La coopérative agricole comme instrument juridique de relance du secteur agricole en RDC

Section 2. Les perspectives actuelles de réforme législative en matière agricole : la loi n°11/022 du 4 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l'agriculture

Au stade actuel du développement économique de la RDC, l'agriculture est le seul secteur qui puisse, avec équité, mettre au travail des milliers de personnes, leur procurer un revenu et créer des plus-values substantielles tout en touchant les couches les plus pauvres de la population^20(*). C'est dans ce cadre que la loi n°11/022 du 4 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l'agriculture (§1) a été voté. Loi qui, fort bien, mérite une analyse critique approfondie, de notre part, dans le cadre de ce travail, tout en essayant de dégager ses limites, lacune ou brèches (§2) si nous parvenons, du moins, à en trouver.

§1. Les mérites de la loi n°11/022 du 4 décembre 2011

Un nouveau cadre institutionnel, longtemps inexistant en RDC, élément indispensable pour assurer la sécurité juridique des acteurs intervenant dans le secteur agricole sur lequel repose la relance économique et un outil majeur de bonne gouvernance : la loi agricole. L'exportation exige une production suffisante couvrant le marché intérieur et répondant aux normes du marché international. Pour cela, le gouvernement congolais a proposé au législateur un projet de loi portant code agricole depuis 2007, projet, qui heureusement après vérification, a été accepté comme norme législative par un vote du parlement. Loi qui devra, dorénavant, réguler le secteur agricole congolais. Voici sa teneur.

A. Objectifs et champs d'application

La loi agricole va être un instrument aux mains des dirigeants pour protéger les agriculteurs et favoriser leur développement, autant les grands exploitants que le paysannat familial. Pour ce faire, les objectifs ci-après sont poursuivis par cette loi :

· La mise en place d'une agriculture durable sauvegardant l'environnement et adaptant des systèmes culturaux avec le fonctionnement naturel du climat et ses perturbations ;

· L'Etat congolais désire lever les options claires et formuler un projet de développement pour les 30 prochaines années en mettant en place les conditions incitatives de développement, notamment le refinancement de l'économie agricole et des infrastructures, la formation continue de la jeunesse en techniques agricoles ;

· La mise à la disposition des acteurs d'un cadre cohérent de référence et d'un outil d'aide à l'action particulièrement par la Commission interministérielle composée des Ministres des domaines proches de l'agriculture, à cause de la coexistence future entre différents cadastres notamment foncier, minier, forestier et agricole ;

· La promotion de l'encadrement du paysan, de rétablir la sécurité physique, l'équité dans l'accès et la répartition des terres, ainsi que de réduire le pressions fiscales et policières qui limitent les échanges commerciaux des produits agricoles ;

· L'allègement de la lourdeur administrative dans la création d'entreprises en RDC qui décourage les investisseurs et prive l'Etat d'une source génératrice des recettes en monnaie locale qu'en devise ;

· La création d'un contexte harmonieux et incitatif entre l'entreprise agricole, les associations paysannes, les organisations non gouvernementale de développement, d'encadrement, avec l'Etat et ses services, en vue de tisser des relations profitables et durables entre ces différentes structures et l'administration provinciale ;

Cette loi constitue un cadre ouvert pour les entités décentralisées en ce sens qu'il va :

· amener les provinces à s'assumer en participant activement au développement régional en fonction des avantages comparatifs de chacune ;

· mettre en valeur les ressources dans une perspective d'agriculture respectant les normes environnementales ;

· associer tous les acteurs du secteur agricole qui participent à l'élaboration et à la mise en oeuvre du développement agricole de la RDC.

Cette loi favorise non seulement la redynamisation du marché national, mais aussi l'ouverture vers l'intégration sous régionale et l'intensification des échanges internationaux. L'article 2 détermine le champ d'application de cette loi à l'ensemble d'activités économiques et péri agricole, la recherche, le financement, l'infrastructure, le crédit et la fiscalité dans le secteur agricole.

Les objectifs et le champ d'application de cet instrument juridique, après sa mise en vigueur, feront de l'agriculture réellement le moteur de l'économie congolaise en ce qu'elle va accroitre l'importation des technologies, créer des noyaux de développement et rapatriement des devises d'exportation. C'est une question de temps et de bonne volonté dans le chef de chaque acteur intervenant dans le secteur en vue de conjuguer les efforts ensemble pour canaliser les actions et les projets entre eux.

B. Réforme foncière et réforme agraire combinée

Depuis la promulgation de la loi foncière le 20 juillet 1973 l'Etat est devenu l'unique propriétaire foncier et ne peut accorder à des tiers qu'un droit de jouissance du fond sous forme de concession. Par son art. 387 les terres occupées par les communautés locales sont devenues des terres domaniales. En conséquence ces communautés ne peuvent plus pratiquer le système cultural traditionnel comme dans le passé.

