Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Section première : Une division rationnelle du travail

Le premier avantage que l'on peut imputer au principe est d'avoir rationnellement procédé à une répartition des tâches - certains auteurs (professeur Loïc PHILIP notamment) défendent l'idée d'une division naturelle des fonctions - mais surtout d'avoir confié ces tâches à des agents différents : c'est la spécialisation fonctionnelle (I). Mais le principe a également voulu rendre effective cette ligne imaginaire qui sépare les deux fonctions en reconnaissant à leurs dépositaires une indépendance organique (II).

§ 1. La spécialisation fonctionnelle

La division « naturelle » des opérations d'exécution du budget voudrait qu'il y ait d'un coté un rôle de décideur (rôle actif) et de l'autre un rôle de contrôleur et d'exécutant (rôle passif). Ainsi, il sera donné à l'ordonnateur la latitude de procéder, de manière opportune, au choix de l'opération à effectuer (A) et le comptable se verra confier la tenue de la comptabilité (B).

A - L'opportunité⁴⁸ des choix de l'ordonnateur

L'ordonnateur est l'agent qui a la charge de choisir la dépense à effectuer. La principale obligation qui pèse sur lui, c'est d'effectuer le bon choix. Il doit donc avoir une vision panoramique des activités de la collectivité publique qu'il dirige pour savoir si une dépense est opportune ou intempestive. Comme le précisait le professeur LALUMIERE, si l'ordonnateur « se trouve donc dans l'obligation de respecter la légalité, il dispose cependant d'une appréciation complète sur l'opportunité de la décision qu'il est amené à prendre. »⁴⁹. La fonction d'ordonnateur ne requiert aucune qualification spéciale si ce n'est de pouvoir apprécier l'opportunité de ses choix. C'est pourquoi elle est confiée à l'autorité la mieux placée pour faire cette appréciation. Ainsi, à l'échelle de l'Etat, qui mieux que le ministre chargé des Finances peut avoir une vue d'ensemble sur les opérations budgétaires de l'Etat ? De même au niveau des collectivités locales, existe-t-il une personne mieux placée que l'exécutif local (issu des élections) pour prétendre être mieux imprégné des nécessités ou attentes de la localité ? Le même constat pourrait être fait dans les services ou le dirigeant est mieux à même de savoir s'il est propice ou non de recruter du personnel ou au contraire d'en diminuer. Cette fonction sera donc toujours dévolue à l'autorité placée à la tête de l'organisme public en question. Le professeur BOUVIER⁵⁰ ne manque pas de souligner dans ce sens : « La fonction d'ordonnateur n'est jamais que l'accessoire d'une mission d'administrateur exercée à titre principal. (...) Il est amené à exercer en sus de ses fonctions administratives principales, des attributions financières en recettes ou en dépenses. ».

De manière succincte, il faut dire que l'ordonnateur est un administrateur élu ou nommé qui prend différents types d'actes qui se matérialiseront par une dépense. C'est à ce stade qu'intervient le comptable qui exécute l'autre série de tâches.

B - La technicité de la tenue de la comptabilité

A l'opposé de l'ordonnateur qui peut voir ses attributions résumées en un mot :
opportunité, ce qui caractérise le comptable, c'est la technicité des opérations qu'il

⁴⁸ Cette opportunité ne vaut que pour les dépenses ; en matière de recettes, il pèse sur l'ordonnateur l'obligation de procéder au recouvrement des recettes prévues par la législation applicable (code général des impôts par exemple).

⁴⁹ Pierre LALUMIERE op. cit. p. 271

⁵⁰ Michel BOUVIER et alii, Finances publiques, 4^e éd., Paris, LGDJ, 1998, p. 322.

effectue. Précédemment aussi, nous avons souvent raisonné en terme de fonction pour l'ordonnateur ; pour le comptable, nous raisonnerons en terme de qualité car si la fonction d'ordonnateur ne demande pas certaines prédispositions, le rôle de comptable fait avant tout appel à une maîtrise des règles de la comptabilité. Les comptables subissent en principe une formation à la fin de laquelle ils peuvent être accrédités auprès d'un ordonnateur par la voie d'une nomination par le ministre chargé des Finances ou avec son agrément. Les comptables ont ainsi un statut de droit public et sont ès qualités soumis aux règles particulières du droit de la comptabilité publique. Leur rôle se cantonne à un maniement matériel des fonds et à tout ce qui s'y attache (contrôle entre autre). Leur tâche est contrairement à celle de l'ordonnateur plus homogène - ils n'effectuent pas une diversité d'opérations ; toute leur activité tourne autour du maniement des fonds alors que l'ordonnateur peut prendre des actes juridiques, administratifs ou encore techniques - et passif dans la mesure où ils ne font qu'exécuter les ordres que ce dernier leur donne.

L'avantage du principe qui réside dans cette spécialisation fonctionnelle, c'est que primo toutes ces tâches sont trop denses pour être concentrées entre les mains d'un seul agent. Secundo, l'ordonnateur, tel que nous l'avons décrit ne peut être un comptable puisqu'il n'a aucune qualification pour gérer des fonds tout comme le comptable n'a aucune légitimité pour décider des opérations financières qu'il doit lui-même réaliser. En d'autres termes cumuler les fonctions au profit de l'un ou de l'autre ne pourrait être bénéfique ; tout au contraire la bonne exécution du budget serait même hypothèquée. Et donc tertio cette spécialisation fonctionnelle optimise les conditions de cette exécution étant donné qu'il y a un meilleur rendement du côté des ordonnateurs tout comme dans celui des comptables dans l'accomplissement de leurs tâches.

Toutefois, cette spécialisation perdrait tout son sens si le principe n'avait pas statutairement garanti cette séparation des tâches.

