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UNIVERSITE D'ETAT D'HAITI
FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES ECONOMIQUES
PORT-AU-PRINCE, HAITI
DES REGLEMENTS INTERIEURS POUR LE PARLEMENT
HAITIEN
DES REGLEMENTS INTERIEURS POUR
LE PARLEMENT HAITIEN
Mémoire présenté et soutenu par
l'étudiant :
Gineaud LOUIS
En vue de l'obtention du grade de licencié en
droit .
Sous la direction du Professeur Henri M.
DORLEANS
Juin 1998
Promotion 1991-1995
TABLES DES MATIERES
Pages
Liste des Abréviations vii
Avant-propos viii
Introduction 1
Première Partie : Apports des règlements
intérieurs dans l'organisation et le
fonctionnement du Parlement 5
Chapitre Premier : Rôles des règlements
intérieurs dans les Assemblées Parlementaires
6
Section 1. Genèse et Evolution des Assemblées
parlementaires 6
A- Aperçus des premières Assemblées
parlementaires 7
a) Les Assemblées d'Athènes 7
b) Le Sénat Romain 8
c) Le Parlement Anglais 7
d)- L'Assemblée Nationale française sous
l'Ancien Régime 9
B- Les Assemblées parlementaires modernes 11
a) Les Assemblées parlementaires dans le
régime parlementaire 11
b) L'Assemblée parlementaire dans le régime
présidentiel américain 15
c) L'Assemblée parlementaire dans les Régimes
Mixtes 16
Section 2. Règles de base pour le fonctionnement
d'un Parlement 19
A- Quelques considérations générales sur
les règlements intérieurs 19
a) Le projet de règlement
19
1. Le comité de préparation 19
2. L'élaboration et la contexture du projet 20
3. Le rapport à l'Assemblée
plénière 20
b) L'entrée en vigueur du règlement 20
1. Le vote du règlement 20
2. L'adoption du règlement 20
3. La publication du règlement 21
c) La valeur juridique du règlement 21
1. La valeur pour le Parlement 21
2. La place du règlement dans la hiérarchie des
normes 21
B- Le contenu du Règlement Intérieur 23
a) Des règles sur l'organisation interne du Parlement
23
1. Les organes du Parlement 23
1.1 Le bureau de l'Assemblée parlementaire 23
1.2 Les commissions parlementaires 25
1.3 Les groupes parlementaires 26
1.4 Le personnel parlementaire 26
2. La discipline parlementaire 27
2.1. Le statut parlementaire 27
2.2. Les séances 28
2.3 Le quorum 28
2.4 Les Sanctions 28
b) Des règles sur la procédure 29
1. De la présentation de la loi 29
2. L'initiative de la loi 29
3. L'examen de la loi 29
4. Le débat et l'adoption de la loi 30
Chapitre II : Le Parlement Haïtien et ses
Règlements 31
Section 1. Les Structures parlementaires en Haïti
31
A- L'organisation du Parlement dans le passé 31
a) le monocaméralisme en Haïti
31
1. De l'organisation du Pouvoir Législatif dans le
monocaméralisme haïtien 32
1.1 Le Sénat de 1806 à 1816 32
1.2 La Chambre des Députés de 1964 à 1986
33
2. Rapports entre le Législatif et l'Exécutif
33
2.1 Les rapports sous la République de Pétion
33
2.2 Les rapports sous le régime des Duvalier 34
b) Le bicaméralisme haïtien 35
1. Le Pouvoir Législatif bicaméral 35
1.1 Composition 35
1.2 Elections et Mandats 36
1.3 Attributions et fonctionnement 36
2. Relations entre le Parlement et les
Gouvernements 37
2.1 Le pouvoir Législatif au profit de
l'Exécutif 37
B- Le Parlement au regard de la Constitution de 1987
38
a) Du Pouvoir Législatif haïtien
38
1.De la Chambre des Députés 38
1.1 Elections et Mandats 38
1.2 Conditions d'éligibilité 39
2. Du Sénat de la République 39
2.1 Elections et Mandats 40
2.2 Conditions d'éligibilité 40
b) De l'exercice du Pouvoir Législatif 40
1. De la Chambre des Députés 41
2. Du Sénat de la République 41
3. De l'Assemblée Nationale 42
Section 2. Les règlements intérieurs du
Parlement depuis 1987 43
A- Les premiers règlements 43
a) Les règlements du Sénat 43
1. Le cadre de référence du
Sénat de la République 44
2. Des pratiques de l'assemblée
sénatoriale 44
b) Les règlements de la Chambre des
Députés 44
1. Le cadre de référence des règlements
intérieurs de la Chambre des
Députés 45
2. Le règlement des députés de la
45ème Législature 45
B-Les règlements de la 46ème Législature
47
a)La loi de juin 1996 portant nouveau
règlement intérieur du Sénat 47
1. Les innovations apportées au Sénat par le
texte de 1996 48
1.1 De l'institution sénatoriale 48
1.2 Des privilèges des Sénateurs 48
1.3 De la conférence des présidents 49
1.4 Des groupes parlementaires 49
1.5 Des commissions 49
2. Les retraits ou abrogations du règlement
intérieur du Sénat 50
2.1 Des employés du Sénat 51
2.2 Des députations 51
2.3 Du mode de votation 51
b) Le projet de règlement intérieur de la
Chambre des Députés 51 1. Les innovations dans l'organisation
et le
fonctionnement de la Chambre des Députés
52
1.1 Les organes de la Chambre des Députés
52
