Le code minier communautaire de l'union economique et monétaire ouest africaine: aspects positifs et prospectifs

SECTION I : SUGGESTIONS POUR LA

GOUVERNANCE MINIERE

En tenant compte de l'arrivée d'un nombre assez élevé d'investisseurs miniers dans l'espace UEMOA ces dernières années et compte tenu de la spécificité de l'activité minière, il est souhaitable que ce secteur soit organisé spécifiquement tant au niveau national (paragraphe 1) que sous-régional (paragraphe 2) de manière à permettre aux acteurs de contribuer efficacement à la lutte contre la pauvreté.

Paragraphe 1 : suggestions pour la gouvernance minière au niveau national

Il pourrait être envisagé la création des Chambres des mines dans chaque Etat membre^77(*). Ces chambres, outre la défense des intérêts de l'ensemble des travailleurs et investisseurs du domaine pourraient constituer des cadres de réflexion participative sur les questions de fiscalité, de santé et de sécurité, de la formation professionnelle et tant d'autres sujets.

Pour prévenir les risques et mieux engager les compagnies minières à justifier l'intégration de leurs stratégies dans les objectifs de développement, il pourrait être mis en place dans chaque pays membre l'observatoire de la responsabilité sociétale des entreprises. Le financement de ces structures pourrait être assuré soit par une contribution des différents acteurs, soit par la création d'une taxe à cet effet. L'harmonisation des cadres réglementaires et l'application des normes communautaires dans le domaine minier au sein de l'espace UEMOA seraient d'autant plus facilités si la gouvernance minière était coordonnée au niveau régional également.

Paragraphe 2 : suggestions pour la gouvernance minière au niveau régional

Il est souhaitable que les structures dont nous avons appelé la création au niveau de chaque pays membre aient des entités de coordination au niveau régional. Outre ces structures, la création d'une bourse régionale des métaux pourrait également contribuer à l'amélioration de la contribution du secteur minier au développement. Les profits issus des transactions boursières seraient taxables dans leur zone de réalisation et profiteraient aux économies des pays de l'UEMOA en même temps qu'ils assureraient le financement de la structure.

A ces suggestions relatives à la gouvernance minière, pourraient s'ajouter celles susceptibles de rendre plus efficace l'exploitation des ressources minières.

SECTION II : SUGGESTIONS POUR UNE GESTION EFFICACE DE L'ACTIVITE MINIERE

La mise en oeuvre des actions contenues dans les programmes de la politique minière commune constituerait une étape décisive dans l'affirmation, par l'UEMOA, de sa volonté de faire du secteur minier un levier de croissance économique pour la lutte contre la pauvreté dans la sous-région. Outre les suggestions sus-développées, il y a l'apparition de thèmes nouveaux qui, à des degrés variables ont une incidence sur l'efficacité de l'activité minière et qui ne peuvent être ignorés. Les plus importants de ces thèmes sont ceux qui relèvent des questions environnementales, des droits des populations des localités abritant les sites miniers, du développement durable, de l'équité intergénérationnelle, de la gouvernance, de la responsabilité sociétale des entreprises, des droits de l'homme, des mineurs miniers pour ce qui concerne l'Afrique, de la participation citoyenne. Ces thèmes peuvent être regroupés en cinq points d'intérêts qui retiennent notre attention. Il s'agit des préoccupations fiscales et environnementales (paragraphe 1),  de la question de la transparence dans les industries extractives (paragraphe 2), des intérêts des populations des localités minières (paragraphe 3), de la responsabilité sociétale des entreprises (paragraphe 4), du recentrage nécessaire des prérogatives des Etats dans la promotion du développement industriel et le renforcement des capacités nationales (paragraphe 5).

Paragraphe 1 : les préoccupations fiscales et environnementales

Compte tenu du manque d'efficacité des régimes d'incitation, un objectif pourrait être le retour à un droit commun par la suppression progressive de ces régimes d'exonération. Concernant le droit commun, des auteurs très au faîte des questions fiscales ont pu écrire qu'il « paraît indiqué d'attacher la plus grande attention à ce droit commun fiscal qui, finalement, semble plus déterminant pour la décision d'investissement [...] et surtout pour la durabilité des entreprises, la croissance et le développement économique et social du pays que les avantages accordés pour une durée forcément limitée par le code... »^78(*). Le mot est d'autant plus juste qu'ils ont fait remarquer au préalable que «  la fiscalité de droit commun joue certainement [...] un rôle décisif dans la décision d'investissement puisque les investisseurs savent que l'entreprise ne peut, en règle générale, demeurer longtemps sous un régime privilégié. A moins qu'il ne s'agisse de spéculateurs voulant profiter pendant quelques années des faveurs fiscales et douanières leur permettant de faire rapidement fortune et de « mettre la clé sous le paillasson » au détriment de l'économie... »^79(*).

