c) La définition des règles de protocole
et de préséance
Très souvent, les légèretés
enregistrées dans les rapports entre l'Exécutif et le
Législatif proviennent du non respect des règles et protocoles.
En effet, ce problème se pose le plus souvent par rapport aux statuts
officiels des membres du Corps législatif.
Les rapports entre le Parlement et le Ministère des
Affaires Etrangères ne sont pas définis. Ils devraient toucher
des questions relatives à : l'encadrement des activités
diplomatiques du Parlement; de la gestion des missions étrangères
auprès du Parlement; l'appui aux parlementaires en mission et leurs
capacités et qualité dans la négociation d'accords ou de
conventions au nom de l'Etat haïtien.
Au regard de la législation haïtienne en la
matière, il n'existe pas de cadre réglementaire de ces rapports.
C'est pourquoi la nécessité pour qu'un cérémonial
protocolaire soit introduit se fait sentir. Il est aussi urgent que soit
dissipée toute forme de discrimination entre les membres de ces deux
pouvoirs.
B- La gestion des rapports entre le Législatif
et le Pouvoir Juridictionnel
a) Le Pouvoir Législatif et la Cour de
Cassation
La Cour de Cassation est la plus haute instance du pouvoir
judiciaire. Les membres de la Cour sont nommés par le Chef de l'Etat sur
recommandation du Sénat de la République.
L'article 180 de la constitution stipule que :
«La Cour de Cassation se prononce sur les conflits
d'attributions , d'après le mode réglé par la
loi».
Cet article manque de précision quant aux affaires
dont la Cour pourrait se saisir d'office. Car il y a deux autres instances qui
ont ces mêmes attributions : La Cour Supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif et la Commission de Conciliation.
De plus, les rapports entre le Législatif et le
Judiciaire ne sont pas réglementés. Dans notre système
judiciaire il n' y a pas de Cour Constitutionnelle; ainsi les problèmes
d'inconstitutionnalité des lois sont traités par la Cour de
Cassation suivant l'article 183 de la constitution. Cependant, l'article 183-1
de cette même constitution donne au Législatif la faculté
d'interpréter la loi.
b) Le Pouvoir Législatif et la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif
Le Parlement joue un rôle important dans la formation de
la CSC/CA. En effet, les membres de ladite Cour sont nommés directement
par le Sénat de la République. (cf. Art 200-6). La Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif partage la
responsabilité du contrôle administratif et financier de l'Etat
avec le Parlement. Celui-ci, dans ses attributions constitutionnelles, examine
le rapport de la CSC/CA sur les comptes généraux et se prononce
définitivement sur toute question de décharge.
La CSC/CA fait un travail technique et dispose à cet
effet des cadres qui s'y connaissent. Cependant au Parlement haïtien, il
n'y a pas un organe de vérification des comptes et d'expertise. Le
rapport de la CSC/CA est soumis à la sanction de la commission des
finances et/ou à celle de la commission de décharge qui
présente à son tour , après une étude
détaillée, un rapport à l'Assemblée. La
décision de l'Assemblée étant souveraine, n'est
susceptible d'aucun recours. Cette situation accorde un pouvoir de
décision sur une question technique à un organe politique.
En réalité, le concept d'indépendance des
pouvoirs est mal compris et mal orienté dans notre système . La
carence de lois adaptées à notre nouveau régime politique
entrave considérablement le développement des rapports harmonieux
entre les pouvoirs.
En somme, les règlements intérieurs du Parlement
haïtien ont trop de lacunes et de faiblesses pour ne pas soulever de
problèmes en ce qui concerne le fonctionnement des organes internes, et
la gestion des rapports avec les autres pouvoirs. L'absence de
législation adaptée au nouveau système politique
haïtien et l'incohérence constatée dans les pratiques des
pouvoirs de l'Etat contribuent à l'émergence de conflits de part
et d'autre. Dans la perspective d'une meilleure organisation du travail
parlementaire et de l'institutionnalisation effective du Pouvoir
Législatif haïtien, le prochain chapitre considèrera les
options qui pourraient servir de pistes de solutions pour une nouvelle
conception de la réglementation et de l'exercice du Pouvoir
Législatif en Haïti.
Chapitre II: Une nouvelle approche de l'organisation
du Pouvoir Législatif haïtien
On est unanime à reconnaître que par peur d'un
Exécutif totalitariste, la constitution de 1987 établit un
Législatif fort et omnipotent : ayant un contrôle permanent sur le
pouvoir exécutif. De plus, celui-ci ne peut, en aucun cas
procéder à sa dissolution.
