La spécialisation fiscale, éléments de refondation de l'action publique locale: reflexion sur les concepts d'efficacité et de gouvernance territoriale

CHAPITRE 2. L'ACTION PUBLIQUE LOCALE : DU CONCEPT A LA RÉALITÉ

Si la notion de dépense publique locale doit être un aspect majeur de la réflexion sur l'avenir de la décentralisation, c'est par ce que les politiques mises en oeuvre par les collectivités territoriales occupent une place de plus en plus importante dans les dispositifs de l'action publique. Au même titre que l'Etat, parfois même plus que l'Etat lui-même, les collectivités locales sont devenues, au regard de leurs diverses interventions, des acteurs publics à part entière (Section 1). Aussi, les dispositifs de territorialisation ou de co-production de l'action publique ont fait naître une notion qui devient progressivement une réalité, c'est celle de services publics locaux.

Dans ce contexte d'affirmation des collectivités locales comme des acteurs publics majeurs, on doit se poser la question du rôle et de la place du budget local (Section 2). En effet, qu'il s'agisse de la nécessaire mise en cohérence de la fiscalité locale à la dépense publique locale ou de l'inadaptation des principes budgétaires locaux au nouveau cadre de l'action publique, de nombreuses questions restent sans réponse. Nous tenterons ainsi de montrer que la voie de la spécialisation constitue une réponse adaptée à ces questions.

Section 1. Les collectivités locales : acteurs majeurs de la nouvelle action publique

En quelques années, les collectivités territoriales sont devenues les premiers investisseurs publics dépassant même l'Etat. Il faut dire que les dispositifs de contractualisation de l'action publique ont joué un rôle essentiel dans cette direction. On parle dorénavant de territorialisation et de co-production de l'action publique. Une des conséquences importantes de ce phénomène, c'est l'affirmation des collectivités locales comme des institutions « productrices » de services publics. A travers cette section, notre objectif est de montrer que la spécialisation des compétences locales à l'origine de cette montée en puissance de l'action publique locale, doit être accompagnée d'une spécialisation fiscale et financière.

§1. De la territorialisation à la co-production de l'action publique : le rôle des collectivités locales

Les collectivités locales jouent un rôle très important en matière économique et notamment en matière d'investissements publics. Elles occupent d'ailleurs avant même l'Etat, la première place pour les investissements publics. Si, prises individuellement, leurs actions ont un impact limité, on peut dire que collectivement, leur poids économique et leur dynamisme sont essentiels. Aussi, assiste-t-on à l'affirmation du concept de politique publique locale.

Nous verrons par la suite que ces mutations dans les modalités d'intervention des collectivités territoriales posent de nombreuses questions quant à la pertinence des principes budgétaires. La question sous-jacente ici, c'est la compatibilité entre des principes budgétaires anciens et un environnement politique, institutionnel et économique totalement bouleversé.

En clair, les collectivités territoriales sont devenues de plus en plus en plus interventionnistes, et en même temps les principes budgétaires locaux obéissent à des règles rigides qui ne prennent pas en compte cet interventionnisme. Traditionnellement réservées au domaine exclusif de l'Etat, certaines politiques publiques sont progressivement mises en oeuvre par les collectivités locales : politique économique, politique environnementale, politique sociale... L'action publique locale ne se limite pas à la simple gestion. Les collectivités locales assument de plus en plus un rôle de conception, de proposition et d'impulsion. En d'autres termes, le local n'est plus seulement un espace institutionnel mais devient de plus en plus un lieu de projet.

Dans ce contexte, le processus de décentralisation a engendré, en confiant aux collectivités territoriales de nouvelles compétences, de nouveaux questionnements. L'émergence du « local » replace la problématique du développement territorial dans une nouvelle perspective. De nouveaux enjeux et de nouveaux acteurs locaux s'affirment. Les projets locaux de développement s'inscrivent non seulement dans un contexte de « démembrement »des politiques nationales d'aménagement du territoire, mais représentent également une forme de réaction au phénomène de la mondialisation.

Ainsi, le développement local prend toute sa signification, c'est-à-dire qu'il trouve ses fondements dans le principe de proximité. Pour certains, cette situation explique que tout projet d'aménagement par le haut ne peut avoir de sens tant la globalisation de l'économie implique des stratégies de spécialisation territoriale. Ces stratégies sont rendues opérationnelles grâce à la territorialisation des systèmes de production et à une transformation des fonctions de l'espace. La combinaison de ces deux phénomènes a abouti à faire de l'espace local un lieu de projet.

