Le statut juridique des ouvrages hydrauliques

Chapitre 2.2. : Les usines et moulins fondés en titre

Les usines et moulins fondés en titre dont l'activité a désormais cessé sont les plus nombreux sur nos rivières non domaniales. En effet il s'agit ici des deux principales caractéristiques que présentent la plus part des ouvrages toujours existants sur le Thouet et la Sèvre Nantaise. Nombre d'entre eux sont de construction antérieure à la Révolution, et la quasi-totalité des moulins et usines est aujourd'hui en période de chômage prolongé, c'est-àdire qu'ils ne tirent plus du cours d'eau une quelconque force motrice. Cette situation de << paralysie » des ouvrages constitue un état de fait qui, après des années d'abandon et/ou d'oubli des pratiques qui étaient celles des minotiers, tanneurs, et autre forgerons, résulte de l'absence de manoeuvre des éléments mobiles des ouvrages. Ces éléments mobiles telles les vannes ouvrières et les vannes de décharge permettaient de toujours laisser passer une certaine quantité d'eau, nécessaire aux moulins et usines situés en aval.

Chaque site a évolué différemment, avec une histoire qui lui est propre, cependant il est possible de retrouver certains traits communs, souvent repris par la jurisprudence, pour en déduire le droit applicable.

Ainsi le juge administratif a pu juger que les usines et moulins fondés en titre perdaient cette qualité juridique dès lors que la ruine ou le changement d'affectation était constaté (voir infra). Au contraire, le simple délabrement ou l'absence d'exploitation aussi prolongée qu'on le suppose ne sont pas suffisant pour leur faire perdre ce fondement en titre.

⁹³ Note de Pierre Sablière à l'AJDA 2004 page 2219 << Prises d'eau fondées en titre ou ayant une existence légale ».

Enfin, la renonciation non équivoque est quant à elle une des manières de faire tomber un droit d'eau, qu'il soit fondé en titre ou sur titre.

Ces différentes hypothèses peuvent être regroupées de manière à distinguer les cas d'usines ou de moulins dont le fondement en titre est tombé (section 2.2.1.) et les cas d'usines et de moulins dont le fondement en titre perdure (section 2.2.2.).

Section 2.2.1. : Les cas d'usines ou de moulins dont le fondement en titre est tombé et les conséquences à en tirer

Il s'agit ici des usines et moulins entrant dans les conditions jurisprudentielles évoquées plus haut (ruine, changement d'affectation, renonciation, révocation par les pouvoirs de police de l'eau). Ces ouvrages sont, de part leur situation, dépourvus de tout fondement juridique, et ainsi rien ne justifie plus le maintient d'éléments dans le lit de la rivière susceptibles d'entraver son bon écoulement. Au contraire, un tel maintient se ferait en contradiction avec l'obligation d'entretien du lit qu'ont les propriétaires des fonds bordant les cours d'eau non domaniaux, puisque le libre cours des eaux doit être assuré. Il convient dès lors d'envisager quels sont les pouvoirs que les services de la police de l'eau peuvent mettre en oeuvre (§ 2.2.1.1.) et de quelle manière les collectivités territoriales peuvent intervenir (§ 2.2.1.2).

§2.2.1.1. / Les pouvoirs des services de la police de l'eau

L'article L215-7 du code de l'environnement dispose que « L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux ». L'autorité administrative ici visé est le préfet, auquel il revient depuis la Révolution d'exercer les pouvoirs de police administrative de l'eau. L'article L214-3-1 dispose notamment que « Lorsque des installations, ouvrages, travaux ou activités sont définitivement arrêtés, l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire remet le site dans un état tel qu'aucune atteinte ne puisse être portée à

l'objectif de gestion équilibrée de la ressource en eau défini par l'article L211-1. Il informe l'autorité administrative de la cessation de l'activité et des mesures prises. Cette autorité peut à tout moment lui imposer des prescriptions pour la remise en état du site,... ». Cet article met à la charge du préfet le soin d'assurer le libre cours des eaux. Il lui revient de mettre en oeuvre toutes les prérogatives dont il dispose afin de réaliser cet objectif (mise en demeure de rétablir le libre cours normal de la rivière, etc...). L'objet de la police de l'eau est d'assurer le libre écoulement de l'eau des cours d'eau non domaniaux. Elle porte donc sur les opérations qui seraient susceptibles de réduire le volume d'eau et donc la force motrice d'un cours d'eau et ainsi de nuire à la répartition des eaux ou de modifier son débit. Cette police est assurée en cherchant à préserver les droits de propriété des riverains et à les concilier avec les intérêts des différentes catégories d'utilisateurs de l'eau des cours d'eau. Comme nous l'avons vu, c'est le préfet qui est compétent dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et non le maire dans le cadre de la police générale, pour décider que la commune doit assurer l'entretien et la manoeuvre des empellements d'une installation hydraulique abandonnée⁹⁴. Les maires peuvent cependant, sous l'autorité du préfet, prendre toutes les mesures nécessaires pour la police des cours d'eau⁹⁵.