Les Législatures qui se sont succédées
depuis la charte de 1987 n'ont pas bénéficié d'une
culture démocratique qui favoriserait un mode d'organisation interne
adéquat, ainsi que des rapports harmonieux avec les pouvoirs
externes.
Pour ne pas trahir l'esprit des constituants de 1987, il nous
faut évidemment un mode d'organisation du Parlement qui répond
aux exigences de l'heure. Ainsi nous considèrerons dans ce chapitre deux
perspectives. La première tiendra compte des règlements
intérieurs comme cadre de référence indispensable au bon
fonctionnement du Parlement; et la seconde envisagera une loi parlementaire
comme complément aux règlements et guide de gestion et
d'orientation du pouvoir législatif.
Section 1. Une organisation par des
règlements
Certes, le Parlement haïtien exerce sa mission
constitutionnelle en vertu de certains règles et principes bien
déterminés qui traitent les questions relatives à son
organisation et à son fonctionnement. Cependant, les lacunes et les
problèmes enregistrés ou soulevés dans le
précédent chapitre nous permettent d'aborder cette section en
deux aspects qui pourraient servir de pistes dans le cas d'un nouveau
règlement intérieur pour le Parlement haïtien.
A- Des règlements tenant mieux compte des
réalités haïtiennes
Ici, il ne s'agit pas pour nous de faire une étude
à caractère sociologique, mais au contraire de porter nos
considérations sur des pratiques parlementaires au cours des trois
dernières législatures au regard des règlements
intérieurs. Ainsi, pour répondre aux réalités
haïtiennes, il faut tout d'abord se questionner sur la pertinence d'un
texte idéal et ensuite sur son adaptation au contexte haïtien.
a) Le contenu d'un texte idéal
On sait pertinemment qu'il n'y a pas de recette universelle
applicable dans tous les cas. Cependant, au point de vue doctrinal et suivant
le développement du système parlementaire, on peut s'entendre sur
certains points fondamentaux dont tout règlement intérieur ne
peut se passer.
Il est important de se rappeler que chaque Chambre est
maîtresse de ses règlements intérieurs. Ceux-ci ont un
caractère restrictif puisqu'ils ne sont applicables qu'à
l'Assemblée qui les a adoptés. En effet, le règlement
intérieur est le cadre indispensable qui définit dans des termes
clairs et précis toutes les questions relatives au fonctionnement et
à l'organisation de toutes les structures parlementaires.
Le règlement détermine les règles
d'organisation et de fonctionnement du bureau de l'Assemblée, celles des
commissions, des groupes politiques parlementaires et de tout autre organe du
pouvoir législatif. Il précise leurs attributions, leur mode de
composition, leur durée et leurs rapports avec l'assemblée et
l'extérieur.
C'est dans les règlements intérieurs qu'on
retrouve les procédures générales au processus
législatif, à l'organisation des séances et à la
détermination des dispositions de l'Assemblée parlementaire. Dans
l'exercice des prérogatives de contrôle ou de législation,
les règlements intérieurs établissent les
procédures à suivre pour chaque question particulière.
Les règlements intérieurs répondent aux
commandes constitutionnelles. C'est pourquoi en France , par exemple, ils sont
soumis à la Cour Constitutionnelle qui se prononce sur sa
conformité avec la loi mère.
Par ailleurs, les règlements intérieurs donnent
des directives sur l'organisation des services de l'Assemblée
parlementaire, c'est-à-dire, les services administratifs, les services
financiers et les services techniques. L'Assemblée parlementaire est
purement politique, il faut lui adjoindre des compétences
administratives et techniques. C'est le Secrétariat
général qui, de concert avec le bureau de l'Assemblée,
gère toutes les questions d'ordre administratif et financier. Pour le
personnel parlementaire, c'est-à-dire, les experts et hauts cadres
contractuels, leurs traitements relèvent directement du bureau de
l'Assemblée sous recommandation des commissions et/ou de
l'Assemblée.
Enfin, les règlements intérieurs organisent le
processus d'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement sur le
Gouvernement. Toutes les questions concernant le programme ou la
déclaration de politique générale du gouvernement y sont
prises en considération pour la mise en jeu de la responsabilité
gouvernementale. Ainsi l'Assemblée procède par des questions
orales, écrites, des commissions d'enquêtes et des interpellations
qui pourraient conduire à des motions de censure qui aboutissent
à la démission du gouvernement. Cette compétence
s'élargit jusqu'à la saisine de la Haute Cour de Justice
où la responsabilité du Chef de l'Etat peut être mise en
cause et sa destitution prononcée conformément aux dispositions
constitutionnelles.
b) Le contenu d'un texte adapté à
Haïti
Outre les éléments fondamentaux
susmentionnés, le règlement intérieur doit refléter
les aspirations constitutionnelles et s'inscrire dans un cadre adéquat
tenant compte des réalités politiques, sociales et
économiques.
