La commission bancaire de l'UEMOA

Chapitre 2 :

L'intégration juridique de l'espace UEMOA

Depuis plus d'une décennie, les relations internationales sont marquées par la mondialisation, ou globalisation des échanges, qui se traduit par la construction d'espaces économiques au sein desquels les frontières géographiques, vestiges de souverainetés décadentes, n'ont qu'une signification politique. La construction de ces espaces économiques qui consacrent, le plus souvent, l'intégration économique des Etats membres, vise souvent, d'une part, la promotion du développement économique et social, d'autre part, celle de l'investissement privé en rendant les marchés plus attractifs et les entreprises nationales ou communautaires plus compétitives. « A l'heure de la mondialisation de l'économie, lorsque les principaux pays du monde se regroupent pour constituer des unions économiques et, le cas échéant monétaires, il est impératif, pour tous les pays concernés, d'adopter des règles modernes communes, réellement adaptées aux besoins économiques, clair simple, sécurisant les relations et les opérations économiques^36(*) ». Il s'en suit un phénomène de « mondialisation du droit » qui  « se traduit par :

Ä Un affaiblissement de la souveraineté des Etats par suite du renforcement des facilités d'établissement, de circulation des personnes, des biens, des services et des facteurs de production ;

Ä Une concordance plus ou moins grande et nette des régimes juridiques applicables aux activités économiques, quel que soit le lieu de leur accomplissement ;

Ä Un ensemble de droit et d'obligations communs à tous les acteurs économiques où qu'ils exercent leurs activités.

Les Etats africains ne sauraient rester en marge de ce processus ; c'est pourquoi des organisations ont été créées, avec comme objectif de réaliser l'intégration économique aux niveaux régional et sous-régional. C'est dans cette perspective que dans le secteur bancaire, un ensemble de règles communes, dont l'effectivité sera assurée par un organe commun (Section 2), a été institué par le Traité de l'UEMOA (Section 1).

Section 1 :

L'adoption de règles communes

L'intégration juridique de plusieurs Etats (même s'il s'agit de jeunes Etats africains appartenant à la même tradition juridique comme ceux de la zone franc) est une oeuvre mal définie^37(*) et jamais achevée^38(*). Ceux qui l'entreprennent hésitent constamment entre l'harmonisation et l'uniformisation du droit et ne finissent jamais d'en mesurer l'ampleur ni d'en recenser les difficultés techniques rencontrées pour la réaliser. Cela explique qu'elle échappe à toute théorie préétablie et que son étude a posteriori se révèle riche mais délicate^39(*).  Au moins l'option entre l'harmonisation et l'uniformisation est-elle claire ?

La première est une opération consistant à mettre en accord des dispositions d'origine différente, plus spécialement à modifier des dispositions existantes afin de les mettre en cohérence entre elles ou avec une réforme nouvelle^40(*). Tout en respectant plus ou moins le particularisme des législations nationales, l'harmonisation consiste à réduire les différences et les divergences entre elles en comblant les lacunes des unes et en gommant les aspérités des autres. Un tel résultat s'obtient au moyen de techniques juridiques douces telles que les directives ou les recommandations qu'une organisation internationale adopte et adresse aux Etats qui en sont membres. Ces directives et recommandations se contentent d'indiquer les résultats à atteindre sans imposer la forme et les moyens pour y parvenir si ce n'est que la norme nationale à intervenir doit être revêtue d'un imperium suffisant pour s'imposer dans l'ordre juridique interne. Il est évident qu'une telle technique d'intégration juridique respecte la souveraineté législative et réglementaire nationale, hormis qu'un résultat soit imposé. Au demeurant, l'harmonisation peut poursuivre un autre but que celui de réduire les différences entre les législations nationales. Il en est ainsi lorsqu'elle vise à instituer une coordination entre ces législations et une coopération entre les organismes chargés de les appliquer. A cet égard, on peut citer, à titre d'exemples, certaines conventions de l'OCAM telles que la convention générale de sécurité sociale et la convention générale de coopération judiciaire^41(*).