Le préfet doit en outre veiller à la préservation de la salubrité publique conformément aux prescriptions des articles L215-10 et L214-4 du code de l'environnement.

Le préfet fait appel à différents services déconcentrés pour exercer la police de l'eau. Les directions départementales de l'équipement (DDE), sont chargées de la police de l'eau des cours d'eau domaniaux non navigables, Les services de la navigation sont chargés des cours d'eau domaniaux navigables, les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) sont quant à eux chargés de la police des cours d'eau non domaniaux. Enfin, les directions départementales pour les affaires sanitaires et sociales (DDASS) contrôlent la qualité des eaux brutes destinées à l'eau potable ainsi que la qualité des eaux distribuées. Sur le plan régional interviennent également les directions régionales de l'industrie et de la recherche (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN). En pratique cette multiplication des services concernés est sources de confusions. Les contrôleurs sont souvent aussi les « conseillers » des activités qu'ils contrôlent.

⁹⁴ Jugement du Tribunal Administratif de Dijon, 15 avril 2003, Commune de Urzy contre préfet de la Nièvre, publié à la revue juridique de l'environnement 2004, page 80.

⁹⁵ Article L215-12 du code de l'environnement.

Cependant les collectivités territoriales ne sont pas démunies face à de telles situations.

§ 2.2.1.2. / Les prérogatives des collectivités territoriales et de leurs groupements

Le maire détient un pouvoir de police générale⁹⁶ et n'est pas habilité à intervenir en matière de police spéciale de l'eau, cette compétence étant exercée par le préfet, en ce qui concerne la conservation et la police des cours d'eau non domaniaux⁹⁷. Le maire n'est habilité à intervenir en matière de police spéciale de l'eau qu'en cas d'urgence. Il a par exemple été jugé que le préfet commet une erreur de droit en invoquant les pouvoirs de police générale du maire pour décider que la commune devait assurer l'entretien et la manoeuvre des empellements d'un ouvrage hydraulique abandonné⁹⁸.

Au contraire, le maire est seul compétent pour réglementer, pour des motifs de sécurité et de salubrité publique, les baignades et la navigation sur un plan d'eau, qui sans appartenir au domaine public sont ouvertes au public⁹⁹.

Les collectivités territoriales et leurs groupements ont aussi une place non négligeable en faveur de la protection des écosystèmes aquatiques. Ainsi l'article L211-7 confit aux collectivités territoriales et à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage des travaux d'intérêt général (dans le cadre du SAGE s'il existe) visant « la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques », ainsi que « l'aménagement d'ouvrages hydrauliques existants ». Cet article permet aux collectivités territoriales et leurs groupements d'intervenir dans le cadre d'une déclaration d'intérêt général sur des fonds appartenant à des propriétaires privés.

L'intervention peut ne pas nécessiter de déclaration d'intérêt général lorsque les travaux se font dont le cadre d'une convention avec le propriétaire de l'ouvrage. Dans cette hypothèse l'administration accède sur la propriété privée en accord avec le propriétaire, il n'est donc plus besoin de tirer ce droit de l'intérêt général préalablement déclaré.

⁹⁶ Article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

⁹⁷ Article L. 215-7 du code de l'environnement.

⁹⁸ Jugement du tribunal administratif de Dijon, 15 avril 2003, n° 021426, Commune de Urzy contre préfet de la Nièvre, publié à la revue juridique de l'environnement 2004, page 80.

⁹⁹ Arrêt du Conseil d'Etat, 28 nov. 1980, Commune de Ardres, publié au recueil Lebon 1980, page 449 et à l'AJDA 1981, page 95.