1.2 Des rapports avec l'Exécutif 52
1.3 Le conseil d'encadrement technique 53
1.4 Du bureau du Député 53
Deuxième Partie: Des règlements adaptés
aux
exigences du système politique haïtien 55
Chapitre I : Considérations sur les problèmes
posés par les imperfections
et les lacunes du règlement intérieur de la
46ème Législature 56 Section 1. Problèmes
rencontrés dans le
fonctionnement interne du Parlement haïtien 56
A- Faiblesses dans les structures internes 57
a) Mauvais fonctionnement des organes du Parlement 57
1. Le bureau de l'Assemblée 58
2. Les commissions permanentes 58
3. La conférence des
présidents 59
b)L'inexistence de certaines structures fondamentales 60
1. La commission de conciliation 61
2. La commission de presse et de relations publiques 61
B- Problèmes rencontrés dans la
procédure législative 62
a) Difficultés dans l'application des règles de
procédure 63
b) Problèmes dans le fonctionnement de
l'Assemblée 64
1. Les séances de l'Assemblée 64
2. Le vote 65
3. Le quorum 66
4. La validité du vote de l'Assemblée
66
Section 2. Problèmes rencontrés dans les
relations
entre le Parlement et les autres Pouvoirs
67
A- La gestion des rapports entre le
Législatif et l'Exécutif 68
a) La ratification du Premier Ministre 68
1o) Le cas d'Ericq PIERRE 69
2o) Le cas d'Hervé DENIS 69
b)Le contrôle de l'action gouvernementale 70
1o) Les questions 71
2o) Les interpellations 71
3o) Les enquêtes préliminaires 72
c) La définition des règles de protocole et de
préséance 72
B- La gestion des rapports entre le Législatif et le
Pouvoir Juridictionnel 73
a) Le Pouvoir Législatif et la Cour de Cassation
73
b)Le Pouvoir Législatif et la Cour Supérieure
des Comptes et du Contentieux Administratif 74
Chapitre II: Une nouvelle approche de l'organisation du
Pouvoir Législatif haïtien 77
Section 1. Une organisation par des règlements
78
A- Des règlements tenant mieux compte des
réalités haïtiennes 78
a) Le contenu d'un texte idéal 78
b) Le contenu d'un texte adapté à Haïti
80
B-Des règlements tenant mieux comte du système
politique haïtien 83
a) Les contraintes constitutionnelles du système
politique haïtien 83
b) Des règlements adaptés aux contraintes
constitutionnelles 85
Section 2. Une organisation par la loi parlementaire 88
A- Les avantages d'une loi parlementaire 89
a) La valeur juridique d'une loi parlementaire 89
b) L'étendue de la loi par rapport aux
règlements 89
B- Aperçu sur le contenu d'une loi parlementaire
90
a) Questions relatives aux relations
interparlementaires 91
b) Questions relatives aux relations entre le Parlement
et le Pouvoir Exécutif 93
Conclusion 96
Bibliographie 99
Liste des Abréviations
BPOPL : Bloc Parlementaire Organisation Politique Lavalas
CEP : Conseil Electoral Provisoire
GPI : Groupe Parlementaire Indépendant
FDSE : Faculté de Droit et des Sciences Economiques
FDSEG : Faculté de Droit et des Sciences Economiques
des Gonaïves
L.G.D.J : Librairie Général de Droit et de
Jurisprudence
PNUD : Programme des Nations Unies pour le
Développement
P.U.F : Presses Universitaires de France
U.S.A : Etats-Unis d'Amérique
USAID : Agence Américaine pour le Développement
Internationale
AVANT-PROPOS
Pendant notre cycle d'études en Sciences Juridiques
à la Faculté de droit et des Sciences Economiques, nous avons
envisagé de préparer un sujet sur les Droits de l'Homme et
l'Education Civique en Haïti. Mais en mai 1996, nous étions
appelé au Bureau du Premier Ministre comme Chargé de Mission aux
affaires législatives. C'est à ce titre que nous avions
participé à un Atelier de Réflexion Exécutif
Législatif, sous le patronage du PNUD et de la USAID.
Nous étions stupéfait de la façon dont
les Parlementaires Canadiens, Belges, Français... exposaient avec
aisance leurs systèmes politiques et leurs procédures
parlementaires. Tout était bien agencé pour que les Pouvoirs
entretiennent des rapports harmonieux. Tandis que, les Représentants
haïtiens étaient dans l'embarras pour approcher la situation
actuelle parce qu'ils ne s'entendaient pas sur les questions fondamentales et
élémentaires relatives aux rapports entre le Pouvoir
Législatif et le Pouvoir Exécutif dans le système
politique établi par la constitution de 1987.
Constatant ces difficultés, nous avons
décidé de choisir plutôt de considérer l'importance
des règlements intérieurs dans l'organisation et le
fonctionnement du Parlement haïtien.
Le Parlement a un rôle prépondérant dans
le processus démocratique haïtien. C'est lui qui peut faire
contrepoids au pouvoir exécutif. Aussi croyons-nous qu'il est opportun
de jeter des bases réglementaires et légales pour une meilleure
gestion de l'exercice du pouvoir législatif.
