La gestion des déchets radioactifs en droit international de l'environnement

A- L'élimination des déchets nucléaires

Dans le but d'éliminer de la manière la plus sûre les déchets nucléaires, deux choix s'offrent aux Etats, à savoir le retraitement-recyclage (1) et le stockage direct (2).

1- Le retraitement - recyclage.

Le retraitement, considéré comme la séparation des matières recyclables et le conditionnement des déchets ultimes en vue du stockage³¹, constitue également un choix politique³². Cette politique de gestion des déchets présente un enjeu certain, et le droit international s'évertue à en réglementer la pratique.

Plusieurs raisons ont motivé le choix de certains Etats à faire retraiter leurs déchets. Loin de tout souci d'exhaustivité, trois en retiennent l'attention. La raison historique est liée à l'utilisation militaire du plutonium contenu dans le combustible usé et de l'utiliser à des fins militaires. La raison économique est liée au fait de certains pays qui avaient prévu une pénurie d'uranium, ce qui avait d'ailleurs eu pour conséquence d'en augmenter les coûts dans les années 80³³. Le retraitement permettait ainsi une économie des matières premières, avantage essentiel dans la perspective du développement durable³⁴, dont l'application n'est pas aisée, ni vraiment efficace pour ce qui est des ressources minérales.

La raison écologique est quant à elle liée à l'impact du retraitement sur les déchets à stocker, tant au niveau de la radioactivité qu'à celui de leur volume. Comme précédemment indiqué, le retraitement permet la récupération du plutonium qui, bien que constituant 1% des déchets, représente après 200 ans 90% de la radioactivité. La radioactivité totale du combustible usé se retrouve donc divisée par 10³⁵. Aujourd'hui, le développement d'autres

31 MANDIL C., « L'énergie nucléaire en 110 questions », in Le nucléaire dans le monde, n° XI.

32 C'est le choix de la France et de la Grande Bretagne qui sont aujourd'hui les deux pays disposant d'une usine de retraitement de déchets nucléaires.

33 Voir MANDIL C., « L'énergie nucléaire en 110 questions », in Le nucléaire dans le monde, op. cit.

34 Ce concept qui est aujourd'hui un objectif à atteindre plus qu'un principe de développement en droit international de l'environnement, impose une utilisation non abusive des ressources naturelles dans le sens où la pérennité des ressources doit être assurée. Il est réaffirmé par la conférence de Rio de 1992 sur l'environnement et le développement. Cf. KISS A. et BEURIER J.-P., Droit international de l'environnement, Pédone, Paris, 2004, p. 113.

35 « La campagne publicitaire de la COGEMA en faveur du retraitement-recyclage », in Enerpresse, n° 7250, mercredi 27 janvier 1999.

16

procédés³⁶ permet la réduction de la durée de vie et la radiotoxicité des déchets³⁷. Les recherches ainsi menées participent à l'amélioration des conditions de stockage en rendant les composés plus stables et moins mobiles. De plus, le retraitement permet la réduction de la quantité des déchets à traiter, le volume final s'en trouvant diminué de 75% à 80%³⁸.

Dans la pratique, les opérations ayant trait au retraitement-recyclage ne sont pas réglementées à priori sur le plan international par la convention commune³⁹. Il est important de préciser que les installations de retraitement ne font pas partie du champ d'application de la convention, sauf déclaration faite par l'Etat (ce que les pays qui ont un programme de retraitement important ont fait en vertu de l'article 3 de la convention). Cette convention affirme de grands principes, mais ne définit pas de normes techniques, les Etats étant les seuls responsables, les moyens de sûreté devant donc être mis en oeuvre par ces derniers. Elle doit donc être considérée comme une convention incitative⁴⁰ qui permet l'examen des situations nationales, et de voir les progrès accomplis en la matière, sans créer de nouvelles obligations pour les Etats, ce qui aurait pu inciter à ne pas adhérer à cette convention.

A cette convention, l'on peut adjoindre les normes de l'AIEA qui concernent la gestion des rejets radioactifs et la gestion des déchets avant évacuation⁴¹. Elles définissent des objectifs minimaux et à caractère incitatif, l'objectif étant d'assurer un maximum de sûreté dans des conditions techniquement et économiquement réalisables par les Etats, dans le but de protéger l'environnement et les hommes. Après cette phase de retraitement, les déchets doivent alors être stockés.