Quant à l'uniformisation du droit, elle se présente comme une méthode plus radicale de l'intégration juridique puisqu'elle consiste à effacer les différences entre les législations nationales en leur substituant un texte unique, rédigé en des termes identiques pour tous les Etats concernés. Elle peut suivre une voie douce consistant à proposer aux parlements nationaux un texte unique préparé par une instance internationale; une telle procédure ménage les souverainetés nationales mais est hasardeuse car certains parlements peuvent le repousser, le modifier (avant ou après adoption) ou l'abroger ultérieurement si bien que les promoteurs du texte uniforme risquent sérieusement de ne pas atteindre le but recherché. C'est cette voie qu'a empruntée l'UMOA jusqu'à sa transformation en UEMOA^42(*). Aussi, certaines organisations internationales ont-elles préféré recourir à une autre formule d'uniformisation en adoptant le principe de la supranationalité qui leur permet d'introduire directement des normes dans l'ordre juridique interne de leurs Etats membres. L'illustration d'une telle méthode est offerte par l'UEMOA et l'OHADA^43(*). L'UEMOA, dans la nouvelle rédaction de son traité, prévoit que les Règlements adoptés par le Conseil des Ministres s'imposent directement aux Etats membres et l'OHADA^44(*) agit de même à propos de ses Actes uniformes qu'elle impose aux Etats parties.

Il faut souligner que le Traité UMOA ne contenait aucune disposition conférant un pouvoir normatif particulier aux deux organes qui la faisaient fonctionner: la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement et le Conseil des ministres. On ne relevait qu'une seule disposition par laquelle les Etats membres convenaient d'adopter une réglementation uniforme dont les dispositions seraient arrêtées par le Conseil des Ministres. Le Traité de l'UEMOA est plus prolixe. Dès le Préambule du traité, les membres de l'UEMOA affirment « la nécessité de favoriser (leur) développement économique et social ... grâce à l'harmonisation de leurs législations, à l'unification de leurs marchés intérieurs et à la mise en oeuvre de politiques sectorielles communes dans les secteurs essentiels de leur économie » et leur désir de compléter l'UMOA «par de nouveaux transferts de souveraineté" et de la transformer en une Union économique et monétaire "dotée de compétences nouvelles ». Plus loin, le Titre premier consacré aux principes et objectifs de l'Union indique, notamment, qu'il s'agit de "renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats membres dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement juridique rationalisé et harmonisé^45(*)", "d'harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des Etats membres et, particulièrement, la fiscalité^46(*)". Enfin, l'article 60 logé dans un chapitre exclusivement réservé à l'harmonisation des législations dispose: "dans le cadre des orientations prévues à l'article 8 la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement établit les principes directeurs pour l'harmonisation des législations des Etats membres. Elle identifie les domaines prioritaires dans lesquels, conformément aux dispositions. Du présent Traité, un rapprochement des législations des Etats membres est nécessaire pour atteindre les objectifs de l'Union. Elle détermine également les buts à atteindre dans ces domaines et les principes généraux à respecter. Dans l'exercice de ces fonctions, la Conférence tient compte des progrès réalisés en matière de rapprochement des législations des Etats de la région, dans le cadre d'organismes poursuivant les mêmes objectifs que l'Union." Cette déclaration de principe général est maintes fois renouvelée, dans le corps du Traité à propos, par exemple, de l'harmonisation des législations et des procédures budgétaires, des comptabilités générales et des comptabilités nationales^47(*); de l'institution de règles communes de concurrence applicables aux entreprises publiques et privées ainsi qu'aux aides publiques^48(*); de l'harmonisation et de la reconnaissance mutuelle des normes techniques^49(*); de l'harmonisation des politiques commerciales^50(*), des politiques sectorielles, des réglementations de l'exercice de certaines activités économiques et professionnelles^51(*) ... De l'ensemble de ces dispositions, il ressort qu'il ne fait aucun doute que l'UEMOA s'est donné pour objectif d'harmoniser toutes les législations nécessaires à la réalisation, non seulement de l'Union monétaire, mais aussi de l'Union économique. Mais quand on envisage la liste des questions énumérées par le Traité à propos des politiques monétaire^52(*), économique^53(*), sectorielles^54(*) ainsi que celles rattachées à la réalisation de marché commun^55(*), c'est quasiment tout le droit économique, c'est à dire le droit des affaires dans son ensemble qui pourrait ainsi être harmonisé par son entremise si l'Union ne s'impose pas de limites, lesquelles seront, soit difficiles à tracer, soit faciles à transgresser, selon les besoins de l'Union ou la volonté de ses organes. L'harmonisation du droit est non seulement une condition pour la réussite d'un phénomène d'intégration mais elle peut aussi être un élément moteur d'une intégration et ce, à un double titre. D'abord, parce que le droit harmonisé peut constituer un élément de rapprochement des peuples. En harmonisant les législations, on crée les conditions pour l'établissement d'une appartenance commune, d'une citoyenneté commune. Or, tout phénomène d'intégration suppose la connaissance réciproque et la compréhension mutuelle des hommes. Le droit, qui est par excellence une discipline sociale, peut être à cet égard un instrument précieux. Mais le droit peut être, à un deuxième titre, un facteur d'intégration. Il peut dans certains cas faciliter l'intégration, la devancer, voire la féconder. Il est certain que si, dans le domaine des entreprises, on a réalisé une harmonisation des législations en matière de droit des sociétés, on a créé ainsi les conditions indispensables pour développer des relations commerciales et économiques et ouvrir la voie à un rapprochement des économies. Le traité instituant la Communauté Européenne ainsi que le traité de l'UEMOA contiennent un certain nombre de dispositions en matière de rapprochement des législations : des dispositions générales, et des dispositions spéciales. A la lecture de ces différentes dispositions, on s'aperçoit, tout spécialement dans le traité CE, que la terminologie employée est très variable : on parle de rapprochement, d'harmonisation ou de coordination des législations. Faut-il attacher à l'emploi de ces tenues une portée différente et en conclure qu'il y a une différence d'intensité suivant que l'un ou l'autre de ces termes est employé ? C'est la conclusion à laquelle ont abouti certains auteurs. L'étude logique des trois tenues employées par le traité permettrait de constater qu'il y a entre eux une hiérarchie : « la coordination viserait à un équilibre que l'on institue entre des normes ou systèmes juridiques qui peuvent rester complètement différents. L'harmonisation impliquerait certains changements de ces normes et systèmes, pour créer entre eux les similitudes nécessaires au résultat que l'on s'est fixé ; quant à l'unification elle comporterait une identité de normes devenues communes aux divers systèmes juridiques envisagés ». Selon la Cour de Justice des Communautés Européennes, la coordination des législations « tient compte de l'intérêt général poursuivi par les différents Etats » et « arrête d'un niveau de protection de cet intérêt qui paraît acceptable dans la Communauté^56(*). Cette définition a été donnée par la Cour à propos d'un acte fondé sur l'article 57, paragraphe 2 du traité CE. Cette interprétation hiérarchisante nous paraît dangereuse et susceptible de mettre en péril la réalisation d'une intégration économique. Le rapprochement des droits constitue un moyen, un instrument auquel on doit recourir dans certains cas pour assurer, d'une manière effective, l'intégration économique. L'intensité de ce rapprochement est variable suivant les matières et surtout suivant l'état des droits des pays membres. Il est des domaines où l'intégration économique est parfaitement conciliable avec une disparité des législations ; il en est d'autres par contre où il faut dépasser la coordination ou l'harmonisation peur réaliser une véritable unification.