Il est important de se rappeler que les constituants de 1987
ne demandaient pas plus qu'un changement de régime en faisant du
parlement le véritable pouvoir représentatif du peuple. Ainsi ils
voulaient que le Parlement devienne le plus haut lieu des débats sur la
vie nationale (1).
Les conditions d'éligibilité
évoquées par les articles 91 et 96 de la constitution ne nous
habilitent pas à dresser le profil de la configuration du Parlement.
Pour cela des correctifs doivent être apportés dans l'organisation
et le fonctionnement de celui-ci.
_____________
1. CLAUDE, Moïse : op, cité, p 21
En effet, sur le plan politique, il faudra arriver à
mettre des structures adéquates pour le fonctionnement des blocs
politiques au sein du parlement. Le système de
représentativité proportionnelle doit intégrer les
règlements intérieurs . A l'instar de la constitution, le
règlement intérieur doit privilégier le dynamisme de la
coopération et de la participation des groupes organisés. La
représentativité proportionnelle des blocs politiques dans la
composition des organes de l'Assemblée doit être une règle
bien définie. Ainsi on aurait moins de difficultés dans le choix
des membres desdits organes, et on résoudrait du même coup la
question de leur dysfonctionnement pour faute de quorum ou celle des
irrégularités dans les horaires de travail.
Les parlementaires haïtiens sont issus en majeure partie
de la classe moyenne. Cependant, il existe entre eux trop d'écarts en
matière de formation. A la 46ème législature du parlement
haïtien , la majorité des élus sont des leaders de groupes
de base. Ce qui explique une certaine méconnaissance des règles
protocolaires parlementaires. Les règlements intérieurs doivent
être un canevas correspondant aux normes générales du
statut parlementaire. Ils doivent mettre en relief les disparités et
les contourner par l'établissement d'un service d'assistance aux
commissions parlementaires et aux élus : un service d'appui technique.
Les parlementaires doivent être soumis à des horaires fixes de
travail et à un agenda comprenant toutes les questions qui seront mises
en discussion dans les séances plénières.
En tant que représentant du peuple et de la
République, le parlementaire doit pouvoir se procurer de certains biens
nécessaires et convenables à son statut. Il est inconcevable que
le traitement réservé à un parlementaire soit
extrêmement minime au regard de son statut. Toutefois la fonction
parlementaire ne doit pas être un moyen sûr pour s'enrichir.
En Haïti, un élu est toujours en difficulté
quand il doit traiter avec ses mandants. C'est pourquoi , ne pouvant pas
répondre aux diverses demandes des habitants de sa localité, il
est obligé de rester à la capitale au lieu de se rendre dans sa
circonscription. Le Bureau du Député et du sénateur
créé par les règlements ne peut pas résoudre ces
problèmes. Au contraire, il va les augmenter. Le règlement doit
définir un régime financier adapté aux
réalités haïtiennes aux fins de contrôler les avoirs
et les dépenses des parlementaires.
B- Des règlements tenant mieux compte du
système politique haïtien
La Constitution de 1987 nous donne un système politique
ayant un Exécutif à deux têtes: un Président de la
République, chef de l'exécutif élu au suffrage universel
direct à la majorité absolue des voix et un Premier Ministre,
chef du gouvernement issu du partie majoritaire au Parlement , qui doit avoir
une majorité confortable pour l'application de son programme de
politique générale. Cependant, l'originalité de ce
système présente certains points d'ombres auxquels il faut
apporter des précisions par le biais des règlements.
a) Les contraintes constitutionnelles du
système politique haïtien
Outre les contraintes relevant du dynamisme des relations
entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, il convient
de souligner celles qui sont issues de la constitution de 1987.
En effet, la constitution de 1987 fait injonction au Chef de
l'Etat de choisir son Premier Ministre au sein de la majorité
parlementaire. Cela sous-entend que tout Premier Ministre
bénéficiera d'une majorité fonctionnelle au Parlement qui
soutiendra son programme de gouvernement. Cependant, la loi n'est pas claire
sur la nature de cette majorité. De plus, le Premier Ministre est
responsable devant le Parlement. La cohabitation du Chef de l'Etat avec un Chef
de Gouvernement qui peut être d'un autre parti ou secteur politique
constitue un point fort du nouveau système politique haïtien et que
le parlement doit gérer avec perspicacité.
