Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Section II : Une gestion saine des finances publiques

Assainir la gestion financière publique était la principale préoccupation de la règle de la séparation et on peut affirmer que les avantages qu'il présente dans cette optique ne sont pas moindres quand on sait qu'il existe un contrôle mutuel (I) et des sanctions aux immixtions (II).

§ 1. Le contrôle mutuel

Cette surveillance est réciproque parce qu'elle peut être exercée par l'ordonnateur sur le comptable (A) ou inversement (B).

A - Le contrôle de l'ordonnateur sur le comptable

Dans les manuels de finances publiques, les auteurs ont le plus souvent recours au terme contrôle mutuel. L'expression surveillance mutuelle aurait été plus adaptée que ce dernier pour la simple et bonne raison que l'ordonnateur n'effectuait pas initialement un véritable contrôle mais il se contentait tout simplement d'autoriser le comptable à agir. L'intérêt de cette autorisation préalable était que le comptable ne pouvait prendre des initiatives à l'insu de l'ordonnateur. Certains ont vu dans cette autorisation un contrôle préalable, mais c'est la loi organique française 2001-692 du 1^er août 2001 portant loi organique relative aux lois de finances qui va donner à l'ordonnateur un véritable pouvoir de contrôle sur l'activité du comptable. L'ordonnateur est désormais en mesure de participer aux opérations d'inventaire annuelles qui consistent en des évaluations de comptabilisation des stocks de clôture, de constatation et de la dépréciation des éléments d'actifs (amortissements), d'enregistrement des risques. Ce contrôle a été mis sur pied en

même temps que les prologiciels ACCORD⁵⁵ (Application Coordonnée de Comptabilisation et d'Ordonnancement de Règlement des Dépenses). Ce sont des prologiciels intégrés de gestion qui permettent de suivre toutes les phases de la dépense de l'Etat depuis l'attribution des crédits budgétaires jusqu'au règlement de la dépense.

En somme, le comptable public fait à la fois l'objet d'une surveillance préalable et d'un contrôle postérieur par l'ordonnateur. En revanche, le principe a aussi reconnu au comptable un droit voire une obligation de contrôle sur l'activité de l'ordonnateur.

B - Le contrôle de l'ordonnateur par le comptable

C'est une faculté qui est intrinsèque aux attributions du comptable. Ce contrôle ne peut être dissocié de l'opération de paiement, tout au contraire, il en est même une condition. Il porte sur le respect de l'autorisation budgétaire par l'ordonnateur. Le comptable vérifie la disponibilité des crédits, l'intervention antérieure des contrôles règlementaires et l'existence de visas. Le contrôle s'effectue en deux temps : un contrôle financier préalable qui s'intéresse à la régularité des actes que le comptable reçoit de l'ordonnateur et un contrôle a posteriori après que l'engagement ait acquis force définitive. Ces deux contrôles sont complémentaires. Ce contrôle ne saurait cependant aller au-delà de la légalité budgétaire comme l'a rappelé le juge financier (C. comptes, 28 mai 1952, Marillier, receveur commune de Valentigney). Le comptable ne peut en effet s'ériger en gardien de la légalité administrative, c'est-à-dire veiller au respect des lois et règlements par l'ordonnateur.

Pour rendre transparente l'exécution du budget, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables a institué un système assez original : contrôler les acteurs de cette exécution concomitamment à l'exercice de leurs fonctions. Tous les systèmes classiques étaient basés sur un contrôle postérieur ; avec le principe, il ne s'agit plus de réprimer uniquement les comportements frauduleux, mais de les prévenir. Désormais, l'accès aux deniers de l'Etat ne peut plus être l'apanage d'une seule personne. Les caisses de l'Etat ne s'ouvrent que si des acteurs se donnent mutuellement l'autorisation.

⁵⁵ Cf. Raymond MUZELLEC, Finances publiques, 14^e éd., Sirey, 2006, p. 387.

