CHAPITRE II:
L'EFFECTIVITE DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ET
L'AFFERMISSEMENT DE L'AUTORITE DE LA NORME CONSTITUTIONNELLE
L'affirmation de la primauté de la Constitution et le
respect de la norme constitutionnelle en quelque lieu que l'on puisse se
trouver, sont indubitablement établis sur une justice constitutionnelle
qui exerce une emprise sur la réalité à travers
l'activité du juge constitutionnel(l). On ne saurait prendre pour argent
comptant l'adhésion du Cameroun aux valeurs du constitutionnalisme pour
arguer d'une effectivité de la justice constitutionnelle et plus encore
de l'affermissement de l'autorité de la norme fondamentale.
Assurément un regard nouveau s'impose aujourd'hui sur le droit
constitutionnel camerounais, mais ce regard est tributaire d'une justice
constitutionnelle dont l'effectivité ne peut plus être
discutée. Le mérite en revient à la Cour suprême
siégeant comme Conseil constitutionnel, qui permet d'avoir
déjà une jurisprudence constitutionnelle en l'absence de l'organe
chargé du contentieux constitutionnel. La promulgation de la loi portant
organisation et fonctionnement du Conseil constitutionnel nous permet ainsi
d'apporter une modeste contribution à l'étude du contrôle
de constitutionnalité en droit constitutionnel camerounais.
D'emblée, on peut dire que l'alignement de ce contrôle sur le
modèle européen de justice constitutionnelle n'est pas en soi une
garantie d'efficacité, tant il est vrai que le droit tout comme la
justice doit prendre racine dans la société où il est
produit, étant nécessairement le produit de cette
société. Il ne s'est pas s'agit d'un mimétisme improductif
cependant, car l'organisation du contrôle de constitutionnalité
tel qu'il transparaît dans les textes présente des
particularités qu'il faut absolument relever. De même
soulignera-t-on que ce contrôle, tel qu'il est dans sa dernière
mouture, révèle de profonds changements avec celui contenu dans
l'avant-projet de Constitution de 1994. Nolens volens, le
contrôle de constitutionnalité est une réalité en
droit constitutionnel camerounais. Et même si son organisation reste
à parfaire (section 1), on ne peut nier que "la naissance du juge
constitutionnel camerounais"(2) visible par sa jurisprudence contribue à
l'affermissement de la suprématie constitutionnelle (section 2).
1. La primauté de la Constitution implique
obligatoirement qu'elle soit respectée par tous. La justice
constitutionnelle vient parachever cette oeuvre de hiérarchisation en
soumettant toutes les autres normes à la norme supérieure. Dans
l'impossibilité d'être par elle-même un "corps de
règles obligatoires" et donc respectée, la Constitution va
s'armer de normes de sanction. Mais la justice constitutionnelle ne peut rester
au rang de simple dissuasion, car le contrôle de
constitutionnalité des lois comme nous l'avons précisé
plus haut existe au Cameroun depuis 1961, sans que cela empêche des lois
inconstitutionnelles de pulluler au sein de l'ordre juridique. Une justice
constitutionnelle ne peut donc garantir la primauté et le respect de la
loi fondamentale que par une activité du juge constitutionnel. Celle-ci
a déjà permis d'extirper du règlement intérieur de
l'Assemblée nationale des dispositions inconstitutionnelles.
2. L'expression est empruntée à A.D. Olinga,
"La naissance du juge constitutionnel camerounais: la commission
électorale nationale autonome devant la Cour suprême", Juridis
périodique, n°36, oct-nov-déc 1998, pp 71 et SS.