2- Le stockage

Le stockage est entendu comme toute opération d'enfouissement de déchets, éventuellement assortie de reprise. Le législateur international a procédé à la restriction ou

36 L'un de ces procédés est la séparation-transmutation, dont le but est la séparation chimique des radionucléides à vie longue des autres atomes suivie de la transmutation afin de les transformer en atomes non radioactifs à vie courte. Voir BERNARD P., BOIDRON M., BOUILLIS B. et THOMAS J. B., « Les programmes de recherche français sur la séparation et la transmutation », in Revue Contrôle, n° 134, Novembre 2000, pp. 14-18.

37 Il existe plusieurs éléments à durée de vie longue (neptunium, américium, eurium, technétium99, rode 129, resium 85). Par exemple la durée de vie du neptunium passe de plusieurs millions d'années d'estimation à 877ans lors d'une transmutation massive. La transmutation de l'américium augmente la radiotoxicité après l'opération, mais elle tombe à 60% après 100ans. Cf. BERNARD P., BOIDRON M. et al., op. cit., note 9.

38 Voir BERNARD P., BOIDRON M. et al, op. cit., p. 16.

39 Convention sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur ka sûreté de la gestion des déchets radioactifs, Vienne, 5 septembre 1997, in R.G.D.I.P., 1998, p. 215. Elle est dite commune car elle intègre les déchets radioactifs et le combustible usé qui n'est pas considéré comme un déchet par certains pays, en raison des possibilités de retraitement qui existent et donc de sa réutilisation possible, notamment pour les Etats qui ont fait le choix du retraitement.

40 Ce concept est tiré du paragraphe 7 du préambule de la convention commune qui toutefois ne la définit pas. Selon Odette JANKOWITSCH-PREVOR (« La convention sur la sûreté nucléaire », in Bulletin de droit nucléaire, n° 54, 1994, p. 49), le qualificatif d'incitative doit être compris comme ayant le sens d'encouragement ou d'émulation. M. Günther HANDL donne une définition plus fouillée lorsqu'il considère qu'elle est généralement comprise comme désignant une convention qui ne fait pas appel au contrôle et à la sanction pour s'assurer que les parties respectent leurs obligations mais qui compte sur le fait que ces dernières comprennent qu'il y va de leur intérêt de collaborer pour améliorer les niveaux de sûreté dans le cadre de réunions d'examen par des pairs. Voir HANDL G., « Les conventions de l'AIEA sur la sûreté nucléaire : un exemple de bonne gestion des traités », in Bulletin de droit nucléaire, n° 72, 2003/2, p. 7).

41 LINSLEY G. et RAWL L., « la sûreté d'abord, le point sur les normes de sûreté de l'AIEA : la sûreté des déchets et du transport », in Enerpresse, n° 7276, jeudi 4 mars 1999, pp. I-XIII.

17

l'interdiction, selon les cas, de certaines méthodes d'élimination ou de stockage de déchets radioactifs, soumettant les méthodes légales à des préoccupations juridiques dont la portée est environnementaliste.

Le principe de souveraineté étatique permet à chaque Etat de réglementer toutes les activités sur son territoire. C'est ainsi que chaque Etat peut interdire l'entrée de déchets nucléaires dans ses frontières nationales. Pour ce qui est des espaces au-delà des frontières étatiques, un régime d'interdiction s'est progressivement mis en place en faveur de la proscription de leur élimination. En effet, le principe de l'utilisation non dommageable du territoire national impose aux Etats de s'assurer que les activités exercées sur leur territoire ne causent aucun dommage au delà de leurs frontières. C'est ainsi que de nombreux espaces sont interdits de tout déversement de déchets radioactifs. Après les nombreuses immersions incontrôlées⁴² ainsi que les pollutions d'origine tellurique⁴³, la conférence des Nations Unies de 1958 concluait déjà que tout Etat est tenu de prendre des mesures pour éviter la pollution des mers due à l'immersion de déchets en tenant compte de toutes normes et toutes réglementations qui ont pu être élaborées par les organismes internationaux compétents⁴⁴. Faisant suite à la conférence des Nations Unies sur l'environnement humain, la convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion des déchets et autres matières⁴⁵, a été élaborée, définissant l'immersion comme :

i) Tout rejet délibéré dans la mer de déchets et autres matières à partir de navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages placés en mer

ii) Tout sabordage en mer de navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages placés en mer

A la suite de la connaissance d'immersions illicites de déchets radioactifs opérées par la fédération de Russie dans la mer du Japon en 1993, la réunion consultative des parties contractantes a pris la décision d'interdire l'immersion de déchets radioactifs.⁴⁶

Quant aux grands fonds marins, leur classement comme patrimoine commun de l'humanité⁴⁷ par la convention sur le droit de la mer⁴⁸ leur offre le bénéfice de la protection contre tout enfouissement de déchets nucléaires.