Le Chef de l'Etat est élu sous une base programmatique
qui pourra être désorientée dans le cas où le chef
du gouvernement n'est pas de son parti politique. Cependant, les deux partagent
les reines du pouvoir exécutif selon l'article 133 de la Constitution
:
« Le pouvoir exécutif est
exercé par:
a) Le Président de la République,
Chef de l'Etat
b) Le Gouvernement ayant à sa tête un
Premier Ministre »
L'article 161 quant à lui accorde au Premier Ministre
et aux Ministres le privilège d'entrer aux Chambres pour soutenir les
projets de lois et présenter les objections du Président de la
République. Dans les rapports au quotidien, le Président est un
personnage discret qui n'est pas responsable par devant le Parlement mais qui
veille au respect, à l'exécution des prescrits de la
constitution et à la stabilité des institutions.
La constitution de 1987 établit un mode de scrutin
unique pour tous les niveaux électoraux : le suffrage universel direct.
D'autre part, les structures et les postes sont élevés et
coûteux. La fréquence des élections polarise les
énergies et les moyens. Elle affaiblit les acteurs politiques qui
doivent tous les deux ans mobiliser l'électorat, laissant ainsi de
côté d'autres institutions fondamentales à la
démocratisation du pays.
Le Député ou le Sénateur doit sauvegarder
son mandat. Aussi exerce-t-il des pressions sur l'Exécutif pour la
réalisation de projets dans sa circonscription - C'est une garantie pour
un autre mandat puisqu'il est indéfiniment rééligible - Le
parlementaire doit trouver des moyens légaux pour s'en sortir. C'est
dans les règlements seuls qu'il peut chercher à résoudre
ces difficultés. Le règlement n'est pas un texte contradictoire
à la constitution mais il la complète en établissant un
cadre idéal de fonctionnement de l'Assemblée en tenant compte des
exigences du système politique préconisé par la
constitution.
b) Des règlements adaptés aux
contraintes constitutionnelles
La nouvelle réglementation du Parlement haïtien
doit apporter des réponses claires et nettes sur les
ambiguïtés du système politique haïtien. En effet, il
faut réorganiser les organes de l'Assemblée et créer de
nouvelles commissions aux fins d'alléger le travail parlementaire et de
rendre le Parlement beaucoup plus productif tout en exerçant avec
efficacité ses attributions constitutionnelles.
Les organes de l'Assemblée parlementaire constituent
l'épine dorsale du Parlement. Toutes les délégations du
pouvoir législatif sont attribuées à ses organes. Une
bonne organisation dans leur mode de composition et de fonctionnement est une
garantie pour la stabilité de l'institution.
Néanmoins, les règlements antérieurs du
Parlement haïtien n'avaient pas pris en considération les enjeux
que représentent ces organes dans le processus législatif. Ils
les avaient créés et de fait ils sont crées sans tenir
compte dans leur composition des différents courants politiques
présents au Parlement.
Le nouveau Règlement intérieur du Parlement
doit permettre aux partis politiques de jouer leur partition au sein des
organes de l'Assemblée conformément à la constitution. De
plus, la constitution de 1987 reconnaît la puissance des partis
politiques, qui doivent construire une majorité au Parlement. La
formation des blocs politiques est le premier pas devant conduire à une
représentativité au sein des organes du Parlement.
Le mode de composition des organes du parlement doit se faire
sous une base rationnelle : en fonction de la proportionnalité des
groupes parlementaires et en raison de l'importance de ces organes dans le
processus législatif. Ainsi le bureau de l'Assemblée sera
formé d'un président qui ne fait partie d'aucun groupe
parlementaire et d'autres membres reflétant la configuration des blocs
politiques.
Par ailleurs, le règlement doit déterminer
également les préséances en ce qui concerne la composition
des différentes commissions permanentes, ce pour éviter toute
confusion au moment du choix de ses membres. Avec cette nouvelle
réglementation, le choix des membres des commissions se fera en raison
de l'appartenance politique du parlementaire; et toute défection au sein
d'un bloc pourra conduire à une nouvelle composition de la commission
affectée. Cette composition doit refléter l'importance
numérique des groupes parlementaires et tenir compte de la
présence des indépendants à l'Assemblée.