Cette nouvelle situation n'est pas sans introduire de nouvelles modalités et contraintes que ne connaissaient pas jusqu'ici les collectivités locales : projet, partenariat, financement, risque, performance... Ce sont toutes ces contraintes et modalités nouvelles d'action qui accompagnent l'affirmation du concept de politique locale mais également le renforcent. Compte tenu de ces contraintes, il semble qu'il existe une opposition fondamentale entre « la dynamique attachée aux concepts de politique et de projet et les désormais trop statiques principes budgétaires ».^9(*)

Un phénomène nouveau a accompagné cette affirmation des politiques publiques locales. Il s'agit du « démembrement » de certaines politiques de l'Etat. Et l'un des domaines les plus significatifs en la matière est illustré par les politiques de développement local. Ces politiques locales se sont renforcées en même temps que la notion même de planification et d'aménagement territorial perdait de sa substance.

§2. L'émergence des services publics locaux

Les collectivités locales sont devenues, au même titre que l'Etat, des « productrices » de services publics locaux. De fait, on peut dire que l'on est passé d'une logique de territorialisation à une logique de co-production de l'action publique. Dans ce contexte, on peut observer l'émergence de véritables services publics locaux que les processus de transferts de compétences n'ont fait que conforter. Il n'agit pas d'un simple rôle de gestion de compétences régaliennes. Les collectivités locales détiennent, dans ce qu'on peut appeler l'offre de services publics locaux, de véritables pouvoirs d'innovation et d'imagination.

La notion de service public a connu des évolutions majeures et régulières à travers l'Histoire. Des évolutions dues aux cadres juridiques de leur mise en oeuvre. Au XIXeme siècle, l'industrialisation a influencé la définition même du service public. Aujourd'hui, les deux vagues de décentralisation et le processus d'intégration européen continuent à avoir des impacts tout aussi importants.^10(*) En ce qui concerne les processus de décentralisation, il est particulièrement intéressant d'observer que non seulement le cadre juridique de mise en oeuvre des services publics s'est trouvé modifié mais également, on assiste à l'émergence de nouvelles attentes citoyennes.

C'est dans ce contexte que les services publics locaux connaissent à la fois une nouvelle organisation et de nouvelles modalités. Autrement dit, les collectivités locales sont devenues les moteurs de la modernisation des services publics. La croissance des compétences des collectivités territoriales a eu pour effet d'introduire un nouveau cadre de réflexion autour de la problématique de la modernisation des services publics pour faire face aux nouvelles exigences de l'économie contemporaine.

Ce cadre rompt avec la logique nationale. Le cadre national étatique devient un simple cadre de régulation. Les nouvelles procédures de partenariat et de convention dans la mise en oeuvre des services publics locaux constituent de nouveaux gages de modernisation et d'efficacité. Mais le défi de l'égalité des citoyens face aux services rendus par les différentes collectivités locales reste à répondre.

L'émergence et la reconnaissance des services publics locaux soulèvent quelques questions essentielles. Parmi ces questions, il y a la tarification de ces nouveaux services publics locaux. En posant la question sous forme de nouveaux services publics et non pas de transferts de compétence, de tarification et non pas de compensation de charges, on souhaite montrer qu'il s'agit d'une nouvelle situation qui ne se limite pas aux seuls aspects financiers.

En fait, les modalités de tarification des services publics locaux ont des répercussions directes sur le choix des collectivités locales en matière de politique fiscale. En d'autres termes, il s'agit de savoir s'il faut, pour la gestion de ces services publics locaux, faire payer l'usager en lui appliquant un prix de « marché » ou bien agir sur le niveau des impôts locaux. Par ailleurs, la problématique de la gestion et notamment de la possibilité d'établir un partenariat public- privé influence directement les choix budgétaires et fiscaux des collectivités locales.

Qu'elle que soit la réponse que l'on peut apporter à ces questions, on se rend bien compte que la problématique de l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales se pose par ce que celles-ci doivent faire face à un environnement économique modernisé et que, de ce fait, on ne peut faire l'économie d'un débat de fond sur l'inadaptation de l'architecture financière et fiscale locale à ce nouvel environnement.

Ce débat est d'autant plus crucial que les collectivités locales se sont engagées dans une forme de concurrence qui touche aussi le prix et la qualité des services publics locaux. Compte tenu de cette nouvelle compétition économique entre collectivités locales, on est en mesure de se demander si le système fiscal local actuel n'est pas source d'injustice et d'inégalité. Nous reviendrons sur cette question de l'égalité entre collectivités locales et entre citoyens, mais on peut dire dores et déjà que le système fiscal actuel est susceptible de constituer une source de traitement inégal des citoyens face à l'offre de services publics.

* ⁹ D. LANDBECK : Les principes budgétaires locaux (2001)

* ¹⁰ On pourra se référer, à ce sujet, aux débats portant sur les services d'intérêt économique général dans le cadre de la Convention sur le projet de traité constitutionnel pour l'Union Européenne.