Nous n'avons nullement la prétention de
présenter un travail parfait. Les difficultés dans les travaux de
recherche pour une documentation adéquate ont failli nous
décourager. Ce mémoire est le résultat de nombreux efforts
et sacrifices que nous avons consentis en vue de présenter un ouvrage
utile à toute personne intéressée à l'exercice du
pouvoir législatif haïtien dans le nouveau système politique
de la constitution de 1987.
Sans le concours et l'assistance d'autres gens nous serions
loin d'atteindre notre but. Nous voulons témoigner nos gratitudes envers
notre directeur de mémoire, l'honorable professeur Henri M. DORLEANS,
qui a mis à notre disposition son savoir-faire et son esprit critique.
C'est l'occasion de remercier nos professeurs de la FDSE qui, dans des
conditions difficiles, ont su faire montre de professionnalisme en toute
objectivité pour nous guider sur le sentier du droit et de la loi.
Nous remercions papy Louis Honoré PIERRE et Me Alix
RICHARD qui nous ont beaucoup encouragé et soutenu, sans oublier Me
Philippe CANTAVE qui nous a accompagné dans nos recherches.
Nous remercions également notre tendre mère, Mme
Branche LOUIS, née Marie Viergine NOEL qui s'est sacrifiée pour
que nous soyons ce que nous sommes aujourd'hui. Nous ne pouvons pas oublier nos
frères : Guy Robert, Roosevelt et Jean Patrick.
Enfin, nous dédions ce mémoire à tous les
Parlementaires de la 46ème Législature du Parlement haïtien,
ainsi qu'à toute personne désireuse de devenir membre du Corps
Législatif haïtien.
INTRODUCTION
L'absence d'une culture démocratique en Haïti et
l'originalité du système politique établi par la
constitution de 1987 rendent très difficile le fonctionnement du
Parlement. Qui pis est, le pouvoir législatif ne peut prétendre
avoir réussi à se donner un statut particulier lui permettant de
remplir avec efficacité et cohérence ses tâches
constitutionnelles.
Aujourd'hui le pays est à sa troisième
Législature sous l'égide de la Constitution de 1987. L'un des
problèmes fondamentaux du Parlement haïtien reste la question des
règlements intérieurs. Toute structure organisée a besoin
d'un cadre minimal pour son bon fonctionnement. C'est dans ses dispositifs que
sont inscrits tous les principes, les normes, les procédures à
suivre pour l'harmonisation du travail de l'institution.
L'une des premières tâches de toute institution
comme le Parlement c'est de se doter d'un règlement intérieur. Au
fait, la 44ème Législature a siégé seulement
pendant cinq (5) mois et n'a pas laissé un règlement acceptable
compte tenu des controverses soulevées autour de sa
légitimité politique. La 45ème a, pour sa part,
élaboré un texte, mais la conjoncture politique d'alors avait
contraint les parlementaires à ne pas les appliquer. Pour se
défendre, ils ont soutenu en maintes occasions que le Coup d'Etat de
1991 avait créé une situation spéciale et qu'il fallait
diriger par des décisions spéciales. Les règlements
intérieurs n'ont, en fait, pas été respectés par la
45ème Législature.
La 46ème Législature, quant à elle,
bénéficie d'une manière ou d'une autre d'une
stabilité politique qui lui permet non seulement d'avoir ses
règlements intérieurs mais également de les appliquer.
Cependant, nous nous approchons vers la fin de cette Législature et le
Parlement fonctionne sur la base des règlements de la 45ème
Législature avec toutes ses lacunes et ses faiblesses.
L'inexistence de règlements intérieurs au
Parlement haïtien ou leur non application peuvent handicaper son
organisation administrative et porter préjudice à l'exercice du
pouvoir législatif tel définit par la Constitution de 1987. Ceci
crée un désordre dans l'organisation du travail parlementaire et
empêche l'Etat de remplir avec efficacité les missions qui lui
sont assignées par la Constitution et les lois de la
République.
Les hésitations, les improvisations, l'indiscipline,
l'incohérence constatées dans la pratique parlementaire en
Haïti depuis 1988 constituent la motivation principale de notre
questionnement sur l'importance des règlements intérieurs. Faute
de ceux-ci le Parlement ne pourra pas répondre convenablement à
sa mission première : légiférer.
Le faible bilan du travail parlementaire ainsi que les
imperfections déjà enregistrées dans la production
législative nous invitent à étudier le rôle et
l'importance des règlements intérieurs dans les relations
interparlementaires et les rapports entre le Pouvoir Exécutif et le
Pouvoir Législatif.
Pour la réalisation de notre travail nous avons
considéré comme hypothèses de départ que :
- l'absence ou l'inadéquation des règlements
intérieurs nuit au travail parlementaire et ne facilite pas la
résolution des conflits au sein du Parlement.
- l'inefficacité du travail parlementaire et les
écarts enregistrés dans les procédures législatives
sont causés par l'absence de règlements intérieurs ou leur
non application.
- l'inadéquation avec le système politique
préconisé par la Constitution de 1987 est un handicap majeur pour
l'avenir du processus démocratique.
Ces hypothèses seront étudiées
minutieusement en considérant le fonctionnement, l'organisation des
Parlements étrangers et celui de la République d'Haïti.
Ainsi, notre travail comprend deux parties. La première consiste dans la
présentation d'un cadre général d'institutionnalisation
des Assemblées parlementaires et des éléments fondamentaux
de tout règlement intérieur : (Chapitre Premier).