Pour un bon fonctionnement des commissions parlementaires , la
répartition des présidences doit être arrêtée
par les règlements intérieurs et aucun parlementaire ne doit
être membre que d'une seule commission. Il faut procéder à
la refonte des commissions permanentes et définir expressément
leurs champs de compétence. Par exemple on pourra réduire les
commissions permanentes à six (6) au sein de chaque Assemblée
telles que:
1o) Commission permanente des Finances, Administrations et
Fonction Publique, Affaires Etrangères, Planification et
Coopération Externe;
2o) Commission permanente des Affaires Sociales,
Santé Publique et de la Population, Conditions Féminines, Droits
Humains, Haïtiens d'outre-mer;
3o) Commission permanente de l'Economie et du Travail,
Industrie, Commerce, Tourisme, Energie et Ressources
4o) Commission permanente d'Agriculture, Environnement,
Réforme Agraire, Travaux Publiques, Transports et Communication;
5o) Commission permanente de l'Intérieur,
Défense, Justice et Police
6o) Commission permanente de l'Education, Sports,
Jeunesse, Alphabétisation, Culture, Cultes et Information.
D'autre part, le règlement doit comporter certaines
clauses pouvant permettre un climat propice à une bonne gestion des
séances de l'Assemblée. Elles concerneraient :
1o) La durée des débats et du temps de
parole sur toute question;
2o) Le délai d'adoption de la loi
déposée au Parlement;
3o) Les horaires de travail des commissions;
4o) La fixation des affaires courantes et affaires du
jour: heures et ordre des affaires courantes et affaires du jour;
5o) Le décorum à
l'Assemblée;
6o) Les préséances dans les interventions
à la tribune...
Toutefois, le règlement intérieur ne peut
à lui seul résoudre tous les problèmes de fonctionnement
et d'organisation du pouvoir législatif. Chaque Chambre est
maîtresse de ses règlements. Ainsi les dispositions communes aux
deux Chambres ne peuvent pas se retrouver dans les règlements
intérieurs, d'où la nécessité d'avoir une loi cadre
relative à l'exercice du pouvoir législatif.
Section 2. Une organisation par la loi
parlementaire
Le domaine des règlements est trop restrictif pour la
réalisation du pouvoir législatif. L'article 120 de la
constitution de 1987 stipule qu': « ... Aucun projet de loi ne
devient loi qu'après avoir été voté dans la
même forme par les deux (2) Chambres ». Le
Sénat et la Chambre des Députés partagent les mêmes
attributions législatives. Il faut en conséquence harmoniser les
rapports interparlementaires entre les deux Chambres. Le régime
politique haïtien impose une collaboration entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif pour la démocratisation
de toutes les institutions du pays. La réglementation de ces rapports
nécessite alors une loi parlementaire comme cadre de
référence.
A- Les avantages d'une loi parlementaire
La loi parlementaire peut être considérée
sur deux aspects avantageux par rapport aux règlements
intérieurs: au point de vue réglementaire, elle va au-delà
des règlements intérieurs qui peuvent varier d'une Chambre
à l'autre.
a) La valeur juridique d'une loi
parlementaire
La loi parlementaire est l'oeuvre du Législatif.
Certes, mais l'Exécutif a un droit d'objection. Ces deux pouvoirs sont
donc impliqués directement dans la mise en oeuvre du processus
législatif. Avec sa portée générale et
impersonnelle, la loi parlementaire est supérieure aux règlements
intérieurs. Elle est imposable aux deux Chambres ainsi qu'à
l'Exécutif. Elle est quasi intangible. Tout amendement ou abrogation
doit avoir le consentement des deux pouvoirs ou du moins celui de la Chambre
des Députés et du sénat. Tandis que le règlement
intérieur ne concerne que la Chambre qui l'a adopté.
b) L'étendue de la loi par rapport au
règlement
La loi parlementaire peut s'inscrire dans un cadre global de
réglementation de l'exercice du pouvoir législatif. Elle pourra
aborder toute question qui échappe au domaine proprement
réglementaire dont les Assemblées sont appelées à
traiter, à savoir:
1o) l'organisation et le fonctionnement du Parlement:
composition, durée et pouvoir de l'Assemblée parlementaire; les
questions relatives aux élections législatives, des
vacances,...
2o) les procédures générales
relatives au vote de la loi et au contrôle parlementaire;
3o) le statut parlementaire : droits , privilèges
et immunités; les incompatibilités de fonction, les conflits
d'intérêts,...
4o) les dispositions pénales;
5o) les relations interparlementaires;
6o) le régime financier de l'Assemblée, le
traitement des différents groupes politiques au sein du Parlement,
notamment les indemnités des parlementaires,...
Toutefois, ces dispositions peuvent être reprises par
les règlements intérieurs. Mais compte tenu de ses
caractères généraux impliquant les deux pouvoirs,
Exécutif et Législatif, il est souhaitable qu'elles puissent
faire l'objet d'une loi parlementaire.