L'article 389 de la même loi dispose que le droit de jouissance régulièrement acquis sur ces terres sera réglé par ordonnance du président de la république. Ce dernier article annonce une réforme foncière à entreprendre. En effet toute réforme foncière modifie toujours la nature des titres et des droits détenus sur l'espace. Elle pose, donc, toujours le problème de la nature de droit sur la terre.

Pour réussir dans cette entreprise, cette réforme foncière doit nécessairement s'accompagner d'une réforme agraire ; et l'une des voies pour résoudre le problème des terres des communautés locales est le paysannat généralisé avec des mêmes méthodes culturales améliorées. Cette solution établira de manière définitive la population rurale dans un cadre susceptible de transformer la vie et les activités rurales sous tous leurs aspects économiques, sociaux, institutionnels, écologiques et humains. La fixation de la population rurale dans un tel cadre facilitera à l'Etat sa politique de l'aménagement du territoire.

A ce sujet la loi n°11/022 devra prévoir la création au niveau de chaque province d'un conseil agricole rural de gestion ayant pour but notamment d'organiser l'encadrement du paysannat et sa structuration en coopérative agricole rurale ou paysanne ; de sécuriser les paysans détenteurs des droits fonciers sur leurs terres et d'analyser les impacts négatifs éventuels des activités agricoles sur l'environnement et proposer des mesures d'atténuation.

Les articles 8 à 9 prévoient la création, par le Gouvernement, d'un Conseil consultatif national de l'agriculture au niveau national et au niveau local qui servirait de cadre de concertation sur toutes les questions relatives à l'agriculture, ce qui pourra faciliter le règlement des conflits rapidement. Cependant un cadre agricole rural de gestion devra être créé au niveau de chaque territoire, de chaque secteur et animé conjointement par les associations des producteurs, les organisations paysannes et les syndicats, d'une part, et l'administration du ministère de l'agriculture et du développement rural, d'autre part ; ceci pour essayer de déconcentrer et décentraliser la totalité du pouvoir au niveau central et faciliter l'accès à tous les acteurs du secteur dans ce rouage.

Afin de préserver de l'espace rural pour les communautés locales la politique agricole devra prévoir comme principe : «  la mise en réserve systématique des terres agricoles proches des villages et agglomérations ». La libération des terres d'élevages intensifs partout où la pression démographique est forte, la libération des terres de la part des concessions forestières au profit de l'agriculture vivrière dès lors la pression humaine l'exige.

L'ensemble des terres reconnu à chaque communauté locale constitue son domaine foncier et est grevé de droit foncier coutumier exercé collectivement ou individuellement. Les droits individuels sur les terres des communautés locales se traduisent soit par des constructions soit par une mise en valeur effective sérieuse et durable selon les usages du moment et des lieux.

En matière des terres agricoles sur les terres communautaires locales, les conditions générales de mise en valeurs sont fixés comme suit : la superficie effectivement mise en valeur, complétée des jachères des années antérieurs.

L'appropriation individuelle des terres agricoles sur les communautés locales ne fait pas l'objet d'un certificat d'enregistrement et est soumise aux règles de prescription coutumière. Ce droit fait l'objet d'un acte écrit et signé par le chef traditionnel ayant cette aire dans ses attributions ainsi que le chef de secteur du lieu (art. 19).

De plus un comité foncier sera créé au niveau de chaque secteur pour, entre autre, statuer sur les contestations portant sur le droit foncier tant collectif qu'individuel non enregistré dans les communautés locales (art. 13) et aucun conflit ne sera recevable devant les instances judiciaires s'il n'a été préalablement soumis à la procédure de conciliation à l'initiative de l'une des parties devant le comité foncier (art. 26-27 de la loi).

La politique agricole devra aussi viser une utilisation rationnelle de l'espace rurale, des capitaux et des techniques et tenir compte des objectifs de la déconcentration et la situation spécifique de chaque province.

Pour assurer une bonne occupation juridique et effective du sol il sera créé un cadastre agricole chargé notamment d'octroyer des permis d'exploitation agricole et de constater la mise en valeur des terres agricoles tout en veillant à ce que cette mise en valeur et la protection de l'espace rurale prennent en compte les facteurs économiques, environnemental et social ( art.16).

a. Résidence sur le fond et respect du contrat agricole^21(*)

Si les terres rurales concédées ne produisent pas suffisamment des denrées les causes doivent être recherchées dans la politique foncière et agricole actuellement appliquée.

En effet, l'Etat ne conditionne pas en pratique l'acquisition des terres rurales par l'occupation et l'exploitation personnelle, d'une part, et d'autre part l'exigence de l'application du programme agricole de mise en valeur fixé dans le contrat préparatoire de la concession (le contrat d'occupation provisoire). Cette loi semble en tenir compte.

En effet, l'art. 16 al 2 point d de la loi n°11/022 conditionne l'octroi de concession agricole notamment à la capacité des requérants qui doivent être à même de supporter les charges qu'impliquent la mise en valeur et à la régularité de la résidence des demandeurs.

