Le code minier communautaire de l'union economique et monétaire ouest africaine: aspects positifs et prospectifs

Paragraphe 1 : distinction entre carrière et mine

A) La carrière

Le terme carrière peut désigner une installation industrielle complète comprenant un lieu d'extraction du minerai et les machines servant à traiter la roche extraite (le matériau en "tout-venant", des hangars, des ateliers où sont coupés et taillés les blocs de roches.

Mais au sens du code, sont considérés comme gîtes de substances minérales ou fossiles soumis au régime des carrières, outre les tourbières, les gîtes de matériaux de construction, d'ornementation, d'empierrement et de viabilité, des matériaux pour l'industrie céramique, des matériaux d'amendement pour les cultures de terre et autres substances analogues, à l'exception des phosphates, nitrates, sels alcalins et autres sels associés dans les mêmes gisements^36(*). Mais suivant certaines conditions à fixer par le code minier communautaire, certains gîtes peuvent être classés comme carrières ou comme mines suivant l'usage auquel les substances minérales qu'ils contiennent sont destinées^37(*).

B) La mine

Quant à la mine, elle est définie de manière résiduelle et est constituée des gîtes des substances minérales ou fossiles qui ne sont pas classés comme carrières.

En faisant suivre l'accessoire au principal, le code rattache le régime juridique des installations et facilités annexes à celui des gîtes naturels de substances auxquels elles se rapportent.

La distinction entre mine et carrière semble tenir à la nature du matériau extrait (stratégique ou précieux pour la mine, de moindre valeur pour la carrière). Au demeurant, pour la réglementation des carrières, l'article 8 du code renvoie, en l'absence de textes communautaires, à la législation nationale de chaque Etat membre. En conséquence, l'article 9 renvoie également à la réglementation nationale des Etats membres pour la détermination de la nature juridique des titres miniers, les obligations et droits qui y sont attachés ainsi que leur gestion au droit national des Etats membres en l'absence d'une réglementation communautaire.

L'ensemble des opérations énumérées à l'article 2 peut être classé selon plusieurs modalités : Celles relatives à la prospection et à la recherche, celles qui ont trait à la détention, la circulation, le traitement, le transport, la possession, la transformation et la commercialisation de substances minérales et enfin celles relatives à l'exploitation minière. Pour des aspects évidents de pratique et d'enjeux, nous nous intéresserons ici aux modalités d'exploitation des mines.

Paragraphe 2 : les modalités d'exercice de l'exploitation minière

A s'en tenir aux définitions, on distingue trois types d'exploitation des substances minérales : l'exploitation artisanale (A), la petite mine (B) et l'exploitation industrielle (C) que la réglementation communautaire appréhende différemment. L'intérêt de la distinction réside dans le fait que la fiscalité applicable ainsi que les avantages à concéder à l'exploitation artisanale et à la petite mine font l'objet d'un texte communautaire spécifique qu'annonce l'article 20 du code tandis que l'exploitation industrielle voit ses obligations fiscales édictées par les articles 21 à 24 et bénéficie des avantages accordés par le titre II.

A) L'exploitation artisanale

L'exploitation artisanale est toute exploitation dont les activités consistent à extraire et concentrer des substances minérales et à récupérer les produits marchands en utilisant des méthodes et procédés manuels et traditionnels. Elle est une réalité dans la plupart des pays miniers de la zone Afrique subsaharienne. L'artisanat minier est un type d'exploitation qui a un impact évident sur la valeur de la production et l'emploi. Cependant, il n'est pas sans conséquence néfaste sur l'environnement, la production agricole, la santé et la sécurité. Il est également source potentielle de conflits entre artisans miniers et communautés locales d'une part et entre artisans miniers et compagnies minières d'autre part. Il a été également constaté que ce type d'exploitation utilise des méthodes négatives liées au travail des enfants. 

L'UEMOA a pris conscience du fait que les stratégies relatives aux activités minières artisanales et à petite échelle doivent être intégrées dans l'ambition de développement sous-régional et il y a lieu de les appuyer davantage, afin de remédier à tout un ensemble de déficiences concernant la technologie, le marketing et aux insuffisances en matière de compétences techniques. La conscience communautaire est également née sur la nécessité de mettre fin aux pratiques nocives pour la santé et l'environnement, qui caractérisent l'exploitation minière artisanale et à petite échelle.