§ 2. L'indépendance organique

Le principe garantit cette indépendance pour l'ordonnateur et pour le comptable aussi bien dans leurs relations mutuelles (A) que dans leurs relations avec le ministre chargé des Finances (B).

A - L'indépendance réciproque

Si l'on se situe du côté de l'ordonnateur, cette indépendance par rapport au comptable ne pose pas de problème et semble à la limite évidente, dans la mesure où il est la plupart du temps à la tête de l'organisme public. Par contre, du côté des comptables, la réponse est moins évidente. L'accréditation de ce dernier auprès d'un ordonnateur ainsi que sa compétence liée ont poussé d'aucuns à penser que le comptable était le subordonné hiérarchique de l'ordonnateur ; mais, comme le précise le doyen DUVERGER⁵¹, « (...) les comptables ne sont pas (comme les caissiers d'une grande entreprise par exemple) des employés soumis à l'autorité de ceux qui décident les dépenses.». Il y a donc une indépendance du comptable vis-à-vis de l'ordonnateur et vice-versa. Ce serait une autre forme de cumul si l'un des agents pouvait, sur la base du devoir d'obéissance, contraindre l'autre à effectuer des tâches qui relèvent de sa propre responsabilité. Il peut cependant arriver que l'ordonnateur contraigne le comptable à procéder au paiement d'une dépense avec la procédure de la réquisition. Mais cette réquisition en elle-même n'est pas forcément une violation de l'indépendance organique pour trois raisons :

- même si l'ordonnateur use de ce pouvoir, c'est toujours le comptable qui procède à l'opération matérielle de paiement ;

- lorsque le comptable a respecté les règles de forme posées par le juge financier depuis la jurisprudence Masselot (le comptable doit opposer une ou plusieurs irrégularités pour se départir de la responsabilité de ce paiement), la responsabilité du

paiement ne lui est plus imputable : c'est l'ordonnateur qui en devient responsable ;

- il y a enfin certaines situations dans lesquelles le comptable est tenu de ne pas déférer à l'ordre de réquisition (absence de crédits, absence de service fait ou de sa justification, absence de visa du contrôleur financier ou encore caractère non libératoire de la dépense).

Donc même si l'ordonnateur dispose d'un pouvoir de réquisition, ce pouvoir n'en demeure pas moins encadré.

Le principe permet ainsi au deux agents de pouvoir remplir leurs fonctions en toute sécurité, sans possibilité d'ingérence ou d'influence de l'un sur les activités de l'autre.

⁵¹ Maurice DUVERGER, op. cit. p. 319

Cependant, si le principe dans son exposé paraît avoir implicitement prévu cette indépendance, il n' en est pas ainsi des relations de ces deux agents avec le ministre chargé des Finances.

B - L'indépendance par rapport au ministre chargé des Finances

Il ne faut pas perdre de vue que le ministre chargé des Finances est un ordonnateur comme le précise l'article 19 alinéa premier du décret 2003-101 : « Le ministre chargé des Finances est ordonnateur principal unique des recettes et des dépenses du budget de l'Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. ». A ce titre, il est le supérieur hiérarchique de tous les comptables publics et est consulté pour la nomination des ordonnateurs délégués et secondaires. On comprend donc aisément que l'autonomie des agents d'exécution du budget vis-à-vis du ministre chargé des Finances puisse faire l'objet de débat. Pour les ordonnateurs⁵², le problème ne se pose pas ici puisqu'ils ne sont pas soumis au pouvoir hiérarchique du ministre. Pour le comptable, en revanche, il y a lieu de se demander comment concilier l'autonomie de la collectivité publique dont il tient le poste comptable et sa subordination du point de vue hiérarchique à une autorité étatique, tout ceci ajouté au fait qu'on est en présence d'une relation ordonnateur- comptable. C'est le Conseil d'Etat français qui va trouver la réponse à cette question. Dans un arrêt du 6 avril 1962, société technique des appareils centrifuges industriels⁵³, le juge administratif a admis que le comptable, dans l'exercice de ses fonctions spécifiques, est délié, y compris vis-à-vis du ministre chargé des Finances, du devoir d'obéissance habituel à la fonction publique. Reste maintenant le cas particulier des comptables⁵⁴ qui exercent leur fonction auprès du ministre chargé des Finances. Ce qu'il faut préciser ici - et qui est valable pour tous les comptables - c'est que l'indépendance du comptable résulte de ce qu'il tient sa compétence de la loi qui définit les obligations qui lui sont propres et non de l'autorité administrative dont il dépend ou encore qui le nomme.

⁵² Même les ordonnateurs qui ont été délégués par le ministre chargé des Finances auprès des services extérieurs conformément à l'alinéa 2 de l'article 19 disposent de cette autonomie étant donné qu'ils ont reçu une délégation générale de compétence, ce qui signifie qu'ils sont seuls responsables des actions entreprises.

⁵³ Rec. Lebon 1962, pp. 255-256

⁵⁴ Ce cas de figure concerne surtout les comptables qui exercent leur fonction dans un des services du ministère des Finances. Mais pour les autres comptables l'arrêt du Conseil d'Etat a résolu le problème.

L'interprétation du principe peut aller bien au-delà d'une simple séparation des fonctions et garantir l'indépendance des agents détenteurs de ces fonctions aussi bien dans leurs relations mutuelles que dans leurs rapports avec le ministre chargé des finances.

Pour résumer, l'apport positif du principe réside avant tout dans la mise sur pied d'un véritable système organisationnel et fonctionnel de répartition logique et efficiente des différentes phases de l'exécution de la loi de finances. Mais s'il y a bien un autre point qui fait la renommée du principe, c'est la sécurité des fonds publics qu'il a instaurée.