Or, en définissant a priori le contenu des notions de rapprochement, d'harmonisation et de coordination, on risque de fixer d'une manière abstraite le degré d'intégration juridique souhaitable, sans tenir compte des nécessités et des exigences de l'intégration économique. Le caractère conditionnel et relatif du rapprochement des droits dans un phénomène d'intégration implique une interprétation pragmatique et souple de ce qui est nécessaire sur le plan du droit pour réaliser les objectifs économiques et sociaux que l'on veut atteindre. Pour réaliser le rapprochement des législations aussi bien dans le traité CE que dans le traité UEMOA, la directive constitue le type d'acte privilégié. Elle impose aux Etats une obligation de résultat dont ceux-ci déterminent, en principe librement, les modalités d'exécution. C'est donc un instrument qui réalise un équilibre entre les compétences des institutions supranationales et le respect de la souveraineté nationale. Comme certains l'ont écrit elle constitue une règle de « cohabitation appelée à protéger la Communauté contre un exercice anarchique des souverainetés nationales ». Mais si le rapprochement des droits trouve généralement son origine dans une directive, c'est-à-dire dans un acte de l'autorité communautaire, dont la Cour de Justice aussi bien dans le cadre de la CE que dans le cadre de l'UEMOA est en droit de contrôler la légalité, les dispositions législatives réglementaires ou administratives des Etats Membres issus d'une directive restent du droit interne. Sans doute les Etats Membres n'ont-ils plus à l'égard du droit interne résultant de l'exécution d'une directive la même liberté qu'à l'égard des autres dispositions de leur droit national. En effet, toute abrogation ou modification d'un texte issu d'une directive pourrait constituer de la part d'un Etat une méconnaissance de ses obligations communautaires susceptibles d'engager sa responsabilité.

