune sont qualifiées de conventions incitatives,²⁶⁸ car elles ne posent pas de règles contraignantes aux États.²⁶⁹ De plus le texte de 1997, au lieu de mettre à la charge des Etats des obligations internationales claires, s'attèle plutôt à les renvoyer à la prise de mesures sur le plan national, dans le but d'encadrer les opérations de gestion des déchets radioactifs. Cette réticence des Etats à être liés a favorisé le développement d'une réglementation à caractère non contraignant.

2- La densification d'un droit à caractère non contraignant : la prééminence de la soft law en matière de production normative

265 LE PESTRE P. et al., « Facteurs de progrès en coopération internationale pour l'environnement : essai en marge d'études récentes », in Etudes internationales, vol 22, n° 1, 1991, p. 164.

266 LE PESTRE P., « Sécurité environnementale et insécurités internationales », in RQDI, n° 11.1, 1998, pp. 271-292.

267 SIME R. N., « L'intégration et l'harmonisation des normes de droit international de l'environnement sans le droit africain », in GRANIER L. (Dir.), Aspects contemporains de droit de l'environnement en Afrique de l'ouest et centrale, UICN, Gland, 2008, pp. 157-176.

268 Tout comme la convention-cadre, c'est une technique qui permet aux Etarts d'élaborer une convention les engageant à coopérer et à poser les grands principes de leur action, les modalités devant ensuite être précisés par la suite à travers des protocles additionnels. Voir KISS A. Et BEURIER J.-P., op. Cit., p. 58.

269 Par exemple l'article 12 de la convention commune dispose Chaque partie contractante prend en temps voului les mesures appropriées por mettre en oeuvre des mesures de sûreté.

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La société internationale a produit, depuis Stockholm un ensemble de déclarations, des engagements sans portée réelle, si ce n'est de louables intentions.²⁷⁰ En effet, le terme droit mou international ou national (soft law en anglais) est communément utilisé pour désigner toute norme qui n'émane pas d'une source du droit international ou national, c'est à dire les normes autres que celles issues des traité ou du droit interne.²⁷¹

Dans le cadre de la sûreté nucléaire, la réticence des Etats à être liés par des normes contraignantes (hard law²⁷²), la pratique du droit mou²⁷³ en matière de gestion des déchets radioactifs s'est développée au sein de l'AIEA. Dans le but de favoriser l'édification d'un cadre normatif garantissant une gestion sûre des déchets radioactifs, le modus operandi de l'organisation s'est orienté vers la production de normes, de guides et de codes élaborés et publiés par l'agence. L'objet de ces normes est de réglementer un domaine nucléaire avec l'exigence d'une application plus ou moins in integrum en tant que norme technique unique intégrée dans le droit national ou international.

Quelle que soit la terminologie qu'on puisse leur reconnaître,²⁷⁴ les normes élaborées par l'AIEA n'ont pas de force obligatoire. Il revient aux Etats et aux gouvernements auxquels elles sont adressées à titre principal de les rendre obligatoires en les insérant dans le droit national ou en les incorporant aux conventions internationales. Toutefois il faut convenir que la force des normes s'est accrue avec le temps. Les normes techniques et les prescriptions sont aujourd'hui appliquées par l'agence à ses propres activités.

Que les normes soient d'origine conventionnelle ou non, elles ne permettent pas aujourd'hui de garantir une gestion sûre des déchets radioactifs car elles ne couvrent pas toutes les questions qui y sont liées.

B- Le défaut de couverture de certains domaines

A la circonscription interétatique du devoir de notification à l'échelle internationale (1) s'ajoute le défaut d'encadrement des déchets issus d'activités à caractère militaire (2).

1- La circonscription au niveau interétatique du devoir de notification

La portée de la convention sur la notification rapide est limitée à l'obligation de notifier aux autres États parties et à l'AIEA les accidents nucléaires.²⁷⁵ Le régime en principe

270 DOBRENKO B., « Les villes durables », in Mondialisation et droit de l'environnement, op. Cit., p. 157

271 JANKOWITSCH-PREVOR O., « La compétence normative de l'AIEA : Bases juridiques et sources du droit », in Le droit nucléaire international, op. Cit., p. 24.

272 DHUICQ B. et FRISON D., Dictionnaire de l'anglais juridique, 2004.

273 En droit de l'environnement, la responsabilité molle s'est également développée. Lire KISS A. Et BEURIER J.-P., op. cit., pp. 441-442.

274 Normes fondamentales de sûreté, Code de conduite, Code de bonne pratique, recommandations, document de base, Prescriptions de sûreté.

275 TONHAUSER W. et WETHERALL A., « Cadre juridique international sur la sureté nucléaire : développements, défis et opportunités », op. cit., p.80.