SECTION 1: UNE ORGANISATION A PARFAIRE
Prise dans son principe, la justice constitutionnelle est en
soi une véritable révolution dans le droit constitutionnel
camerounais. Mais il serait illusoire de croire que le chemin du juge
constitutionnel a été aplanie, de manière à
faciliter son office. L'option pour un contrôle concentré et
abstrait est déjà critiquable (3) lorsqu'en l'espèce les
juges se refusent à exercer un contrôle concret des lois. Ce
problème peut toutefois être relativisé si les juges tirent
toutes les conséquences de leur "nouvelle indépendance"(4) telle
qu'elle transparaît dans la nouvelle Constitution; également s'ils
admettent toutes les implications du principe de la supériorité
desnormes constitutionnelles. Celles-ci commandent déjà au juge
constitutionnel saisi d'un litige sur la loi de faire respecter la norme
supérieure. Cette entreprise n'est pourtant pas aussi simple car
l'accès au juge (paragraphe 1) autant que son office (paragraphe 2) sont
rendus laborieux par une organisation en quelques points lacunaire.
PARAGRAPHE 1: L'ACCES AU JUGE CONSTITUTIONNEL
L'accès au juge constitutionnel est l'un des points sur
lequel la Constitution de 1996 présente une avancée par rapport
à l'avant-projet de Constitution de 1994(5). Cet accès qui est
facilité par une extension du droit de saisine (I) est susceptible
cependant d'être bloqué par la prégnance des
intérêts politiques (II).
I- UN ACCES FACILITE PAR L'EXTENSION DU DROIT DE
SAISINE
La saisine de la chambre constitutionnelle de la Cour
suprême était une exclusivité du Président de la
République. La Constitution du 18 janvier 1996 dans la distribution du
droit de saisine du Conseil constitutionnel veut s'inscrire
véritablement dans le courant démocratique véhiculé
aujourd'hui à travers l'idéologie libérale. Ceci est
traduit par un droit de saisine étendu. Le contrôle peut ainsi
être actionné par tous les auteurs de la loi (A) et par ceux qui
n'ont pas participé à cette élaboration (B).
A) La saisine par les différents auteurs de la
loi
L'accès au juge constitutionnel est ouvert à
tous ceux qui participent à la fabrication de
3 Ce contrôle ouvre la voie à des tractations,
des compromis et même des compromissions d'où la norme
constitutionnelle sortira amoindrie. Certes faire du contrôle de
constitutionnalité des lois un contrôle obligatoire serait
élever le Conseil au rang de "troisième chambre", ce qui est
contraire à l'idée du constituant. Au moins pourrait-on comme en
France rendre obligatoire le contrôle des lois organiques; mais les
conditions formelles d'une telle obligation font défaut, car la loi
organique fait en France l'objet d'une procédure spéciale. Voir
aussi D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, Paris,
6™° éd. 2001, pp 190 -191.
4 L'indépendance de la justice est
expressément affirmée dans la Constitution nouvelle qui
déclare que "le pouvoir judiciaire est (...) indépendant du
pouvoir exécutif et du pouvoir législatif." C'est donc une
indépendance qui ne dépend plus du Président de la
République, mais qui est "constitutionnellement" garantie. Les juges
peuvent sur ce postulat se permettre quelques libertés notamment en
matière de contrôle concret des lois.
5 Voir sur la question L. Donfack Sokeng, "Le
contrôle de constitutionnalité des lois tuer et aujourd'hui", op.
cit.
la loi, depuis l'initiative jusqu'à l'adoption
définitive. On peut distinguer les trois grands requérants (1)
des parlementaires ayant qualité pour saisir le juge constitutionnel
(2).
1- Les trois grands requérants
L'accès au Conseil est ouverte au Président de
la République, au Président de l'Assemblée nationale et au
Président du Sénat (6).
La saisine du Conseil constitutionnel est d'abord un droit
réservé au Président de la République. Gardien du
respect de la Constitution, il doit s'assurer que la loi n'a pas
dérogé aux principes de valeur supérieure. Mais cette
mission n'est pas aussi aisée, quand on sait que la
quasi-totalité des lois est d'origine gouvernementale et donc
initiée par le Président lui- même. Peut-il contester la
constitutionnalité d'une loi dont il est l'initiateur? Si cela
était inconcevable sous un Parlement "caisse de résonance",
l'avènement du pluralisme et l'arrivée de l'opposition au
Parlement auquel s'ajoute une utilisation abondante du droit d'amendement ont
contribué à modeler le projet du Président de la
République. Il n'est donc pas exclu qu'une inconstitutionnalité
puisse se glisser dans la loi lors de la procédure de "fabrication". La
protection politique de la Constitution confiée au Président de
la République trouve ainsi toute sa pertinence par la possibilité
de saisir le Conseil. Le Conseil peut aussi être saisi par le
Président de l'Assemblée nationale ou le Président du
Sénat. Ce privilège accordé au politique s'est cependant
accompagné d'une ouverture de la saisine à la minorité
parlementaire.