C'est dire que la suppression des régimes d'exonération permettrait d'améliorer le rendement de l'impôt et donc de donner à l'Etat les moyens de consacrer plus de ressources à l'offre de biens publics.

A défaut de leur suppression, les incitations fiscales pourraient être élaborées de manière ciblée vers des objectifs prioritaires de développement. L'UEMOA pourrait ainsi concéder des régimes d'octroi de crédits d'impôt ou de déduction pour investissement et réinvestissement. La discrimination fiscale en fonction de la nature de la ressource exploitée ou de la taille de la mine^80(*) pourrait être également une piste à explorer

Il serait par ailleurs d'un intérêt évident pour l'UEMOA de songer à un régime fiscal applicable aux superprofits résultant de la surproduction et de la hausse des prix.

Les questions relatives au développement durable sont d'une telle acuité de nos jours que l'UEMOA ne devrait pas manquer l'occasion d'une relecture pour corser davantage les mesures sur l'environnement. Ainsi, elle pourrait par exemple, pour la dissuasion, créer une taxe sur les déchets miniers. De même, le refus ou l'admission des charges relatives à des procédés plus polluants est aussi un instrument dissuasif.

De manière incitative, l'octroi d'un crédit d'impôt ou de réduction d'impôt pour toute entreprise qui effectuerait une installation anti-polluante pourrait mieux orienter le comportement des compagnies minières dans le sens de la protection de l'environnement. Assurer une protection efficace de l'environnement et revoir le régime fiscal de l'activité minière ne suffiraient pas à faire de ce secteur un levier de développement tant que la nébuleuse qui opacifie ce secteur n'aura pas été éliminée.

Paragraphe 2 : La question de la transparence dans les industries extractives

Les exploitations minières sont une ressource publique et les négociations entre les Etats et les compagnies devraient être transparentes, accessibles et faciles à comprendre pour tous les citoyens. Les populations devraient pouvoir examiner les contrats miniers, connaître le montant des revenus dégagés et la manière dont ils ont été obtenus et l'utilisation qui en est faite^81(*). Mais la question minière s'est longtemps caractérisée par l'absence d'informations officielles sur les conditions de son exploitation et la gestion des ressources financières qu'elle procure. Ceci crée un malaise profond au sein de la population et constitue le plus souvent des causes de révolte des populations des zones minières. La question de la transparence est ainsi ouvertement posée. Cette exigence a conduit à la naissance de l'initiative pour la transparence dans les industries extractives. Cependant, on sait que l'adhésion à l'ITIE n'est pas une garantie de transparence totale du secteur minier. En effet, le fait que l'adhésion au processus soit libre enlève quelque peu toute efficacité à l'initiative. En outre, si l'initiative permet la transparence sur ce que payent les compagnies minières aux Etats, elle laisse subsister la question cruciale de l'équité. C'est l'occasion d'appeler à une orientation de l'ITIE vers ce qui devrait être payé !

L'ITIE est née après l'adoption du code minier communautaire. L'UEMOA pourrait, à l'occasion de l'élaboration des multiples règlements annoncés ou même de la relecture du code, envisager d'intégrer certains principes de l'ITIE dans son dispositif juridique contraignant. Il pourrait même être envisagé la création d'un secrétariat communautaire permanent chargé de coordonner l'action des intervenants dans le processus mais surtout de réunir les compétences nécessaires pour la conduite du processus dans les Etats membres. La transparence ne serait pas tant une source de satisfaction pour les populations des zones abritant les sites miniers que la prise en compte de leurs intérêts.