Cependant, si le principe dissuade théoriquement toute tentative de fraude, il faut reconnaître que l'efficacité d'une règle se jauge par rapport à sa vocation à être respectée : c'est pourquoi la violation du principe est sévèrement réprimée.

§ 2 . La sanction des immixtions

La sanction varie selon que c'est l'ordonnateur qui s'est comporté en comptable : c'est la gestion de fait (A) ou que le comptable s'est arrogé certaines fonctions de l'ordonnateur, se rendant par la même occasion coupable de concussion (B).

A - La gestion de fait

C'est la situation de l'ordonnateur qui s'est immiscé dans les fonctions du comptable : on le désigne comptable ou encore gestionnaire de fait. L'article 25.2 de la loi organique 99- 70 dispose : « (...).Est réputé comptable de fait toute personne qui effectue, sans y être habilitée par une autorité compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détention ou de maniements de fonds ou valeurs appartenant à un organisme public.(...). ». Il faut cependant distinguer la gestion de fait de la gestion exceptionnelle⁵⁶. En cas de circonstances exceptionnelles (guerre par exemple), lorsque le comptable n'est pas à son poste, il peut être remplacé pour les dépenses d'utilité publique. C'est donc une gestion intérimaire à l'opposé de la gestion de fait qui est une gestion latérale à la gestion du comptable qui est toujours à son poste⁵⁷.

La notion de gestion de fait une théorie d'origine jurisprudentielle⁵⁸ que le législateur va reprendre dans les textes. Il peut s'agir d'une extraction irrégulière de fonds ou valeurs⁵⁹ ou encore d'une ingérence dans le recouvrement⁶⁰. L'ordonnateur peut avoir manié lui- même : c'est la comptabilité de fait de brève main, mais il peut aussi manier par l'intermédiaire d'une autre personne, une gestion de fait qui sera qualifiée de longue main⁶¹. Dans tous les cas, si l'ordonnateur est déclaré comptable de fait, il est soumis aux mêmes obligations et responsabilités que le comptable patent ou de droit, y compris

⁵⁶ C.comptes, 4 juin 1943, Polin et Pinguet, commune de Viroflay, GAJF, n° 44, p. 389 et s.

⁵⁷ Voir les commentaires de Francis FABRE sur l'arrêt C.comptes, 4 juin 1943, Polin et Pinguet, commune de Viroflay, GAJF, p.390.

⁵⁸ C.comptes, Ville de Roubaix, 23 août 1834, GAJF, n° 29, p. 261 et s.

⁵⁹ C.comptes, 25 octobre 1961, Leclercq, département d'Ille-et-Vilaine, GAJF, n° 31, p. 283 et s.

⁶⁰ Pour les opérations constitutives de gestion de fait, voir GAJF, p. 290 et s.

⁶¹ C.comptes, 15 janvier 1875, Janvier de la Motte et consorts, département de l'Eure et commune d'Evreux, GAJF, n° 42, p. 359 et s.

devant la Cour des comptes. De surcroît, à moins qu'il ne soit poursuivi pour les mêmes faits au pénal, il peut être condamné à une amende⁶² pour s'être immiscé dans les fonctions du comptable⁶³. Si l'ordonnateur est un exécutif local, entre la déclaration et la réception du quitus et de sa gestion, il est suspendu de sa fonction d'ordonnateur et en France, avant la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes, il était automatiquement inéligible pour un autre mandat. L'ordonnateur déclaré gestionnaire de fait doit rendre des comptes à la Cour des comptes qui, si nécessaire, le met en débet.

Les sanctions lourdes attachées à cette première violation de la séparation témoignent de l'importance qui est accordée au principe, mais aussi et surtout de sa force dissuasive

pour tout ordonnateur qui aurait pour intention d'usurper les fonctions du comptable.

La gestion de fait n'est néanmoins qu'une facette des violations dont le principe peut faire l'objet ; l'autre étant la situation inverse où le comptable ne se cantonne plus au maniement des fonds.