B- Aperçu sur le contenu d'une loi
parlementaire
Dans certains pays, au Canada par exemple, outre les
règlements intérieurs; l'Exécutif et le Législatif
arrêtent une loi institutionnalisant le pouvoir législatif. C'est
dans cette loi que l'on retrouve toutes les questions relatives aux rapports
interparlementaires et celles relatives aux rapports entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif en ce qui concerne la
législation et le contrôle parlementaire.
En Haïti, jusqu'à présent nous n'avons pas
ce cadre réglementaire qui pourrait permettre à une meilleure
harmonisation des rapports entre ces deux instances étatiques. Aussi
proposons-nous dans notre étude quelques éléments qui
pourraient être approfondis au cas où les autorités
constitutionnelles arriveraient à comprendre la nécessité
de légiférer sur l'exercice du pouvoir législatif
haïtien.
a) Questions relatives aux relations
interparlementaires
Le parlement haïtien est bicaméral. En
matière législatrice les deux Chambres ont la même
compétence. Aucune loi ne peut être promulguée si elle
n'avait pas été votée par les deux Chambres. La loi
parlementaire réglementerait le processus législatif au niveau
des deux chambres.
Tout le monde reconnaît que les va-et-vient de la loi
entre les deux Chambres ne facilitent pas une bonne gestion du travail de la
législature. Dans le but de respecter la constitution, il faut prendre
des mesures appropriées pour améliorer le processus
législatif. Ainsi nous préconisons la création de
plusieurs commissions bicamérales permanentes pour l'étude
détaillée de certains projets ou propositions de loi. Dans cette
perspective, on devrait avoir :
1o) une commission bicamérale permanente en vue
d'examiner tous traités, accords, conventions ou contrats soumis
à la ratification de l'Assemblée Nationale et intéressant
plusieurs commissions permanentes;
2o) une commission parlementaire bicamérale
permanente en vue d'examiner le budget de la République;
3o) une commission parlementaire bicamérale
spéciale en vue d'examiner les dossiers du Premier Ministre soumis
à la ratification...
La création de ces trois commissions ne trahirait en
rien l'esprit et la lettre de la constitution haïtienne de 1987 . Au
contraire, elle favoriserait un déblocage dans les travaux de la
législature et le processus législatif serait plus souple et
moins lourd.
Néanmoins, ce serait illusoire de croire que les
organes actuels du Parlement haïtien, que ce soit à la Chambre des
Députés ou au Sénat de la République, conviennent
pour l'application de telles mesures. Il faut créer un organe de liaison
entre les deux Chambres pour faciliter leurs rapports. La loi parlementaire
déterminerait le cadre de fonctionnement et d'organisation de cette
structure de liaison comme organe administratif de l'Assemblée
Nationale. Cet organe pourrait être appelé:
Secrétariat Général du Parlement.
Il aurait à sa tête un Secrétaire Général et
deux Secrétaires adjoints dont l'un sera attaché à la
Chambre basse et l'autre à la Chambre haute. Le mode de
désignation de ses membres et ses champs de compétence seraient
définis par la loi parlementaire et les règlements
intérieurs.
b) Questions relatives aux relations entre le
Parlement et le Pouvoir Exécutif
Le pouvoir législatif est appelé à faire
des lois et à exercer un contrôle sur la gestion des affaires
publiques. Il accompagne l'Exécutif dans le processus
démocratique. Les rapports entre l'Exécutif et le
Législatif ne sont pas des rapports de force et de confrontation. Ils
devraient plutôt traduire la franche collaboration exigée par la
constitution.
C'est illusoire de penser que le parlement haïtien a
toujours tenu son rôle dans le développement du processus
démocratique institué par le système politique
haïtien préconisé par la constitution de 1987. D'autre part,
les gouvernements qui se sont succédés depuis 1987 n'ont jamais
contribué à la création d'un espace favorisant le bon
fonctionnement du Parlement.
Notre apprentissage démocratique demande
d'énormes sacrifices pour sa survie. Les exigences constitutionnelles
sollicitent chaque jour la volonté de l'Exécutif et celle du
Législatif à développer des rapports harmonieux.
Le Gouvernement est issu d'une majorité parlementaire.
Celle-ci est élue au suffrage universel. Elle est porteuse des
desiderata du peuple. Il n'est pas évident que l'un profite de la
faiblesse de l'autre. Seule une parfaite coordination de leurs actions
apportera le changement tant souhaité et réclamé par la
nation.