Paragraphe 3 : Les intérêts des populations des localités minières

Le code minier reste silencieux quant aux mesures qui pourraient s'avérer nécessaires pour procurer efficacement des avantages aux communautés locales directement affectées par l'exploitation minière, ainsi que pour protéger le milieu physique et, en particulier, les droits des segments les plus vulnérables de la population. Il a pourtant été recommandé à la Société Financière (SFI) et l'Agence Multilatérale de garantie des investissements (MIGA) de ne pas soutenir des projets qui ne profitent pas à tous les groupes locaux affectés, dont les minorités ethniques vulnérables, les femmes et les membres les plus pauvres de la communauté^82(*). Afin d'éviter que le boom minier n'installe des conflits dans les Etats et de s'assurer que l'industrie minière puisse contribuer à réduire la pauvreté à l'échelle de la communauté de base, le législateur UEMOA doit être attentionné sur la prise en compte des intérêts des communautés locales à travers des pouvoirs et des revenus conséquents concédés aux autorités locales des collectivités situées dans les zones minières. L'attention doit être également accordée à la question sécuritaire sinon, prévient Bonnie Campbell : « je suis convaincue qu'il n'y a aucune inévitabilité qu'il y ait des dérapages et des confrontations violentes entre compagnies minières et communautés environnantes des mines^83(*) ». N'est-ce pas là une interpellation à la responsabilité sociétale des entreprises ?

Paragraphe 4 : La responsabilité sociétale des entreprises

Le questionnement éthique et social à l'endroit de l'entreprise a pris un essor important au fur et mesure des dimensions institutionnelles, organisationnelles et de gestion que prend cette organisation. On s'accorde sur l'interdépendance entre les entreprises, la société et l'environnement et il faut faire en sorte que l'entreprise qui est une institution sociale, donc sujette aux mêmes règles que les humains, serve la société pour prouver sa légitimité. Ces idées sont développées dans une approche globale dite de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). Une intégration des principes de la responsabilité sociétale de l'entreprise dans le dispositif juridique du code permettrait d'accentuer les efforts de lutte contre la pauvreté à travers la mise en valeur des ressources naturelles. Dès lors que les principes de la RSE sont traduits en principes juridiques, il pourrait être envisagé la mise en place des observatoires de la responsabilité sociétale de l'entreprise dont nous avons appelé la création plus haut. Toutes ces suggestions supposent qu'il y ait un changement du rôle de l'Etat dans l'industrie minière

Paragraphe 5 : Le recentrage nécessaire des prérogatives des Etats dans la promotion du développement industriel et le renforcement des capacités nationales

L'activité minière ouest-africaine se limite souvent à l'exportation du minerai traité mais pas raffiné. L'industrie minière ouest-africaine doit chercher à remonter dans la chaîne de valeur en développant des industries de transformation et de valorisation des minerais. L'Etat qui est propriétaire des matières premières minérales doit avoir un rôle fort à jouer dans l'activité minière. Il ne doit pas se contenter seulement de la promotion et de la régulation de l'activité minière. L'élaboration de stratégies régionales de développement du secteur minier par la transformation doit donc constituer, en plus de l'intégration des enclaves minières dans les économies nationales et régionales et du financement par leurs propres institutions des investisseurs locaux, un défi pour les pays de l'union.

Les contraintes relatives aux capacités institutionnelles et techniques des Etats entravent la maximisation des revenus gouvernementaux issus du secteur minier. Avec l'expansion attendue des exploitations minières, le contrôle des pollutions et le suivi de l'état des ressources deviennent encore plus importants et des institutions nationales bien dotées en personnel et bien équipées deviennent indispensables. Un accent doit être mis alors en cas de relecture sur le devoir de formation technique des ressources humaines locales.

* ⁷⁷ A la suite du Niger, de la Côte d'Ivoire, du Mali, la chambre des mines du Burkina Faso a été créée et les membres du conseil d'administration de la structure ont été installés le 30 septembre 2011.

* ⁷⁸ Filiga Michel SAWADOGO et Salifou DEMBELE, op. cit., P.580

* ⁷⁹ Ibid.

* 80 Pour le détail sur la discrimination fiscale, voy. JAMES OTTO,  op.cit., pp. 18-19, www.unctad.org

* ⁸¹Ibrahim Aïdara, coordinateur du programme sur les industries extractives de l'organisation non gouvernementale britannique Oxfam, Afrique Renouveau, Vol. 23#1, avril 2009, p. 4.

* ⁸² Bonnie CAMPBELL et al, Les ressources minières en Afrique, quelle réglementation pour le développement, presses de l'université du Québec, 2010, p.27.

* ⁸³ Bonnie CAMPBELL, L'exploitation minière en Afrique : enjeux de responsabilité et d'imputabilité ici, réflexions à partir des initiatives canadiennes récentes en matière de réglementation et de responsabilité des entreprises dans le secteur extractif, conférence au Barreau du Canada, Montréal, 1^er mai 2008, p..2, www.grama.uqam.ca