Une autre considération toute particulière sera
faite sur les différentes Assemblées parlementaires
haïtiennes monocamérales et bicamérales, ainsi que sur les
règlements intérieurs des trois (3) dernières
Législatures : (Chapitre deuxième).
Ces deux chapitres sont divisés en deux sections qui
correspondent directement au choix que nous avions fait dans le titre de notre
première partie, à savoir ; «Apports des
règlements intérieurs dans l'organisation et le fonctionnement du
Parlement».
La deuxième partie de ce mémoire portera sur
l'urgence d'avoir : « Des règlements adaptés aux
exigences du système politique Haïtien». En
réalité, la Constitution de 1987 donne naissance à un
nouveau régime politique où un grand nombre de pouvoirs de
l'Exécutif est transféré au Législatif. Cependant,
depuis 1988 nos trois (3) Législatures n'ont pas su donner des moyens
pour l'exercice du pouvoir Législatif, faute entre autre de
règles et de procédures appropriées.
L'analyse critique des règlements de la 46ème
Législature révèle des lacunes et des faiblesses notoires
compromettant le bon fonctionnement du Parlement. Les questions relatives aux
organes de l'Assemblée, aux procédures législatives, aux
rapports avec les autres pouvoirs... seront traitées dans les deux
sections du premier chapitre de la deuxième partie.
Le deuxième chapitre de cette partie abordera la
question du fonctionnement de la 46ème Législature dans une
perspective de refonte des règlements intérieurs en vue de les
adapter au système politique préconisé par la Constitution
de 1987 en mettant en rapport les réalités haïtiennes avec
les contraintes constitutionnelles. Elle considèrera également la
loi parlementaire comme cadre institutionnel du pouvoir législatif
pouvant aborder toute question qui échappe au domaine des
règlements intérieurs.
Nous avons utilisé plusieurs méthodes pour la
réalisation de notre travail. Dans la première partie nous avons
combiné la méthode historique avec la méthode
systémique. Tandis que dans la deuxième partie nous avons
procédé par une approche analytique et comparative. Tout
démontre que le Parlement haïtien n'est pas au mieux de son
organisation et de son fonctionnement. Trop d'écarts ont
été relevés entre le Parlement haïtien et les autres
Parlements qui évoluent dans le système de démocratie
représentative.
PREMIERE PARTIE :
APPORTS DES REGLEMENTS INTERIEURS DANS
L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT
Chapitre premier : Rôle des Règlements
intérieurs dans les Assemblées Parlementaires
La théorie de la séparation des pouvoirs confie
l'exercice de la fonction législative à un organe distinct de
l'Exécutif. Le Parlement est investi de la souveraineté
nationale. Il exerce une double fonction : celle d'Assemblée
législative et celle d'Autorité de contrôle du pouvoir
exécutif.
Dans ce chapitre nous nous intéressons à faire
une considération évolutive des Assemblées du peuple au
Parlement et nous montrerons l'importance des règles dans l'organisation
et le fonctionnement des Assemblées parlementaires.
Section 1. Genèse et Evolution des
Assemblées parlementaires
L'assemblée parlementaire est codépositaire de
la souveraineté nationale. Comment a-t-elle été
établie parmi les Nations ? Quels sont ses pouvoirs ? Quelle est
donc sa place dans le système démocratique contemporain ?
Voilà des questions pertinentes et d'autres encore que cette section
tentera d'aborder.
A- Aperçu des premières
Assemblées parlementaires
a) Les Assemblées d'Athènes
De toutes les anciennes Républiques, Athènes
peut-être considérée comme la plus démocratique par
son mode d'organisation sociopolitique. A Athènes, il n'existait pas de
véritables institutions législatives. Le pouvoir
législatif était délégué au peuple par le
biais des Assemblées : le peuple, réunissant toutes les
composantes sociales, délibérait sur presque toute chose.
Cependant le manque d'organisation de ce pouvoir a conduit le peuple à
prendre des décisions compromettantes au respect des droits fondamentaux
de l'homme vue que tout ce qu'il décidait n'était susceptible
d'aucun recours.
Ainsi, dans le souci de régler et de limiter le pouvoir
des Assemblées, Solon a crée l'Aréopage, une cour
suprême ayant le pouvoir d'entendre toutes les
affaires du peuple et le rôle de faire observer les lois (1). Il a
ensuite établi le Sénat. Celui-ci avait pour tâches de
préparer les projets de loi et les autres actes sur lesquels le peuple
pouvait être appelé à délibérer. La
création du Sénat et de l'Aréopage, la modification des
conditions de l'exercice du droit de vote qui autorisait seulement les citoyens
athéniens âgés à voter dans les Assemblées
ont pu réglementer le pouvoir du peuple et institutionnaliser le pouvoir
législatif à Athènes.
________________
1. M.D. DALLOZ, Ainé : Répertoire de
législation, de doctrine et de jurisprudence, t. 18è ed.
Dalloz, Paris, 1870, p 246
b) Le Sénat Romain
Dans la Rome antique la division des Assemblées
délibérantes se faisait en classes, tribus, centuries, curies...
Le peuple traitait toutes les affaires qu'on ne manquait pas de lui soumettre
dans ces Assemblées.
La création du Sénat par Romulus a
renforcé considérablement l'autorité de l'Assemblée
législative. Son organisation, sa puissance, le statut de ses membres
ont fait de Rome le phare des Nations en ce qui a trait au développement
de la théorie de la séparation des trois pouvoirs.