L'intégration juridique peut être réalisée par la création d'un corps de droit directement applicable aux Etats Membres et à leurs ressortissants. A cet effet les traités, celui de la CE et celui de l'UEMOA, ont donné aux Institutions, pour l'élaboration de ces règles communes, des instruments indispensables : le plus adéquat est, dans le cadre des deux traités, le « règlement » qui est défini comme étant une norme de portée générale obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat Membre. C'est la source d'un droit commun. Bénéficiant de l'immédiateté d'application, le règlement est par excellence l'expression de l'immédiateté fédérale. En effet, l'intervention des autorités communautaires n'exige en rien une coopération des autorités des Etats Membres pour être intégrée dans leur ordre juridique respectif Il n'y a, dès lors, à l'égard d'un règlement, aucune mesure portant réception dans le droit national. Il entraîne une limitation définitive des droits souverains des Etats Membres contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral incompatible avec la notion de communauté^57(*).L'ordre juridique communautaire doit être un, unique, uniforme ou il n'est pas. Le droit bancaire, comme la plupart des autres branches du droit, est donc fortement imprégné de droit communautaire que ca soit en droit UEMOA ou dans la communauté européenne. En effet, le traité de Rome du 25 Mars 1957 prévoyait que les autorités communautaires pouvaient intervenir dans le secteur bancaire. Leur intervention concerne aussi bien les établissements de crédit que les opérations bancaires. Toutefois, il nous semble que la désorganisation aurait été de rigueur si tous les organes de l'union avaient la possibilité d'émettre des décisions en matière bancaire compte tenu de l'importance et de la sensibilité dudit secteur. Ainsi, afin de mieux matérialiser ce désir d'unification législative et accorder à ce corps de règles un instrument pratique de mise en oeuvre, il se trouve nécessaire de créer un organe juridique communautaire de contrôle.

Section 2 :

* 36 ^_ Jean Paillusseau, « Le droit de l'OHADA. Un droit très important et original », La semaine juridique n° 44 du 28 Octobre 2004, Supplément n°5, pp 1_5.

* 37 ^_ L'intégration juridique se définit comme le transfert de compétences juridiques étatiques d'un Etat à une organisation dotée de pouvoirs de décision et de compétences supranationales (Vocabulaire juridique Capitant, V° Intégration).

* 38 ^_Sur l'intégration juridique des Etats de la zone franc, v. J. ISSA-SAYEGH, "L'intégration juridique des Etats dans la zone franc", Recueil Penant, n° 823, 1997, 5 et s. et n° 824, 1997, 125 et s.

* 39 ^_ Pour exemples de la difficulté d'un tel travail, voir G. GANDOLFI,"Pour un code européen des contrats", Revue trimestrielle de droit civil, Vol. 91(1), 1992, 707 et s.; B. OPPETIT, "L'eurocrate ou le mythe du législateur suprême", Dalloz, 1990, Chr., 73 et s.; A. TUNC, "Standards juridiques et unification du droit", Revue internationale de droit comparé 1970, 247; D. TALLON, "L'harmonisation des règles de droit privé entre pays de droit civil et de Common Law", Revue internationale de droit comparé, 1990, 514; J. CARBONNIER, "Conclusion générale. Droit et monnaie", Etats et espace monétaire international, Paris, 1988, 527 et s.

* 40 ^_ Vocabulaire juridique Capitant, V° Harmonisation

* 41 ^_ Sur ces points, voir J. ISSA-SAYEGH, op. cit. 23 n° 35 et s. et notes 26, 28 et 60

* 42 ^_ Sur ce point, voir J. ISSA-SAYEGH, op. cit. n° 35 et 69 et s.

* 43 ^_ Sur ces points, voir J. ISSA-SAYEGH, op. cit., n° 54 et s. et 114 et s

* 44 ^_ Le Traité OHADA a été signé à Port-Louis le 17 octobre 1993; il compte aujourd'hui 14 Etats parties. Il est complété par un Règlement de procédure de la Cour commune de justice et d'arbitrage du 18 avril 1996 et par un accord entre la République du Cameroun et l'OHADA relatif au siège du Secrétariat permanent du 30 juillet 1997. Ces trois textes sont publiés au n° 4 du JO de l'OHADA du 1er novembre 1997. Pour une étude de l'OHADA en général, voir la bibliographie citée in fine de cet article

* 45 ^_ Art 4,a

* 46 ^_ Art 4,e

* 47 ^_ Art 67 et 69

* 48 ^_ Art 76

* 49 ^_ Art 76 et 79

* 50 ^_ Art 82

* 51 ^_ Art 95

* 52 ^_ Art 62

* 53 ^_ Art 63 à 75

* 54 ^_ Protocole additionnel n° 2, art 101 et 102

* 55 ^_ Art 76 à 100

* 56 ^_ C.J.C.E, aff. C-233/94 13 mai 1995 Fallo p.189

* 57 ^_ CJCE, 15-7.1964 Costa/ENEL, aff. 4-64, Rec. 1964, p. 1141.