L'harmonisation des rapports entre le pouvoir
législatif et le pouvoir exécutif nécessite un couloir de
communication entre ces pouvoirs. D'où l'importance d'une structure de
liaison entre le Parlement et le Gouvernement. Aussi recommandons-nous pour une
structure permanente de gestion des rapports entre l'Exécutif et le
Législatif les éléments suivants:
1o) la création d'une unité, au sein de
chaque ministère, chargée des affaires parlementaires;
2o) la création d'un bureau technico-administratif
des rapports Exécutif Législatif comprenant des membres
désignés par les trois entités de ces pouvoirs.
3o) la création d'une structure gouvernementale
chargée des relations avec le Parlement ayant à sa tête un
représentant officiel du Premier Ministre et du Gouvernement.
Nous préconisons que ces organes soient l'objet de la
loi parlementaire. En effet la mise en place de telles structures aurait la
vertu de mieux harmoniser les rapports entre le pouvoir exécutif et le
pouvoir législatif. Elle mettrait du dynamisme dans les travaux
parlementaires. Ces relations pourraient s'étendre jusqu'au
fonctionnement des différents organes de l'Assemblée: la
Conférence des présidents se réunirait ainsi
régulièrement avec le représentant officiel du Premier
Ministre. Les Ministres auraient la possibilité d'entrer chaque jour au
Parlement pour expliquer aux parlementaires leurs politiques et projets.
En somme, toutes ces considérations et recommandations
seraient des voeux pieux s'il n'y a pas une meilleure organisation interne du
Parlement haïtien. C'est pourquoi il est impératif de restructurer
le Parlement en le dotant d'une nouvelle réglementation qui
préciserait la composition et le mode de fonctionnement des organes de
l'Assemblée, le rôle des groupes politiques dans le processus
législatif et de contrôle du gouvernement. Cette
réglementation renforcerait les appuis techniques aux commissions et aux
parlementaires, favoriserait la cohésion du travail des deux Chambres et
harmoniserait les rapports entre le Pouvoir Législatif et le Pouvoir
Exécutif.
CONCLUSION
Deux courants ont alimenté le régime
parlementaire: l'un moniste, qui préconise une cohabitation souple entre
le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif; et l'autre
dualiste, qui opte pour un Exécutif fort au détriment du
Législatif.
Dans l'un ou l'autre des courants, le Parlement en tant
qu'institution nécessite un cadre légal de fonctionnement et
d'organisation. Le règlement intérieur est arrêté
par l'Assemblée parlementaire comme un instrument organisant toutes les
structures au sein de l'Assemblée en déterminant les
procédures à adopter sur toute question relevant de sa
compétence.
L'absence ou l'inadéquation des règlements
intérieurs au Parlement haïtien constitue un problème majeur
pour l'épanouissement du système politique établi par la
constitution de 1987. Le faible bilan des travaux du Parlement résulte
en grande partie de sa mauvaise gestion interne, des lacunes des
règlements intérieurs, de la non consolidation de blocs
politiques parlementaires, de l'absence de structures technico-administratives
et d'un couloir de communication officielle entre le pouvoir législatif
et le pouvoir exécutif.
Par conséquent, il faut non seulement un
règlement intérieur adapté aux réalités
haïtiennes et aux exigences constitutionnelles, mais également une
loi parlementaire pour la réglementation des rapports
interparlementaires, de ceux existant entre le Législatif et
l'Exécutif et de toute question ne pouvant faire partie des
règlements intérieurs du Parlement.
L'objectif de notre travail est de sensibiliser les
autorités compétentes sur la nécessité de prendre
des mesures pour qu'il y ait une nouvelle approche dans la
réglementation du pouvoir législatif haïtien aux fins
d'arriver à une bonne gestion du travail parlementaire et à une
harmonisation des rapports entre le Législatif et l'Exécutif.
L'incohérence répétée dans les
travaux de la 46ème Législature haïtienne est ainsi la
résultante des faiblesses et lacunes des règlements
intérieurs en ce qui concerne son adaptation aux réalités
sociopolitiques et économiques du pays. Pour un fonctionnement efficace
du Parlement haïtien, il faut la révision de ses règlements
et le vote d'une loi institutionnalisant le Pouvoir Législatif
haïtien.
En réalité, les règlements de la
46ème Législature du Parlement haïtien ont apporté
certaines modifications dans ses structures internes . Cependant, celles-ci ne
remplissent pas efficacement les missions qui leur ont été
assignées. La création du bureau du député dans sa
circonscription et celui du sénateur dans son département est une
charge considérable pour l'Etat. Ces bureaux ne contribuent pas à
la promotion du statut des parlementaires. Par contre, ils absorbent une large
partie du budget alloué au Parlement, tandis que le Parlement souffre
d'une carence d'experts et de cadres supérieurs pouvant aider les
commissions et les parlementaires à mieux appréhender les
questions qui leur sont soumises. Aussi demandons-nous pourquoi ne pas affecter
cet argent à un bureau de légistes et de conseillers
parlementaires, qui peut être prévu dans une organisation par des
règlements de l'institution parlementaire.