L'ampleur de l'artisanat minier en Afrique de l'Ouest est en soi une raison de s'assurer qu'il contribue pleinement au développement socio-économique au plan local. Aussi est-il heureux de noter que pour la mise en oeuvre du sous-programme de l'encadrement de l'artisanat minier, il est prévu :

- d'optimiser les performances de ces types d'exploitations afin qu'elles contribuent plus efficacement à la lutte contre la pauvreté dans les zones rurales et au développement socio-économique intégré de ces contrées ;

- d'apporter une assistance technique et un encadrement aux fins de :

- minimiser les effets négatifs de ces exploitations sur l'environnement ;

- augmenter le taux de récupération ;

- accroître la crédibilité de ces opérations pour faciliter l'accès au financement^38(*).

Mais cette satisfaction ne résistera pas au décevant constat de la quasi-absence de dispositions dans le code qui visent la réalisation de ces objectifs. Sans doute, le législateur communautaire, conscient que l'artisanat minier est souvent tributaire de facteurs socioculturels variables rendant difficiles l'élaboration d'une stratégie et l'adoption de législations unanimes, n'a pas voulu courir le risque d'une codification qui n'aura eu que le mérite d'exister mais sans application par quelque acteur que ce soit. On comprend alors qu'il se soit limité à la formule de l'article 20^39(*).

Il reste à souhaiter que ce texte réglementaire spécifique cerne tous les enjeux de ces types d'exploitations et leur permette de contribuer au développement socio-économique des pays membres de l'UEMOA. Légiférer donc sur l'activité minière artisanale sans tenir compte de manière adéquate de sa dynamique sociale complexe et en rapide évolution pourrait nuire à l'atteinte d'autres objectifs sociaux. Au nombre de ces objectifs sociaux, on peut noter l'amélioration du potentiel des petites et moyennes entreprises pour qu'elles offrent de meilleurs moyens de subsistance à la population et contribuent ainsi à la réduction de la pauvreté. Le renforcement des capacités des institutions réglementaires pour une surveillance efficace de cette activité légalisée et pour sévir dans les cas de non-conformité est également une donne à intégrer pour l'atteinte d'objectifs sociaux comme la génération de richesses, la création d'emplois, l'augmentation des revenus et la préservation de l'environnement.

De l'analyse de l'article 20, on déduit que pour le reste (c'est-à-dire en dehors de la fiscalité et des avantages), l'exploitation artisanale est soumise au même régime que les exploitations industrielles. La question peut être alors posée de savoir, si par le seul jeu de la fiscalité et des avantages, l'artisanat minier pourrait contribuer plus efficacement à la lutte contre la pauvreté et au développement socio-économique des zones à forte présence d'activité minière artisanale. On sait que l'activité minière artisanale, même si elle n'est pas autant capitalistique que les exploitations industrielles ne comporte pas moins de risques. Or, il y a peu de capitaux à risque pour permettre aux entrepreneurs africains de s'essayer dans des activités minières. Les risques que comportent l'exploration et les activités minières à petite échelle font que ces entreprises n'attirent pas les financements des institutions financières officielles. Pourtant, il n'existe en Afrique aucun cas de soutien fructueux de l'extraction artisanale. Et on peut regretter avec RIGOTARD J. de voir des Etats caresser « l'ambition de créer une industrie lourde à base de grands complexes miniers, dans un cadre tout à fait artificiel et se désintéresser à côté de cela de l'artisanat et de la petite entreprise... »^40(*). Qu'en est-il de la petite mine ?

B) La petite mine

Le code définit la petite mine comme une exploitation de petite taille, permanente, possédant un minimum d'installations fixes, utilisant dans les règles de l'art des procédés semi-industriels ou industriels et fondée sur la mise en évidence préalable d'un gisement. La détermination de la taille est fonction d'un certain nombre de paramètres, notamment la taille des réserves, le niveau des investissements, le rythme de production, le nombre d'employés, le chiffre d'affaires annuel, le degré de mécanisation.