42 Le professeur Maurice KAMTO en présente un bref aperçu. Voir KAMTO M., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 260. Voir BALLENEGER J., La pollution en droit international, Genève-Paris, Librairie Droz, 1975, p. 126.

43 EL BARADEI M. NWOGUGU E. et RAMOS J., « Le droit international et l'énergie nucléaire : aperçu du cadre juridique » in AIEA Bulletin, n° 38-1995, pp. 16-25. Cette pollution est définie comme la pollution des zones maritimes due à des déversements par les cours d'eau, les établissements côtiers ou les émissaires, ou de toute autre source émanant de la terre ferme. Voir KAMTO M., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 261.

44 SJÖBLOM K. et LINSLEY G., « Evacuation des déchets radioactifs dans la mer : convention de Londres de 1972. Le rôle consultatif que la convention a confié à l'AIEA doit s'adapter à de nouvelles situations », in Bulletin de droit nucléaire, n° 2/1994, p. 12.

45 Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion des déchets, 29 décembre 1972 (Londres, Mexico, Moscou, Washington), entrée en vigueur le 30 août 1975, encore appelée MARPOL.

46 Le protocole additionnel signé le 7 novembre 1996 à Londres interdit totalement les immersions de déchets radioactifs.

47 Cette notion qui a pris une dimension environnementale avec la convention de Paris du 16 novembre 1972 (Convention de l'UNESCO concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel) implique une absence d'appropriation,

18

Au niveau régional africain, les Etats parties aux différentes conventions régionales s'engagent à prendre toutes mesures appropriées pour prévenir, réduire, combattre et maîtriser la pollution dans la zone d'application de la convention et à assurer l'application effective, dans ladite zone, des règles et normes généralement admises au niveau international⁴⁹ en la matière. Ces normes, d'après le plan d'action d'Abidjan, sont celles contenues dans la convention de Londres du 19 décembre 1972 que les gouvernements sont invités à ratifier, en vue de leur application dans l'espace régional. Dans d'autres régions du monde par contre, la convention de 1972 a suscité la conclusion d'accords régionaux ayant le même objet⁵⁰. De même, d'autres espaces internationalisés bénéficient également de ce régime de protection à savoir l'Antarctique⁵¹ et l'espace extra-atmosphérique⁵².

Lorsque les déchets doivent être stockés, leur inventaire et leur catégorisation sont nécessaires. La plupart des solutions de stockage sont envisagées selon la catégorie des déchets, définie en fonction leur activité et de leur durée de vie⁵³, solutions qui sont encore à l'étude pour la plupart, notamment pour les déchets à haute activité.

En ce qui concerne le choix et la gestion du site de stockage, ils doivent répondre à de nombreuses préoccupations juridiques. La législation nationale⁵⁴ de la plupart des Etats impose la réalisation préalable d'une étude d'impact environnemental (EIE)⁵⁵. Elle est considérée comme l'institution la plus spécifique et sans doute le plus originale du droit de l'environnement. Elle peut prendre plusieurs appellations⁵⁶, mais constitue dans tous les cas une procédure qui garantit que les implications environnementales des décisions sont prises en compte avant que les décisions ne soient prises⁵⁷. Sa consécration internationale⁵⁸ ayant favorisé son intégration dans l'ensemble des législations nationales, sa réalisation est

les Etats disposant d'un pouvoir souverain, mais sans appropriation et la nécessaire conservation et transmission aux générations futures. Les conventions sont ainsi conclues sans condition de réciprocité, les Etats assumant seulement des obligations, ce qui est une évolution essentielle du droit des traités.

48 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, Montego Bay, 10 décembre1982.

49 KAMTO M., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 261.

50 Accord concernant la coopération régionale dans la lutte contre la pollution par les hydrocarbures et autres substances nuisibles en cas de situation critique dans le pacifique sud, 12 novembre 1981 ; Protocole de Barcelone relatif à la prévention à la prévention de la Mer Méditerranée par les opérations d'immersions effectuées par les navires et aéronefs, 16 février 1976.

51 Article 5 du traité sur l'Antarctique, Washington, 1^er décembre 1959. Lire à cet effet PANNATIER S., « La protection du milieu naturel antarctique et le droit international de l'environnement », in Bulletin de droit nucléaire, n° 73, 1996, pp. 431446.

52 Article 3 alinéa 3 de l'accord du 5 décembre 1979 régissant les activités des Etats sur la lune et les autres corps célestes.