Enfin le maire peut également, sous le contrôle du préfet, prendre des mesures en matière de police de l'eau, et ce en vertu de l'article L215-12 qui dispose que « Les maires peuvent, sous l'autorité des préfets, prendre toutes les mesures nécessaires pour la police des cours d'eau ». Dés lors le maire peut être assimilé à « autorité administrative au sens du code de l'environnement, et ce notamment lorsque ce dernier pose que « L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux... ».

Le cas des ouvrages ne disposant plus de droits fondés en titre est donc un des plus simple à régler puisqu'il rentre parfaitement dans le cadre soit des pouvoirs de police administrative du préfet, soit des prérogatives dont disposent les collectivités en matière de protection des écosystèmes aquatiques. Mais qu'en est-il des ouvrages dont les fondements en titre perdurent ?

Section 2.2.2. : Les cas d'usines ou de moulins dont le fondement en titre perdure et les conséquences à en tirer

Les ouvrages hydrauliques fondés en titre, comme nous l'avons vu, ne perdent pas leur existence légale du fait de leur non utilisation durant une période de temps même très longue, ni du fait de leur délabrement ou de leur défaut d'entretien. De même le changement de destination de l'usage de la force motrice (turbine hydroélectrique remplaçant une roue entraînant une meule à grain) n'a pas pour conséquence de faire tomber le fondement en titre de l'ouvrage. Partant de ces constats, nombre des moulins fondés en titre établit en bord de Sèvre mais aussi le long du Thouet restent pourvus d'une existence légale. Il convient donc d'envisager les pouvoirs dont disposent les services de police de l'eau (§ 2.2.2.1) mais aussi les prérogatives des collectivités territoriales et leurs groupements (§ 2.2.2.2) en matière d'ouvrages fondés en titre.

§ 2.2.2.1. / Les pouvoirs des services de la police de l'eau

Les lois du 20 août 1790 et du 6 octobre 1791 ont attribué à l'autorité administrative un pouvoir général de police des eaux concernant toutes les rivières et ont instauré la pratique des règlements d'eau. Le décret dit de décentralisation (en fait de déconcentration) du 25 mars 1853 donne aux préfets le pouvoir de statuer de manière définitive sur toutes les affaires départementales et communales ce qui constitue un véritable changement puisque jusque là les règlements d'eau, notamment, étaient pris de manière définitive par le Chef de l'Etat ou le Ministre de l'Intérieur. Cela ce traduit en pratique par un nombre plus important de règlements d'eau pris par l'administration à partir des année 1850, puisque ceux adoptés avant ces années là, et donc le plus souvent signés du Roi Louis XVIII (1814-1824), du Roi Charles X (1824-1830) ou du Roi Louis-Philippe Ier (1830-1848) (sous forme d'Ordonnance Royale) mais aussi du Président de la République Louis-Napoléon Bonaparte (1848-1852), sont très peu nombreux, en l'état actuel des fonds conservés aux archives départementales.

La loi du 8 avril 1898 dispose en son article 11 « qu'aucun barrage, aucun ouvrage destiné à l'établissement d'une prise d'eau, d'un moulin ou d'une usine ne peut être entrepris dans un cours d'eau non navigable et non flottable sans l'autorisation de l'administration ». Cette loi toujours en vigueur est aujourd'hui applicable aux cours d'eau non domaniaux. Cette disposition témoigne des pouvoirs étendus de l'administration en matière d'ouvrages hydrauliques, même sur des cours d'eau non domaniaux pourtant largement soumis aux règles du droit privé et aux relations entre riverains.

L'article 12 de cette même loi prévoient que « les préfets statuent après enquête, sur les demandes ayant pour objet : 1° l'établissement d'ouvrages intéressant le régime ou le mode d'écoulement des eaux ; 2° la régulation de l'existence des usines et ouvrages établis sans permission et n'ayant pas de titre légal ; 3° la révocation ou la modification des permissions précédemment accordées ;... ». Les pouvoirs de l'administration ne s'arrêtent donc pas à l'établissement des ouvrages hydrauliques mais ils perdurent tout au long de la vie de l'ouvrage. Cet article n'est en fait que l'application du principe selon lequel « nul n'a de droit acquis au maintient d'un règlement », l'autorisation administrative approuvant l'établissement d'un ouvrage et réglant ses principales caractéristiques ayant valeur réglementaire.