2- Les parlementaires ayant qualité pour saisir
le Conseil
L'extension du droit de saisine à la minorité
parlementaire constitue pour L. Donfack Sokeng un moyen pour ces derniers de
"contrôler efficacement les majorités en vue de censurer toute
dérive dictatoriale qui s'appuierait essentiellement sur une
démocratie majoritaire pas toujours soucieuse du respect de la
Constitution (7). En effet, aux termes de l'article 47 alinéa 2 de la
Constitution de 1996, le Conseil constitutionnel peut être valablement
saisi par le tiers des députés ou le tiers des sénateurs.
Par cela, le constituant, qui affirme sa nature libérale et
démocrate, offre les moyens pour "éviter le "vous avez tort
juridiquement parce que vous êtes politiquement minoritaire", et
multiplie les chances de la norme fondamentale d'être garantie dans sa
suprématie. Le constituant de 1996 innove véritablement en
accordant à certaines personnes qui n'ont pas participé à
la conception de la loi de saisir le Conseil
6 Article 47 alinéa 2 Constitution de 1996
7 L. Donfack Sokeng, "Le contrôle de
constitutionnalité des lois hier et aujourd'hui", op. cit.
B) Une particularité camerounaise: le droit de
saisine des Présidents des exécutifs régionaux
Il s'agit d'une prérogative personnelle (1) qui est
conditionnée dans son exercice (2).
1- Une prérogative personnelle
Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que par le
Président du Conseil régional. C'est une
spécificité du droit constitutionnel camerounais par rapport au
droit français. La création des Régions par la
Constitution de 1996 était un moyen de tempérer les
velléités sécessionnistes qui secouaient le pays (8),
menaçant l'intégrité du territoire. Mais si cette
création ne pose pratiquement pas de problème, le droit de
saisine du Président du Conseil régional ne réalise pas
une totale adhésion de la doctrine. Certains préconisent qu'en
confiant plutôt ce droit au Conseil régional, cela aurait
été "plus démocratique". Quoiqu'il en soit, ce droit est
limité dans son exercice par une condition de fond.
2- Un droit subordonné à une condition
de fond
Le droit de saisine des Présidents des exécutifs
régionaux n'a pas une portée générale. La
Constitution pose une condition à la saisine du Conseil constitutionnel
par les autorités politiques des régions. Aux termes de l'article
47 alinéa 2 (§2), "les Présidents des exécutifs
régionaux peuvent saisir le Conseil constitutionnel lorsque les
intérêts de leur régions sont en cause". Il ne s'agit donc
pas de garantir la suprématie constitutionnelle, mais il apparaît
plutôt que ce droit est une arme contre l'empiétement de l'Etat
dans le domaine de compétence des régions. Sous ce rapport
conclut M. Donfack Sokeng, la juridiction constitutionnelle se présente
comme le "contre-pouvoir garant du régionalisme constitutionnel"(9).
Cependant il est clairement établi que le constituant, par cette
distribution large du droit de saisine du juge constitutionnel, se situe dans
une perspective "d'une démocratisation progressive du contrôle de
constitutionnalité des lois"(10). Pourtant l'accès au juge peut
être bloqué malgré cela.
II- UN ACCES SUSCEPTIBLE D'ETRE BLOQUE PAR LA
PREGNANCE DES INTERETS POLITIQUES
L'accès au juge constitutionnel peut être
bloqué par des facteurs introduisant dans le débat sur la
constitutionnalité de la loi des considérations politiques.