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solide de la convention a malheureusement un point faible, à savoir la définition de son champ d'application dans l'article 1 paragraphe 1. C'est seulement si l'État où s'est produit l'accident décide ou estime que l'accident a un effet transfrontière susceptible d'avoir un impact sur la sûreté d'un autre État qu'il est tenu de notifier l'accident en question. Après Tchernobyl, l'Union Soviétique a affirmé qu'il n'y avait pas de rejet radioactif susceptible d'avoir des effets nocifs pour d'autres États. Cela laisse penser que si la convention avait été en vigueur à l'époque, l'Union Soviétique n'aurait probablement pas notifié l'accident et cette absence de notification rapide aurait été conforme à la latitude laissée à l'État où se produit l'accident au terme de l'article 1 paragraphe 1²⁷⁶.

Étant donné que la convention n'instaure pas un régime général et parfait de droits acquis, d'obligations bien définies et de sanctions respectives, l'encouragement des États parties à envisager le cas échéant de conclure des accords bilatéraux ou régionaux révèle le principe primordial de cet instrument comme beaucoup d'autres en matière de sûreté nucléaire. Cette démarche a été perfectionnée et affinée par la convention sur la sureté nucléaire de 1994 et la convention commune de 1997 pour aboutir à ce que l'on appelle une convention incitative²⁷⁷. Ce type de convention évite d'établir des droits et des obligations précisément formulés, protégés par des instruments obligatoires de règlement de conflits. Elles contiennent plutôt des dispositions qui décrivent à grands traits le programme ou les objectifs de sûreté. La convention incitative encourage ainsi les parties à élaborer dans leur propre intérêt les mesures nécessaires pour parvenir à ce but. Elle décrit un processus en marche plutôt qu'une situation déjà atteinte.

2- Le défaut de prisse en compte des déchets issus des activités à caractère militaire

Les déchets radioactifs sont potentiellement très dangereux pour la santé de l'(homme et m'environnement, et ils continuent de l'être pour les générations futures, jusqu'à ce que leur radioactivité ait décru à de faibles niveaux ; c'est pourquoi il importe de surveiller de très près leur gestion, en particulier leur entreposage et leur stockage.²⁷⁸ Les forces armées mènent des programmes nucléaires ou utilisent du matériel aux propriétés radioactives. Au Cameroun, les armées de terre et de l'air, la marine nationale et la gendarmerie possèdent du matériel utilisant des propriétés de la radioactivité.²⁷⁹ Ce

276 PELZER N., « Les dures leçons de l'expérience : l'accident de Tchernobyl a-t-il contribué à améliorer le droit nucléaire ? », in Le droit nucléaire international après Tchernobyl, OCDE, Paris, p. 88.

277 Ce concept est tiré du paragraphe 7 du préambule de la convention commune qui toutefois ne la définit pas. Selon Odette JANKOWITSCH (« La convention sur la sureté nucléaire », in Bulletin de droit nucléaire, n°54, 1994, p.49), le qualitatif d'incitative doit être compris comme ayant le sens d'encouragement ou d'émulation. Günther HANDL donne une définition plus fouillée lorsqu'il considère qu'elle est généralement comprise comme désignant une convention qui ne fait pas appel au contrôle et à la sanction pour s'assurer que les parties respectent leurs obligations mais qui compte sur le fait que ces dernières comprennent qu'il y va de leur intérêt de collaborer pour améliorer leurs niveaux de sûreté dans le cadre de réunions d'examen par des pairs. (« Les conventions de l'AIEA sur la sureté nucléaire : un exemple de bonne gestion des traités », in Bulletin de droit nucléaire, n°72, 2003/2, p.7).

278 Résolution 1588 du Conseil de l'Europe sur les déchets radioactifs et la protection de l'environnement, 2007.

279 AWANA A., « Le problème de la gestion des déchets radioactifs au Cameroun », sur http://www.antawa2003.agence-presse.net/2012/06/19/23, consulté le 15 mai 2013.

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matériel usagé et devenu obsolète constitue des déchets, recensés dans chaque établissement de la défense nationale. Mais ces établissements regroupent ces déchets par catégories pour centraliser et simplifier leur gestion, ce qui est dangereux, car leur gestion n'obéit pas aux normes techniques en la matière.²⁸⁰Cependant aucun texte recensé sur le plan national ou international ne régit la gestion des déchets radioactifs issus des activités militaires.²⁸¹

De même, en matière de notification des accidents nucléaires, la lecture de l'article 1 de la convention sur la notification permet de constater que n'en relèvent pas les accidents qui sont causés par des armes nucléaires ou des essais d'armes nucléaires. En effet, la taxinomie de l'article 1 s'applique, sauf extension par un État partie à la convention agissant unilatéralement ou par deux ou plusieurs États parties par voie d'accord. Mais l'article 3 réitère toutefois la liberté qu'ont les États parties de notifier à d'autres États d'autres accidents qui sont causés par des matières radioactives. Cela peut donc valoir avant tout pour les accidents nucléaires dus à des essais nucléaires ou des activités militaires, l'essentiel étant la poursuite du même but, à savoir la protection des personnes et de l'environnement.

Ces insuffisances du cadre normatif de la gestion des déchets radioactifs sont tout aussi vérifiables en matière de responsabilité.