L'application de ce principe se traduit également par l'article 14 de la loi de 1898 qui dispose que « les permissions peuvent être révoquées ou modifiées sans indemnité, soit dans l'intérêt de la salubrité publique, soit pour prévenir ou faire cesser des inondations, soit enfin dans le cas de la réglementation générales prévues à l'article 9. Dans tous les autres cas, elles ne peuvent être révoquées ou modifiées que moyennant une indemnité ». L'administration peut révoquer ou modifier les permissions sans indemnité soit dans l'intérêt de la salubrité publique, soit pour prévenir ou faire cesser des inondations, soit de manière à concilier les intérêts de l'agriculture et de l'industrie avec le respect dû à la propriété et aux droits et usages antérieurement établis (selon l'article 9). Ces trois hypothèses ne sont en faite que la traduction de l'esprit de la loi qui vise au respect des droits des riverains, puisque touchant au droit de propriété, il s'agissait là pour l'administration d'être vigilante à la garantie d'un droit que la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (article 17) consacrait dès 1789. En outre, l'article 17 de la loi de 1898 prend soin de rappeler que « Dans tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réservés ». C'est ce même souci que l'on retrouve à la lecture de l'article L215-7 du code de l'environnement, lequel dispose que « l'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes les dispositions pour assurer le libre cours des eaux. Dans tous les cas les droits des tiers sont et demeurent réservés ».

L'usinier fondé en titre demeure, même dans les limites de la consistance légale de son droit, soumis au pouvoir de police de l'administration, qu'elle tient de l'article L 215-7 du code de l'environnement pour assurer le libre cours des eaux (en matière d'eaux non domaniales). En ce sens, l'arrêt du Conseil d'Etat du 16 mars 1960 << Guignard »¹⁰⁰ juge que « même des usines fondées en titre peuvent être réglementées, modifiées ou supprimées par la police des eaux ».

Les droits d'eau fondés en titre, droits réels immobiliers, donne à leurs titulaires la faculté d'utiliser les eaux courantes dans la limite de leur consistance légale sans avoir à verser une quelconque redevance ni soumission à une éventuelle autorisation préalable. Comme l'écrit Philippe Marc dans son ouvrage << les cours d'eau et le droit »¹⁰¹ « ces droits sont protégés ». Ainsi, sur les cours d'eau domaniaux, contrairement à une prise d'eau de droit commun, une prise d'eau fondée en titre qui ferait l'objet d'une modification ou

100 Publié au recueil Lebon page 500.

101 << Les cours d'eau et le droit » de Philippe Marc, 2006, éditions Johanet.

suppression de la part de l'administration ouvrirait droit à une indemnité en application de l'article 26 du code du domaine public fluvial. C'est en ce sens que le Conseil d'Etat a rendu l'arrêt << Bonnard >> le 14 février 1958¹⁰², l'arrêt << Vautrin >> le 7 juillet 1939¹⁰³ et l'arrêt du 2 juin 1978¹⁰⁴, (pour les cours d'eau non domaniaux voir supra).

En outre le code de l'environnement prévoit plusieurs dispositions traitant de manière analogue les droits fondés sur titre et les droits fondés en titre.

Ainsi l'article L215-10 du code de l'environnement prévoit la révocation ou la modification, sans indemnité, des autorisations ou permissions accordées pour l'établissement d'ouvrages ou d'usines sur les cours d'eau non domaniaux, par l'autorité administrative exerçant ses pouvoirs de polices dans l'intérêt de la salubrité publique notamment ; or, cet article prévoit en son II que ces dispositions sont applicables aux entreprises ayant une existence légales comme aux entreprises concédées ou autorisées en vertu de l'article 16 de loi du 16 octobre 1919, les droits fondés en titre sont donc visés.

§ 2.2.2.2. / Les prérogatives des collectivités territoriales et leurs groupements

Comme nous l'avons vu plus haut, les collectivités disposent de prérogatives en matière de protection des écosystèmes, cependant leurs pouvoirs peuvent se heurter aux droits fondés en titre des propriétaires d'ouvrages hydrauliques, surtout lorsque ceux-là perdurent. Plusieurs options s'offrent alors aux collectivités :

La première solution d'intervention consiste à établir avec le propriétaire consentant une convention par laquelle ce dernier soit abandonnerait expressément son droit d'eau, soit le céderait à la collectivité. S'agissant en l'espèce d'un droit d'eau fondé en titre, le propriétaire de l'ouvrage est totalement libre d'en disposer, l'article 16 de la loi du 16 octobre 1919 prévoyant une notification de la cession de l'autorisation au préfet (pouvant donner acte ou adresser un refus motivé) ne s'applique pas ici. Le propriétaire de l'usine ou du moulin dispose alors d'un ouvrage sur le lit de la rivière sans en avoir les fondements juridiques. La

102 Publié à l'AJDA de 1958 page 441.

103 Publié au recueil Lebon page 458.

104 Publié au recueil Lebon page 815.

collectivité doit donc accompagner cette renonciation ou cession de titre en prévoyant les mesures de remise en état du site afin de rétablir le libre écoulement des eaux.