L'impuissance du juge
8 La Constitution de 1972 a réalisé une
unification qui n'était pas voulue par tous. La dénonciation de
la procédure constituante de 1972 par l'élite anglophone
aboutissait à une seule conclusion: le retour à l'Etat
fédéral dans lequel les anglophones se sentaient "pris en
compte". Cette revendication de la prise en compte de leur identité
culturelle réapparaît au cours des discussions de la Tripartite.
Finalement, le consensus semble s'être fait sur le
Régionalisme.
9 Voir "Le contrôle de constitutionnalité des
lois hier et aujourd'hui", op cit.
10 L. Donfack Sokeng, ibid.
constitutionnel face à l'inconstitutionnalité
(B) peut ainsi résulter de l'accord de la classe politique sur la loi
(A).
A) L'hypothèse de l'accord de la classe
politique sur la loi
La classe politique peut bloquer l'examen de la loi par le
Conseil constitutionnel en s'abstenant d'actionner en
inconstitutionnalité. Cet accord reposerait alors sur une
solidarité partisane (1) qu'accentuerait l'incapacité de la
minorité ne remplissant pas les conditions de saisine (2).
1- La solidarité partisane
Cette hypothèse est parfaitement concevable en
démocratie majoritaire. Rien ne garantit a priori la
constitutionnalité de la loi(ll), et plus encore lorsque par
solidarité de classe, les politiques qui ont le monopole de la saisine
du juge constitutionnel empêchent l'examen de la loi. Egalement
concevable en démocratie non majoritaire mais dans un Parlement
où se retrouvent différentes bannières politiques comme
sous la seconde législature de l'ère pluraliste, l'examen de la
loi pourrait être bloqué par une entente entre le Président
de l'Assemblée nationale qui doit transmettre les lois votées au
Président de la République aux fins de promulgation et ce
dernier. Une entente qui aboutirait à une promulgation rapide de la loi.
Cette hypothèse difficilement concevable s'est pourtant produite en
France, empêchant ainsi l'examen d'une loi dont 60 sénateurs
voulaient contester la constitutionnalité. Il peut aussi arriver que la
minorité soit trop faible pour saisir le juge.
2- Une minorité parlementaire ne remplissant
pas les conditions de saisine
Pour que le Conseil soit valablement saisi par les
parlementaires, il faut soixante signatures sur l'acte de saisine. Il peut
arriver comme sous la législature qui s'est ouverte en 2002 que la
minorité parlementaire ne puisse pas satisfaire à cette condition
de quantité (12) à cause d'une majorité
véritablement "écrasante". Alors le "vous avez juridiquement tort
parce que vous êtes politiquement minoritaire" retrouve ici toute sa
pertinence. L'émiettement de l'opposition parlementaire peut aussi
constituer un blocage à l'office du juge. En effet, la
11 La constitutionnalité de la loi reposerait d'abord
sur la présomption de "fidélité" du pouvoir
législatif. Le caractère facultatif du contrôle de
constitutionnalité des lois démontre ainsi qu'il revient aux
représentants du peuple de décider de ce que prescrit la
Constitution, de
déterminer le sens d'un principe constitutionnel. Ceci
est cependant susceptible d'occasionner une modification implicite de la
Constitution par l'adoption d'une loi inconstitutionnelle.
12 Cette insuffisance se fait déjà ressentir au
niveau de l'utilisation de l'initiative législative et de
l'élaboration des lois. L'opposition est absorbée par un parti
tout-puissant qui peut ce qu'il veut. Lire aussi J. Mouangue Kobila,
"Création des normes: les occasions manquées du nouveau
parlementarisme pluraliste au Cameroun", in Solon, Revue africaine du
parlementarisme et de la démocratie, vol 1, n°l, 1999, pp 47 et SS;
I. Abiabag, "Le droit d'amendement dans le droit parlementaire camerounais", in
Annales de la facultés des sciences
juridiques et politiques. Université de Douala,
n°l année 2002, pp 43 et SS.
réunion des signatures nécessaires va
requérir certainement du temps. Or une fois transmise au
Président de la République, la loi peut être
promulguée n'importe quand dans un délai maximal de quinze jours;
surtout qu'il n'existe pas encore comme en France les fameuses "conventions de
la constitution'^! 3). Cette abstention ne peut qu'être
préjudiciable à la garantie de l'autorité de la norme
constitutionnelle.