B - La concussion⁶⁴

C'est l'immixtion du comptable dans les fonctions de l'ordonnateur. Cette ingérence est le plus souvent symbolisée par le fait pour le comptable de procéder à une opération de recouvrement sans avoir reçu au préalable un titre de perception, en d'autres termes sans avoir obtenu l'autorisation de l'ordonnateur.

La concussion est plus sévèrement réprimée comparée à la gestion de fait. L'article 156 du code pénal sénégalais stipule : « Tous fonctionnaires ou officiers publics, tous percepteurs des droits, contributions ou deniers publics, leurs commis ou préposés, qui auront reçu, exigé ou ordonné de percevoir pour droits, taxes, contributions ou deniers, ou pour salaires ou traitements, ce qu'ils savaient n'être pas dû ou excéder ce qui était dû, seront punis, à savoir : les fonctionnaires, officiers publics ou percepteurs, d'un emprisonnement de deux à dix ans et leurs commis ou préposés d'un emprisonnement d'un à cinq ans ; une amende de 250.000 à 500.000 francs sera toujours prononcée. ».

⁶² Le montant de cette amende, qui ne peut excéder le total des sommes illégalement détenues ou maniées, est évalué en fonction de l'importance et la durée du maniement ou de la détention des deniers (loi 99-70, article 25 in fine).

⁶³ C.comptes, 7 octobre 1982, Delahaye, centre de loisir de la commune de Beaune, GAJF, n° 46, p. 411 et s.

⁶⁴ Nous avons réduit les violations du comptables aux seuls encaissements sans autorisation ; les paiements entraînant tout simplement sa mise en débet.

De même en droit français, ce comportement répréhensible est puni d'une peine de cinq ans de prison et d'une amende de soixante quinze mille euros (75.000 €).

La remarque formulée à l'endroit de la répression de la gestion de fait est si ce n'est a fortiori au moins valable pour la concussion.

Contrairement à une idée reçue qui voudrait qu'on classe les situations de non application du principe de séparation en dérogations autorisées et dérogations non autorisées, et qui classe les deux que nous venons d'étudier dans la seconde catégorie, la gestion de fait et la concussion sont des violations pures et simples du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables et leur répression contribue à démontrer encore une fois qu'il y a toujours une place de choix pour cette sacro-sainte règle dans l'exécution du budget.

Toutefois, le principe n'est pas sauf de toute critique. Tout au contraire, le débat est aujourd'hui de savoir s'il garde toute l'importance qui lui avait été accordée sous Villèle⁶⁵. En d'autres termes, l'efficacité de la séparation ordonnateur-comptable présente des limites qui ont eu une conséquence sur son champ d'application.

⁶⁵ Il ne faut pas perdre de vue que le principe est « le résultat de la méfiance du pouvoir législatif à

l'égard de ceux qui étaient amenés à gérer les fonds. » (Christian BIGAUT, ibid.). Cette garantie contre les malversations qu'il représentait en faisait une règle incontournable.

Chapitre II : Les inconvénients du principe de la
séparation des ordonnateurs et des comptables

La pertinence d'une séparation des ordonnateurs et des comptables dans l'exécution du budget, même si elle est avérée, n'est absolue. A côté de toutes les vertus qu'on lui reconnaît, force est d'admettre qu'on peut identifier dans sa mise en oeuvre quelques problèmes qui poussent certains auteurs⁶⁶ à s'interroger sur l'intérêt du maintien du principe tel qu'il était conçu initialement. Cette interrogation se retrouve également chez le législateur qui pour mettre les entreprises publiques dans les mêmes conditions d'efficacité et de rendement que les sociétés commerciales, n'a pas hésité à les soustraire de l'application impérieuse des règles de la comptabilité publique, donc de l'application du principe⁶⁷. Une solution moins radicale a été adoptée pour l'Etat et les Collectivités locales qui peuvent voir l'application du principe atténuée à leur égard.

Le principe est donc aujourd'hui exposé à la critique (Section I) pour ne pas dire remis en cause, raison pour laquelle des assouplissements (Section II) ont été prévus.