Dès l'an 625, presque toutes les catégories
sociales sont représentées au Sénat. Le Sénat
était renouvelé tous les cinq ans et les Sénateurs
étaient soumis à des lois spéciales qui
réglementaient les incompatibilités à leurs fonctions en
tant que pouvoir de l'Etat. Ainsi toute la puissance du peuple ou tout le
pouvoir des Assemblées était transféré au
Sénat.
c) Le Parlement Anglais
L'organisation politique de l'Angleterre favorisait
l'émergence du Parlement, organe représentatif des
assemblées du peuple. Dès le début, presque tous les
Comtés y étaient représentés. Le Parlement anglais
se divisait en deux chambres : les pairs laïcs et
ecclésiastiques, et les représentants des Comtés (1).
_______________
1. GICQUEL, Jean : Droit Constitutionnel et institutions
politiques, Paris, ed Montchrestien, 1985, p 184
Le régime féodal implanté par Guillaume
le Conquérant en 1066 a beaucoup influé sur l'évolution du
Parlement. En 1265, grâce à la coalition de la noblesse et de la
classe moyenne contre les abus du pouvoir royal, les Anglais ont
institué le pouvoir parlementaire. Le Parlement fut convoqué par
Edouard Ier en 1295. En 1642 la guerre civile éclata et le Parlement a
dû attendre l'avènement de Guillaume III au trône pour
exercer effectivement ses fonctions dans un vrai régime
représentatif (1).
Vers la fin du XVIIème siècle, le Parlement
intervient de façon régulière dans la marche du pays par
le vote des lois et par le contrôle exercé sur les Ministres (2).
A partir de 1640-1649, la séparation des pouvoirs commença
à devenir une règle en Angleterre. L'exercice du pouvoir
législatif est assuré complètement par le Parlement. Aussi
devient-il un contrepoids à la puissance royale.
d) L'Assemblée nationale française sous
l'Ancien Régime
En France, les Assemblées ne représentaient
qu'une faible partie de la population. Elles ont été
convoquées à partir de 1302 afin d'instituer le régime
représentatif. Au début il n'y avait pas la participation du
peuple dans les grandes décisions du pays comme nous l'avons vu dans les
autres anciennes Républiques. Les Assemblées
générales de la nation étaient convoquées par le
Roi et comprenaient les Comtes, les évêques et les
autorités les plus considérables de la Cité.
__________________
1. GICQUEL, Jean : op . cité, p 184
2. DUVERGER, Maurice : Institutions politiques et droit
constitutionnel, 1- Les grands systèmes politiques, 16è ed. PUF,
Paris, coll. Thémis, 1980, p 48
L'irrégularité dans le fonctionnement de
l'Assemblée représentative oblige le Roi à créer le
Parlement. Au fait, ce sont les représentants des villes et des villages
élus dans les Assemblées primaires à titre de
délégués qui se réunissaient en Assemblée
électorale pour élire les Députés du Parlement. Le
règlement de cette Assemblée était rédigé
par le Roi qui du même coup détermine les conditions
d'éligibilité des Députés, le processus du vote, le
statut et les attributions du Député, etc. (1).
Les actes du Parlement français vont être
déterminants pour la construction du système
représentatif : le principe de la séparation des pouvoirs de
l'Etat fut établi. Le pouvoir législatif est exercé par le
Parlement et le Roi n'a sur lui aucun pouvoir de dissolution.
De tout ce qui précède, nous voyons que les
Assemblées du peuple dans les anciennes Républiques jouaient un
rôle important dans la gestion de la chose publique. Leurs
lumières ont guidé à juste titre les politicologues et les
philosophes dans la définition et l'élaboration d'un nouveau
régime démocratique appelé : régime parlementaire.
Dans ce nouveau système politique leur rôle est devenu plus
prépondérant.
____________
1. M.D. Dalloz, Ainé : op, cité p 257
B- Les Assemblées Parlementaires
Modernes
Le principe de la séparation des pouvoirs a
été mis en évidence dans toutes les constitutions
modernes. Le pouvoir législatif est exercé exclusivement par les
Assemblées parlementaires. Cependant, les caractéristiques des
Assemblées parlementaires sont assujettis au régime dans lequel
elles évoluent. Ainsi dans les régimes parlementaires, le
régime présidentialiste et les régimes mixtes,
l'Assemblée parlementaire est un contre pouvoir.
a) Les Asssemblées parlementaires dans le
régime parlementaire
Le régime parlementaire répond à la
nécessité pour la démocratie libérale de se
développer. Il préconise la séparation du pouvoir
exécutif en deux éléments : Chef de l'Etat et Chef du
Gouvernement. L'Assemblée parlementaire peut-être
monocamérale ou bicamérale. Ce qui caractérise ce
régime, c'est la manière dont sont organisés les rapports
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Les régimes parlementaires à partir du
XIXème siècle ont évolué suivant deux tendances
:
1o) Le Dualisme où l'Exécutif a un droit de
dissolution sur le Parlement, et à l'inverse le gouvernement n'est pas
responsable devant le Parlement;
2o) Le Monisme préconise un équilibre entre la
majorité parlementaire et le gouvernement qui en découle : le
gouvernement est responsable collectivement devant le Parlement et celui-ci
peut être dissout par l'Exécutif quand le gouvernement est mis en
minorité par la Chambre.