La seconde solution, plus autoritaire, consiste pour la collectivité à plaider auprès du préfet la révocation ou la modification du droit fondé en titre afin de pouvoir ensuite envisager les travaux de remise à l'état initial du site.

Enfin, la solution d'une gestion des vannages est également envisageable. Cette solution peut être mise en oeuvre de plusieurs manières. Soit de façon autoritaire, le préfet règlemente un ou plusieurs ouvrages afin de rétablir une certaine continuité pendant des périodes déterminées. Les ouvrages fondés en titre deviennent alors fondés sur titre. Soit de manière conventionnelle, la collectivité établie avec le propriétaire de l'ouvrage une convention de gestion des vannages par laquelle sont fixées les règles d'ouverture et de fermeture des vannes ainsi que les modalités d'application. L'ouvrage concerné reste alors fondé en titre. Soit enfin de manière individuelle dans l'hypothèse où l'instauration du règlement d'eau n'était pas souhaitée par le préfet, et les rapports conventionnels refusés par le propriétaire de l'ouvrage. Ici, c'est le propriétaire de l'ouvrage qui de manière unilatérale décide de rétablir la continuité écologique du cours d'eau en réduisant l'impact de son ouvrage fondé en titre. Cette dernière solution offre l'avantage pour le propriétaire de ne pas le lier conventionnellement, mais la collectivité ne dispose plus alors des garanties nécessaires à assurer la pérennité d'une telle gestion et dès lors hésitera davantage à engager des financements publics sur ce type d'opération.

Notons aussi que le code de l'environnement prévoit en son article L215-16 que « Si le propriétaire ne s'acquitte pas de l'obligation d'entretien régulier qui lui est faite par l'article L. 215-14, la commune, le groupement de communes ou le syndicat compétent, après une mise en demeure restée infructueuse à l'issue d'un délai déterminé dans laquelle sont rappelées les dispositions de l'article L435-5, peut y pourvoir d'office à la charge de l'intéressé, ... ». Cette disposition semble particulièrement bien adaptée aux ouvrages qui malgré leur absence d'entretien de la part de leur propriétaire sont toujours fondés en titre. En effet, l'article L215-14 auquel il est fait référence pose que « Sans préjudice des articles 556 et 557 du code civil et des chapitres Ier, II, IV, VI et VII du présent titre, le propriétaire riverain est tenu à un entretien régulier du cours d'eau.

L'entretien régulier a pour objet de maintenir le cours d'eau dans son profil d'équilibre, de permettre l'écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique ou, le cas échéant, à son bon potentiel écologique, notamment par enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non, par élagage ou recépage de la végétation des rives. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article ». Une fois ces objectifs rappelés il apparaît que la situation de maintient en position fermée sans aucune manoeuvre des vannages peut être en contradiction avec l'article L215-14. Il appartient donc à la commune, au groupement de communes ou au syndicat compétent de mettre en oeuvre l'article L215-16 du code de l'environnement et d'obtenir une ouverture des vannages. Mais si la collectivité souhaite aller plus loin, c'est-à-dire vers un effacement de l'ouvrage, le non entretien allant jusqu'à la ruine et donc la disparition du droit d'eau est à favoriser.

Enfin, comme nous l'avons vu plus haut, le maire peut, sous le contrôle du préfet, prendre des mesures en matière de police de l'eau, et ce en vertu de l'article L215-12 qui dispose que « Les maires peuvent, sous l'autorité des préfets, prendre toutes les mesures nécessaires pour la police des cours d'eau ». Dés lors le maire peut être assimilé à « autorité administrative au sens du code de l'environnement, et ce notamment lorsque ce dernier pose que « L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux... ».

La situation des usines et moulins fondés sur titre, bien que sensiblement identique sur le terrain, peut ne pas se révéler aussi proche juridiquement quant à une éventuelle intervention publique