B) L'impuissance du juge face à
l'inconstitutionnalité
La justice a le bras mort cela est bien connu. Sinon le juge
constitutionnel se saisirait lui-même afin de faire respecter la norme
constitutionnelle. La multitude des titulaires du droit de le saisir semble
sous ce rapport un trompe l'oeil. Certains auteurs ont suggéré
alors pour atténuer les effets de cette loi revêtue de
l'immunité juridictionnelle (1) que les Tribunaux soient admis au nombre
des titulaires du droit de saisir le juge constitutionnel (2).
1- Une loi inconstitutionnelle revêtue de
l'immunité juridictionnelle
La promulgation d'une loi lui confère une
immunité juridictionnelle définitive. Son
inconstitutionnalité ne peut être utilement invoquée
à l'occasion d'un litige, car les juges se refusent à exercer un
contrôle de constitutionnalité par voie d'exception. Ceci est
aggravé par le fait que le constituant n'a organisé qu'un
contrôle abstrait et a priori. En d'autres termes, la loi une fois
promulguée ne peut être encore déférée devant
le juge constitutionnel aux fins de sanction. Certes le juge constitutionnel
français a admis qu'il pouvait contrôler la
constitutionnalité d'une loi déjà promulguée^ 4),
mais il s'agit d'un contrôle incident et dans des conditions restreintes
et difficiles à réaliser. Ainsi, la loi promulguée
conserve toute son immunité, quand bien même son
inconstitutionnalité aurait été couverte par la
prégnance des intérêts politiques rendant subsidiaire la
suprématie constitutionnelle. Il suffirait pour relativiser ces effets
d'accorder aux Tribunaux le droit de saisir le juge constitutionnel.
2- L'éventuel saisine du Conseil par les
Tribunaux
Le constituant camerounais s'est illustré par
l'extension du droit de saisine aux Président des Exécutifs
régionaux, mais il l'aurait été encore plus en
intégrant les tribunaux dans ce cercle fermé. En l'absence d'un
contrôle concret de la loi et face à la multiplicité des
13 C'est une sorte d'entente implicite entre Président
de la République, Premier Ministre, groupes parlementaires et Conseil
constitutionnel qui consiste à "ne jamais précipiter une
promulgation afin de laisser aux requérants le temps de récolter
les signatures nécessaires". Mais comme le précise le Pr.
Rousseau, cela ne peut "couvrir le droit que le Président détient
de la Constitution de promulguer la loi votée au moment où il
veut dans le délai de quinze jours."
14 Voir à ce propos CC 05- 187 DC 25/01/1985, Etat
d'urgence en Nouvelle - Calédonie, in L. Favoreu et L. Philip, Les
grandes décisions du Conseil constitutionnel, Sirey, 9'°"
éd. 1997. Le Conseil constitutionnel a ainsi déclaré
inconstitutionnelle des dispositions d'une loi déjà
promulguée dans un arrêt CC 99-140 DC 16/03/1999.
cas d'inconstitutionnalité soulevés tant devant
le juge judiciaire que devant le juge administratif, il aurait
été souhaitable comme le préconise déjà M.
Donfack Sokeng, que soit mis en place "un mécanisme de renvoi
auprès du Conseil constitutionnel". Cela aurait assurément permis
de s'assurer que "la loi au moment où elle s'applique est ou n'est pas
conforme à la Constitution". En demeurant dans la logique d'un
contrôle concret susceptible de donner lieu à plusieurs
interprétations de la loi, la qualification de l'exception
d'inconstitutionnalité en question préjudicielle venant
compléter les imperfections d'un contrôle abstrait et a priori
donnerait certainement à la règle constitutionnelle une plus
grande garantie. Surtout que l'office du juge constitutionnel fait aussi
l'objet de beaucoup de manquements dans son organisation.
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