Aujourd'hui le parlementarisme moniste se confirme de plus en
plus dans presque tous les Etats d'Europe. Cependant, la répartition
des pouvoirs entre le Chef de l'Etat et le Gouvernement précise la
nature du régime parlementaire. Il en est de même de la
responsabilité du gouvernement devant le Chef de l'Etat. Prenons
quelques exemples : en Angleterre, en Allemagne, au Canada, aux U.S.A, en
France, en Italie...
1. L'Assemblée dans le régime
parlementaire majoritaire anglais
Le Parlement anglais est issu du scrutin majoritaire à
un tour. Il comprend la chambre des Communes , élue au suffrage
universel direct et secret et la chambre des Lords, aristocratiques et
créée par le Roi. Le pouvoir législatif est exercé
exclusivement par le Parlement. Sa puissance n'a pas de bornes, aussi dit-on de
lui : « Il peut tout changer, sauf un homme en une femme ».
En Angleterre, le Chef de la majorité parlementaire
devient automatiquement Premier Ministre. Il choisit ses ministres au sein du
Parlement. Tous les ministres sont donc des parlementaires. Cependant, les
ministres n'ont accès qu'à la chambre dont ils font partie.
Le Premier Ministre dispose d'une majorité
homogène et stable au Parlement qui renforce sa puissance. Mais
l'Assemblée parlementaire ne remplit pas seulement les fonctions
traditionnelles du pouvoir législatif, elle fournit aussi le cadre dans
lequel l'Opposition exerce pleinement son rôle. Le Chef de l'Opposition
d'aujourd'hui peut devenir le Chef de la majorité parlementaire de
demain (1).
1. DUVERGER, M : op, cité, p 276
Ainsi le bipartisme préconisé par l'Angleterre
établit une concentration des pouvoirs au profit du gouvernement qui ne
peut recourir qu'à la dissolution de la Chambre des Communes quand il se
retrouve en minorité.
Si la dissolution est un moyen pour le Gouvernement de faire
procéder à un renouvellement de la Chambre au moment qu'il juge
le plus favorable, l'Assemblée parlementaire, dans l'exercice de ses
prérogatives constitutionnelles, demeure un contrôleur permanent
des actes de l'Exécutif par la mise en cause du Gouvernement sur sa
politique devant la Chambre des Communes.
2. Le fonctionnement de l'Assemblée
parlementaire dans la Démocratie contrôlée de
l'Allemagne
La République allemande pratiquait un régime
parlementaire classique dans une démocratie majoritaire et
proportionnelle. Le Parlement est composé de deux chambres : le
Bundestag qui représente la Fédération et le Bundesrat qui
représente les Etats.
Les Députés sont élus au Bundestag pour
un mandat de quatre ans au scrutin mixte : selon le principe de la
proportionnalité, les électeurs disposent de deux voix sur le
bulletin de vote (1). La moitié des Députés sont
élus au scrutin majoritaire à un tour; et l'autre moitié
sur une liste de partis présentée pour chaque Land.
________________
1. DUHAMEL, Olivier : Les démocraties, Paris,
ed. Du Seuil, 1993, p 144
Le Parlement est bicaméral, il y a un partage
inégal du pouvoir entre le Bundestag et le Bundesrat. Ce dernier n'a
aucun pouvoir sur le Chancelier et ne peut faire valoir son droit de veto en
matière législative (1). La responsabilité du Gouvernement
n'est mise en question que devant le Bundestag qui lui donne son vote de
confiance ou sa motion de censure (2).
L' Assemblée parlementaire allemande accorde de
sérieux pouvoirs au Chancelier qui est aussi le Chef de la
majorité parlementaire. Elle se réunit en Assemblée
spéciale composé en partie égale de Députés
du Bundestag et des membres élus à la proportionnelle des
Diètes provinciales pour élire le Président de la
République.
La fonction législative est partagée suivant une
répartition de compétences. Ainsi le Bund détient la
législation exclusive dans les matières qui relèvent de la
souveraineté de l'Etat; les Länder sont complètement
compétents pour les affaires locales. Cependant, en vertu du principe
selon laquelle le droit fédéral brise le droit
fédéré, le Bund a un droit de veto sur les lois des
Länder.
3. L'Assemblée parlementaire du
Canada
Le Canada est une Fédération de provinces.
Chaque province est gouvernée suivant un système parlementaire.
L'Assemblée Nationale du Canada est élue au suffrage universel.
Elle est la réunion de tous les Députés de la
Fédération.
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1. DUVERGER, M : op,cité, p 307
2. DUHAMEL, O : op, cité, p 149
L'Assemblée parlementaire du Canada se compose de
l'Assemblée Nationale et du Lieutenant Gouverneur qui représente
la Couronne. L'Assemblée nationale possède un pouvoir de
surveillance sur tous les actes du gouvernement. Elle exerce exclusivement le
pouvoir législatif. Le Chef du parti majoritaire au Parlement canadien
devient le Premier Ministre et choisit ses ministres au sein de
l'Assemblée.
Le Canada pratique un régime parlementaire moniste. Le
Premier Ministre et son gouvernement sont collectivement responsables devant le
Parlement, et le Chef du gouvernement peut trancher par la dissolution de
l'Assemblée Nationale.