Les terres agricoles sont concédées aux exploitants moyennant un contrat d'occupation provisoire qui ne peut excéder 5ans. Pendant ce temps, l'occupant a l'obligation de mettre en valeur le fond conforment au contrat conclu avec le ministère de l'agriculture. La mise en valeur est constatée par le service compétent du ministère de l'agriculture sur procès-verbal. Si la mise en valeur est déclaré suffisante un certificat d'enregistrement établissant le droit du concessionnaire agricole est fait en son nom.

A contrario on peut dire que si la mise en valeur est jugée insuffisante au bout de 5 ans, le contrat peut être résilié et l'Etat peut reprendre la terre pour la concéder à d'autres personnes qui seront plus aptes à en assurer la mise en valeur.

En outre, le contrat agricole détermine la production minimum que l'exploitant agricole est tenu de réaliser par année ou par saison (art. 17 al 2).

La loi a aussi voulu résoudre le problème de large concession agricole qui, à ce jour, demeure non mise en valeur ou dont la mise en valeur n'est plus entretenue ; ou encore qu'elles sont mises en valeurs partiellement.

Une autre innovation importante à signaler et qui pourrait sécuriser davantage les exploitants agricoles et attirer les investissements vers ce secteur et l'instauration d'une fiscalité et parafiscalité fortement préférentielle et, à maints égards, dérogatoire au droit commun (voir le titre 5, chapitre 2 de la loi n°11/022.

b. Moyens financiers

Comme toute mise en valeur importante exige le fond. L'Etat doit créer des institutions financières appropriées pour aider les agriculteurs. C'est dans le domaine d'aide ou d'intervention qu'on peut accorder des crédits qu'à ceux qui s'adonnent aux cultures auxquelles l'Etat donne priorité soit pour la consommation nationale, soit pour l'exportation.

Quand on fait le droit comparé on constate que dans beaucoup de pays les fonds des institutions accordant des crédits aux agriculteurs proviennent presque uniquement très bas.

Ainsi avec les conditions impératives de mise en valeur du fond tel que prévu par l'art.157 de la loi foncière, il semble difficile qu'un futur concessionnaire puisse remplir ces conditions sans un secours financier extérieur. On peut remarquer que tout crédit agricole accordé pendant la période coloniale était garanti par une hypothèque, d'une part, et d'autre part, l'institution financière avait un droit de regard sur l'exploitation du bénéficiaire du crédit.

La loi agricole a consacré des larges dispositions à la question des moyens financiers en prévoyant la création d'institutions chargées d'aider financièrement les exploitants agricoles ; ou d'accorder des crédits agricoles à des taux préférentiels (art. 56).

Il sera créé aussi un fond de gestion des risques et des calamités agricoles alimenté par une dotation budgétaire et qui aura pour but de venir en aide aux exploitants agricoles victimes des calamités naturelles aux et des épidémies. La profession agricole participera aux organes d'administration et de gestion de ce fond (art. 43 à 46).

Le fonctionnaire et agents des services agricoles pourront en tout temps parcourir les champs appartenant à des particuliers en vue d'étudier l'état sanitaire des cultures (art. 51).

La loi agricole consacre tout un chapitre à la formation et à la recherche agricole (chapitre 5, art. 54-55). L'article 52 prévoit la mise en oeuvre par l'Etat d'une politique de formation initiale et continue en faveur des personnes exerçant le métier d'agriculteur et tous les acteurs ruraux. Ils bénéficient à ce titre d'une formation générale technique et professionnelle dans le maintien de l'agriculture et de l'élevage organisé par les institutions publiques ou privées agréées. Cette formation est soutenue par l'Etat et peut se réaliser dans les fermes-écoles.

Quant à la recherche scientifique elle est organisée dans les institutions publiques et privées nationales et l'ensemble de ces institutions forme le système national de recherche agricole. Le but de ce dernier est d'apporter des réponses appropriées, durables et respectueux de l'environnement afin de permettre au secteur agricole d'améliorer sa productivité et sa compétitivité de façon à amener le secteur à contribuer à la réalisation d'une croissance équilibrée et équitable.

Cependant, bien que cet instrument juridique, d'une si grande importance, tente de répondre aux questions qui paraissent primordiales pour l'essor de l'agriculture, il ne touche pas vraiment tous les problèmes auxquels ce secteur se confronte.

* ²⁰ Eric Tollens, K.U.Leuven, « Table Ronde sur l'Agriculture en RDC Kinshasa », du 19 - 20 mars 2004 in Vers une stratégie de développement agricole, base solide du décollage économique, Leuven, Belgique, 2004, p. V

* ²¹ MASIALA Jean, « Cours de droit agricole et forestier » : note polycopiées, à l'usage des étudiants de la 3^ème année graduat, Faculté de droit, ULPGL/Goma, Inédit, pp.17-23.