Cette définition semble insuffisante en ce qu'elle n'indique pas qui de l'UEMOA ou des autorités nationales apprécie et décide du régime juridique à appliquer au regard des critères déterminants de la petite mine qui, du reste, sont susceptibles d'évolution. Dans un tel silence, la prérogative législative nationale pourrait trouver application; vidant ainsi de sa substance la tentative d'harmonisation. En exemple, il suffirait que pour des exploitations répondant aux mêmes critères, deux pays membres de la zone UEMOA adoptent des régimes juridiques différents pour que la volonté d'harmonisation s'en trouve fragilisée.

En outre, la formulation laisse entrevoir un caractère dynamique de la petite mine en ce sens que les paramètres permettant la détermination de la taille sont susceptibles de croître au fil de l'exploitation. Dans cette hypothèse, quelles sont les procédures à suivre, les formalités à accomplir et par devant quelle autorité faut-il solliciter le changement de régime juridique? Au surplus, si les paramètres sont interactifs, quel est le degré d'importance de chacun? Le code ne donne aucune indication à ce sujet.

En soumettant la petite mine au même régime juridique que l'exploitation industrielle, hormis la fiscalité et les avantages particuliers, l'approche communautaire peut être critiquée avec les mêmes observations que celles formulées pour l'artisanat minier, à savoir l'absence de vision pour le financement endogène de l'entrepreneuriat africain dans le secteur minier en général, la petite mine et l'artisanat minier en particulier. Il faudra attendre les textes spécifiques annoncés pour voir comment l'UEMOA entend mettre à contribution l'artisanat et la petite mine pour l'industrialisation de la sous-région si tant est qu'elle est convaincue que  « le développement économique de la sous-région passera par l'industrialisation, la transformation de nos matières premières. Ce qui suppose la mise en place d'un tissu industriel conséquent... »^41(*).

C) L'exploitation industrielle

Elle est toute exploitation fondée sur la mise en évidence préalable d'un gisement, possédant les installations fixes nécessaires pour la récupération, dans les règles de l'art, de substances minérales exploitées par des procédés industriels. Quand on connaît le niveau d'équipement des administrations du sud pour le contrôle des activités d'un secteur aussi technique que celui des mines, il est permis de douter de l'efficacité de la formule rédactionnelle qui consiste à se réfugier derrière l'expression « dans les règles de l'art ». Le législateur UEMOA aurait pu proposer un minimum de règles d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail à appliquer dans et par les exploitations industrielles. 

Les activités d'exploitation minière ainsi présentées, quelles sont les personnes éligibles au bénéfice du code ?

SECTION II : LES PERSONNES ELIGIBLES AU BENEFICE DU CODE

De l'article 3 du code, on note que celui-ci reçoit application sur toute l'étendue du territoire de l'Union. Par le principe d'égalité, cet article ouvre le bénéfice du code à toute personne physique ou morale. Il faut donc être établi sur le territoire d'un Etat membre de l'UEMOA et y mener une des activités prévues à l'article 2. La réalisation de ces opérations suppose que soient remplies certaines conditions notamment l'acquisition préalable de titre minier. Bénéficient donc des dispositions du code, les titulaires de titres miniers (paragraphe 1). En traitant des garanties offertes à ces derniers, les articles 13 à 16 du code minier communautaire opèrent une ouverture du bénéfice desdites garanties aux sous-traitants (paragraphe 2) et aux fournisseurs des titulaires de titres miniers (paragraphe3).

* ³⁶ Code minier communautaire, art. 6.

* ³⁷ Code minier communautaire, art. 7.

* ³⁸ Voy. La politique minière commune, point V.2.2.

* ³⁹ La fiscalité applicable aux titulaires de titres miniers relatifs à la petite mine et à l'exploitation minière artisanale ainsi que les avantages qui leurs sont concédés font l'objet d'un texte communautaire spécifique.

* ⁴⁰RIGOTARD J., L'incertaine bataille du développement, cité par DURAND REVILLE L., repris par Pierre Laurent Dieudonné YOUGBARE, op. cit., P 32.

* 1 Jean Marcel ABOUNON, Le crédit-bail mobilier dans la problématique du financement du secteur privé à la B.O.A.D., Rapport de D.E.S.S., F.D.S.P., 1997, P. 47.