Dans le régime parlementaire, l'Assemblée
parlementaire assume le pouvoir législatif en collaboration avec le
Gouvernement qu'elle a elle-même institué. Le Gouvernement est
assuré d'une majorité stable au Parlement de telle sorte qu'il
dure normalement pendant la législature. L'assemblée
parlementaire est élue par les citoyens. Elle est garante de la
souveraineté nationale. Elle exerce le pouvoir législatif et un
pouvoir de contrôle sur le Gouvernement.
b) L'Assemblée parlementaire dans le
régime présidentiel américain
Les Etats Unis d'Amérique sont le principal exemple de
définition du régime présidentiel. Dans ce système
le Président est le plus important dans la répartition du
pouvoir. Le régime présidentiel des Etats-Unis est
consacré depuis 1787 par la constitution. Le président cumule la
fonction de Chef d'Etat et Chef de Gouvernement (1).
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1. BURDEAU, Georges : Droit constitutionnel, 24
è ed. Paris, coll Manuel, L.G.D.J, E.J.A, 1995, p 119
Le pouvoir législatif est exercé par le
Congrès composé de la Chambre des Représentants et du
Sénat. Les membres de la Chambre des Représentants sont
élus au scrutin majoritaire à un seul tour pour une durée
de deux ans, tandis que les Sénateurs sont élus pour six ans
à raison de deux représentants par Etats.
Le Congrès américain est investi d'attributions
importantes. Il vote la loi et le budget en toute autonomie. Le
président détient un droit de veto sur les lois qui ne peut
être surmonté que par un vote à la majorité de deux
tiers dans chaque Chambre. Ainsi l'on qualifie le régime
présidentiel des Etats-Unis comme une concentration de l'autorité
au bénéfice du chef de l'Etat (1). Toutefois, le Gouvernement est
irresponsable et le Parlement indissoluble.
Dans le régime présidentiel l'Exécutif
est monosépale. Il tire son autorité d'une investiture populaire.
A ce titre il est indépendant du Parlement qui ne peut pas mettre en
cause sa responsabilité politique et celle de son cabinet. Le
président et le Parlement assument une collaboration d'autant plus
indispensable que, élus par le peuple, ils détiennent tous les
deux une délégation directe de la souveraineté
nationale.
c) L'Assemblée parlementaire dans les
Régimes Mixtes
1. L'Assemblée parlementaire dans le
système présidentialiste de la France
Les conditions particulières de l'attribution du
pouvoir et les contraintes que le régime français établit
dans les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir
exécutif nous obligent à le présenter comme un
régime mixte.
________________
1. GICQUEL, Jean : op, cité, p 209
Le régime français préconise un
présidentialisme majoritaire. Le gouvernement est dirigé par le
Chef de la majorité parlementaire. En France le gouvernement est
responsable devant l'Assemblée Nationale. Cependant le régime est
asymétrique. Le président peut dissoudre l'Assemblée
Nationale, tandis que celle-ci ne peut révoquer le président.
C'est un Exécutif tout puissant qui dispose d'armes pour faire voter la
loi dans les conditions qui lui conviennent : le Chef du gouvernement
détient une majorité stable au Parlement.
D'aucuns qualifient le régime mixte de la France comme
étant le plus fort qui soit en démocratie (1). Cela est dû
à l'étendu du pouvoir du Chef de l'Etat qui recourt au
référendum lorsque le gouvernement lui est subordonné,
dissout l'Assemblée Nationale et contrôle le Conseil
Constitutionnel par la désignation de ses membres.
2. L'Assemblée parlementaire dans le
Parlementarisme Partitocratique de la 1ère République
Italienne
La Partitocratie se définit comme le règne des
partis, les uns au gouvernement, les autres en dehors du gouvernement mais
associés à l'élaboration de la politique et au partage des
postes (2).
C'est un régime qui reconnaît au Chef de l'Etat
presque les mêmes attributions que dans un régime
parlementaire : choix du président du Conseil qui devra être
ratifié au Parlement.
____________
1. DUHAMEL, O : op, cité, p 182
2. Idem, p 198
L'Assemblée parlementaire est composée de deux
chambres : la chambre des Députés et le Sénat. Elles
partagent les mêmes attributions et chacune d'entre elles peut renverser
le Gouvernement. Le recrutement de l'une ou de l'autre se fait au suffrage
universel direct. Les Députés sont élus au scrutin de
liste à la représentation proportionnelle dans chaque
circonscription et les Sénateurs au scrutin uninominal et proportionnel
sur base régionale.
Le Parlement légifère dans un système
bicamériste strictement égalitaire. Les deux Chambres ont une
même durée de mandat et sont renouvelées conjointement,
sauf en cas de dissolution. Le parlement donne investiture au gouvernement qui
est responsable devant lui. Il contrôle activement les actes de
l'Exécutif par l'établissement des commissions. Le
président de la République peut dissoudre l'une des Chambres ou
tout le Parlement. Il est donc conforté dans son pouvoir comme dans un
système présidentiel à l'américaine.
3. L'ASSEMBLÉE parlementaire dans le
Régime Conventionnel
Ce régime fait du droit de dissolution un corps
étranger. C'est un contraste absolu avec le régime parlementaire.
Ici l'Exécutif est soumis et le Législatif est exalté : le
gouvernement rend compte à l'Assemblée comme le serviteur
à son maître. Le Parlement se substitue à l'Exécutif
dans la direction des affaires publiques.