53 Voir annexe n°1.

54 Au Cameroun le chapitre II du titre II de la loi n° 96/12 du 5 août 1996 portant Loi-cadre relative à la gestion de l'environnement au Cameroun ; le décret n° 2005/577/PM du 23 février 2005 fixant les modalités de réalisation de l'étude d'impact environnemental ; son arrêté d'application n° OO70/MINEPN du 22 avril 2005 fixant les catégories d'opérations dont la réalisation est soumise à une étude d'impact environnemental

55 Le Professeur Maurice KAMTO la considère comme une évaluation à priori ayant pour fonction d'aider les décideurs publics ou privés à intégrer l'environnement dans leurs stratégies d'action afin d'éviter que les travaux ou ouvrages ne dégradent irrémédiablement l'environnement. Voir KAMTO M., Droit de l'environnement en Afrique, op. cit., p. 95.

56 Environmental Impact Assessment (EIA) en anglais ; Environmental Impact Statement (EIS) aux Etats-Unis.

57575757 EMMERECHT S., « Droit de l'environnement et droit nucléaire : une symbiose croissante », in Bulletin de droit nucléaire, n° 82, 2008, p. 100.

58 Convention de Kuala-Lumpur du 9 juillet 1985 ; convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles telle que révisée à Maputo le 11 juillet 2003, article XIV ; Déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement.

19

préalable à la construction de toute installation de gestion des déchets, qu'il s'agisse du retraitement-recyclage, de l'entreposage ou du stockage définitif. Il est également à noter que lorsqu'un tel projet d'activité pourrait affecter un Etat voisin, les membres de la population de cet Etat doivent pareillement prendre part au mécanisme de prise de décision⁵⁹.

Certains principes du droit de l'environnement encadrent également les activités d'élimination des déchets radioactifs, à savoir les principes de prévention et de précaution. La prévention est l'ensemble des mesures réglementaires ou techniques qui tendent à éviter les accidents et les maladies⁶⁰. Elle peut revêtir une forme offensive (elle se traduit alors par l'adoption en amont de mesures pour parer la survenance du dommage et par la surveillance de sites de stockage et l'environnement alentours) et une forme passive (envisagée sous cet angle, elle n'agit plus sur les causes du problème, mais essaie plutôt d'en limiter les conséquences négatives)⁶¹. La précaution quant à elle est une disposition prise par prévoyance, pour éviter un inconvénient, un risque. Il s'agit étymologiquement de se méfier avant l'occurrence d'un événement et avant même que le problème ne soit réellement connu et identifié⁶². Il s'agit d'un des principes phares issus de la déclaration de Rio de Janeiro de 1992 selon lequel En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement⁶³. Il est avancé pour se prémunir des innovations jugées dangereuses et protéger l'environnement, tout en conservant une situation en l'état ou à l'inverse en obtenant le retrait ou un dédommagement face à des activités ou des produits dont les conséquences, avérées ou potentielles, sont jugées négatives. Ce principe est tout comme le principe de prévention, d'application générale, en tant qu'il est aisément transposable dans d'autres domaines de l'environnement. Sa mise en oeuvre nécessite d'une part une plus grande implication du public dans la prise de décision, d'autre part un recours plus systématique à l'expertise scientifique⁶⁴, ceci afin de faire une bonne évaluation des risques⁶⁵. Ces informations scientifiques ont effectivement permis d'établir dans le domaine nucléaire, des limites d'exposition, lesquelles sont suivies même en matière de protection physique de ces déchets en cours de transport sur le plan national ou dans leurs mouvements transfrontières.

59 EMMERECHT S., « Droit de l'environnement et droit nucléaire : une symbiose croissante », op. cit., p. 102.

60 KEMFOUET KENGNY E. D., « Droit international de l'environnement et fonction juridictionnelle », thèse de doctorat en droit international public, Université de Limoges, 2008, p. 40.

61 Ibid., p. 41.

6262 Principe 19 de la charte mondiale de la nature du 28 octobre 1982.

63 Principe XV de la déclaration de Rio de 1992 sur l'environnement et le développement.

64 « Rôle des informations géo scientifiques dans le dossier de sûreté pour la gestion des déchets radioactifs », Conclusions principales du projet AMIGO, NEA, 2010, 56p.

65 DE SADELEER N., « La césure entre l'évaluation scientifique et la gestion des risques : éloge de la rationalité ou bric-à-brac d'idées ? », in Acteurs et outils du droit de l'environnement, Anthémis, Louvain-la-Neuve, 2010, pp. 81-107.

20