De plus, l'antipathie constatée dans les relations
entre le Parlement et Gouvernement handicape le développement du
système politique préconisé par la constitution de 1987.
Le principe de la séparation des pouvoirs doit devenir une
réalité. Les règlements intérieurs ne peuvent pas
résoudre ce problème. Il faut un instrument juridique ou
légal plus efficace pour la réglementation des rapports entre le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, à savoir une
loi. La loi pourra approfondir toutes les questions échappant au domaine
des règlements intérieurs.
D'autre part, il faut améliorer le processus
législatif haïtien par la réorganisation des structures
internes de l'Assemblée. Dans leur composition, tous les organes de
l'Assemblée doivent être l'objet d'un compromis rationnel, en
fonction de la configuration politique et de la représentation
numérique des blocs politiques au sein du Parlement. Ainsi on
évitera les discussions stériles dans les séances
plénières, et l'assemblée pourra se prononcer avec
discipline et dans un bref délai sur une question pourvue qu'elle ait
été déjà discutée à la
Conférence des Présidents.
Enfin, le Pouvoir Législatif haïtien a besoin,
dans l'immédiat, d'une loi cadre de fonctionnement. Il est paradoxal de
constater que le Parlement n'ait pas appliqué ce vieil adage :
« Charité bien ordonnée commence par
soi-même ». Aussi préconisons-nous la
création d'une commission mixte (Exécutif Législatif) pour
l'élaboration d'un avant-projet de loi parlementaire.
BIBLIOGRAPHIE
A- Documents Officiels
1- Documents officiels Haïtiens
- Constitution de la République d'Haïti de 1987 (
Le Moniteur # 36, mardi 28-04-87)
- Constitution de la République d'Haïti de 1983 (
Presses Nationales d'Haïti, 1983)
- Loi Electorale du Conseil Electoral Provisoire 1995 ( Le
Moniteur # 13 , mardi 14-02-95)
- Règlement intérieur de la Chambre des
Députés ( 45ème Législature, 11 juin 1991)
- Loi portant nouveau règlement intérieur du
Sénat ( juin 1996)
2- Documents officiels étrangers
- Règlement et autres règles de
procédure ( Assemblée Nationale du Québec 1994 )
- Règlement du Sénat de Belgique 1995
- Règlement de la Chambre des Représentants de
Belgique 1995
- Règlement du Sénat Français,
11ème ed. , janvier 1996
- Règlements Administratifs d'application de la loi
parlementaire du Canada, août 1993
- Règlement de l'Assemblée Nationale
Française, 11ème ed., novembre 1995
- Recueils de décisions concernant la procédure
parlementaire ( Assemblée Nationale du Québec, 1995 )
B-Ouvrages
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- LEROY, Paul: Les régimes politiques du monde
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- TURPIN, Dominique: Droit constitutionnel, Paris,
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C- Mémoires
- CASIMIR, Pierre Richard: Le vote de censure dans la
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l'obtention du grade de licencié en droit, P-a-P, FDSE, 1995, 84p
- PAUL, Jean Peres: Le dysfonctionnement du Parlement en
Haïti: cas de la 45ème Législature, mémoire
présenté et soutenu pour l'obtention du grade de licencié
en droit, P-a-P, FDSE, 1996, 104p
- PAULVIN, Jean Marie Robert: Le dualisme de la
démocratie représentative et participative dans la constitution
de 1987, mémoire présenté et soutenu pour l'obtention
du grade de licencié en droit, Gonaïves, FDSEG, 1994, 116p
- TASSY, Elide Gina: Le régime politique
instauré par la constitution de 1987 dans la typologie des
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et soutenu pour l'obtention du grade de licencié en droit, P-a-P, FDSE,
1993, 148p
- THELUSMA, Jean Corvington: Equilibre difficile entre
l'Exécutif et le Législatif, mémoire
présenté et soutenu pour l'obtention du grade de licencié
en droit, P-a-P, FDSE, 1996, 115p
D- Autres
- Avant-projet de règlement intérieur de la
Chambre des Députés de la 46ème
Législature .
- M.D. DALLOZ, Ainé: Répertoire de
législation , de doctrines et de jurisprudence, tome 18, ed. Dalloz,
Paris, 1870, 768p
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