En somme, le fonctionnement des Assemblées
parlementaires dans les différents régimes jusqu'ici
évoqués répond à la nécessité pour la
démocratie de se développer. Toutefois, ce développement
ne peut être réaliste que dans la définition d'un cadre de
fonctionnement arrêté par les Assemblées : le
règlement, qui oriente et simplifie le travail parlementaire en
conformité à la constitution de l'Etat et du régime
politique qu'elle préconise.
Section 2. Règles de base pour le
fonctionnement d'un Parlement
Malgré les dispositions relatives au fonctionnement du
pouvoir législatif édictées par les constitutions, il
demeure évident que le travail parlementaire, pour être plus
efficace et bien coordonné, doit être réglementé par
des dispositions arrêtées par l'Assemblée.
A- Quelques considérations
générales sur les Règlements
Intérieurs.
Dans son livre de droit constitutionnel, Georges BURDEAU
reprend la définition de RUZIE concernant le règlement à
savoir : « Une résolution par laquelle la Chambre qui l'a
votée fixe les principes du travail parlementaire...» (1). Cela
sous-entend que l'absence de règlement intérieur est un handicap
au bon fonctionnement du Parlement. Mais comment se présente-t-il dans
l'Assemblée ? Quand entre-t-il en vigueur et quelle est sa valeur
juridique. Voilà trois considérations que nous allons faire dans
le développement de cette partie.
a) Le projet de Règlement
1. Le Comité de préparation
A la rentrée d'une législature, le Parlement est
appelé à s'auto organiser. Qu'il y ait règlement ou non,
l'Assemblée doit s'arrêter sur un mode d'organisation et de
fonctionnement. Ainsi on crée une commission chargée de
rédiger un projet de règlement ou de présenter des
amendements au règlement initial.
_____________
1. BURDEAU, G : op, cité, p 577
2. L'élaboration et la contexture du
projet
Le règlement se présente ordinairement comme un
projet de loi. Il est divisé en chapitres, titres, sections et articles,
avec un préambule qui exprime les idées directrices.
3. Le rapport à l'Assemblée
plénière
La commission chargée de travailler sur le
règlement, présente son rapport à l'Assemblée
parlementaire et lui demande de voter le règlement par une
résolution. En effet, le règlement est mis en discussion comme on
procède pour les projets de loi avant leur mise au vote.
b) L'entrée en vigueur du
règlement
1. Le Vote
Après les recommandations de la commission
préparatoire du règlement, le président de
l'Assemblée le met en discussion. Les débats se font sur la forme
et sur le fond jusqu'à l'édification de l'Assemblée. Le
règlement est voté article par article et les membres de
l'Assemblée peuvent en proposer des amendements.
2. L'adoption du règlement
Le règlement intérieur est adopté par le
vote à la majorité des suffrages exprimés par les membres
de l'Assemblée. Cependant pour son amendement cette majorité peut
être précisée par le texte lui-même.
3. La publication du règlement
Le règlement intérieur n'est pas soumis à
la volonté du Pouvoir Exécutif pour sa publication. Cependant
dans certains pays le Conseil Constitutionnel donne son avis sur sa
conformité à la Constitution sans quoi il ne saurait être
applicable, donc sa publication ne pourrait se faire. Le règlement est
publié dans le journal officiel sous forme de résolution comme un
acte du pouvoir législatif.
c) La valeur juridique du règlement
1. La valeur pour le Parlement
Le règlement intérieur est
l'élément primordial de l'autonomie des Assemblées. Chaque
Assemblée est maîtresse de son règlement intérieur.
Il précise de façon rationnelle l'organisation du travail
parlementaire et de ses organes. Il constitue un cadre de
référence. L'établissement du règlement
intérieur se fait en conformité avec la constitution et les
lois.
2. La place du règlement dans la
hiérarchie des normes
L'expérience de la France sous le régime des
lois constitutionnelles de 1875 avait montré que par le biais de son
règlement qu'une Assemblée pouvait s'octroyer d'énormes
pouvoirs que la constitution ne lui avait pas accordés.
Jusqu'en 1958, chaque Assemblée parlementaire
était maîtresse de son règlement. Le 27 juillet 1947,
Vincent Auriol déclara à Edouard Herriot :
« J'ai
étudié les moyens de donner satisfaction à
l'Assemblée, malheureusement, la constitution ne prévoit
absolument aucun moyen pour faire abroger les articles d'un règlement
d'une Assemblée parlementaire. Ni l'Assemblée Nationale, ni le
Gouvernement, ni le Président de la République ne peuvent
intervenir en cette matière; chaque Assemblée est maîtresse
de son règlement » (1).
Cette indépendance excessive et compromettante est donc
précisé par l'article 61 de la constitution française de
1958 : « Les règlements des Assemblées
parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au
conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la
constitution ». Ainsi le règlement précise les
modalités d'application des dispositions constitutionnelles. Il n'est
pas au dessus de la loi, au contraire il est à son service en fixant les
principes de sa préparation jusqu'à sa promulgation.
L'établissement du règlement intérieur
tient compte du régime politique préconisé par la
Constitution. Il est le rempart des procédures devant conduire à
l'adoption d'un acte du pouvoir législatif. Il empêche aux
Chambres de se démarquer des exigences constitutionnelles et de la loi.
Ainsi l'Assemblée est obligée de modifier profondément ses
règlements intérieurs chaque fois qu'il y en a des points
d'ombres avec les lois du pays.
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1. GICQUEL, Jean : op. cité, p 863
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