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la déconcentration de la gestion foncière au Cameroun: une analyse du décret numéro 2005/481 du 16 décembre 2005

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par Willy TADJUDJE
Université de Yaoundé II - Soa - DEA 2005
  

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ABSTRACT

Since December 16th 2005, Cameroon finally took the initiative to facilitate the procedure to obtain a land certificate. On the same day, a decree was signed on this effect. As innovations, this text introduces the «déconcentration» of land management. In theory, the users won't need to follow up a procedure to obtain a land certificate during years because it is now facilitated and the delays reduced. We therefore assist to the surrender of the centralisation for the «déconcentration» of land management because the procedure is shorted, without any major incidence, to a provincial level.

Two years later, we try to make up the schedule of this decree's application. Then, we realise that the proximity between land tenure administration and the users is insufficient for two main reasons. On the one hand, we noticed that many difficulties do not favour good application of the decree. Certain of them are the fact of the land tenure administration and the others are outside of it. On the other, the insufficiency comes from the fact that the proximity between the administration and the users is not extended enough. For these reasons, it seems better to undertake strategies in order to ameliorate the land management in Cameroon. In this perspective, we propose two possibilities: the «divisionalisation» and decentralisation of land management.

«Divisionalisation» consists in putting in place a land management organised in such a way that the procedure is limited to a divisional level. It amplifies of the «provincialisation». Of land management

Concerning the decentralisation, it is based on the institutionalisation of a land management also based on democratic principles and guided by the will of associating the populations in the decision making process. In this case, land is managed in a participative way, even if it is today advised to envisage the patrimonial one. This strategy can be the beginning of a concrete development of the rural area and the emergence of a democratic and peaceful society.

INTRODUCTION GENERALE

La question de gestion foncière au Cameroun, comme partout en Afrique noire est un vieux problème. Il s'agit d'une préoccupation qui existe depuis la période précoloniale et qui a évolué considérablement au gré des bouleversements juridico-politiques qu'a connus le pays. C'est ainsi qu'avant, pendant et après la colonisation, la terre n'a pas toujours été gérée de la même façon dans ce pays, et dans tous les autres Etats du continent.

Avant l'arrivée des colons, il existait un communautarisme dans l'utilisation de la terre1(*). Les hommes s'attachaient fortement à celle-ci, dans la mesure où ils la considéraient comme la mamelle nourricière de la communauté, c'est-à-dire la génératrice de tous les moyens de subsistance. Ceci faisait d'elle un bien inaliénable2(*) et même sacré3(*). Elle se transmettait de génération en génération et il était alors logiquement impossible de parler de propriété individuelle puis qu'elle n'appartenait privativement à personne4(*).

C'est en effet avec la présence coloniale que la propriété individuelle vit le jour5(*) au Cameroun. La colonisation commença le 12 juillet 1884 avec la signature du Traité Germano-Douala. Dès leur arrivée en terre camerounaise, les Allemands remirent en cause le système de gestion de terre6(*) existant. Le 19 juin 1896, ils prirent un décret impérial portant organisation foncière. Mais, la présence allemande ne dura pas très longtemps car, le 28 juin 1919, date de signature du traité de Versailles, le Cameroun fût partagé officiellement entre la France et l'Angleterre. Français et Anglais eurent des conceptions différentes concernant la gestion de la terre.

Dans la partie francophone7(*) et ce, jusqu'à la veille de l'indépendance, il exista trois régimes fonciers : le régime de la transcription, le régime de la constatation des droits fonciers coutumiers et le régime de l'immatriculation.

Avec le premier, c'est-à-dire le régime de la transcription, la publication des droits fonciers était régie par la loi du 21 juillet 1921. Il suffisait d'inscrire sur un registre spécial8(*), chaque immeuble qu'on possédait. Le conservateur foncier affectait à cet immeuble un compte sur lequel étaient inscrits chronologiquement les droits réels grevant ledit immeuble. Il s'agissait du régime de la publicité réelle9(*) et ce régime n'intéressait que les français expatriés et assimilés10(*).

Quant au régime de la constatation des droits fonciers coutumiers des indigènes, c'est le décret du 21 juillet 193211(*) qui l'a créé. Avec ce texte, il était question pour l'indigène, de faire constater par les autorités administratives ses droits sur la terre, c'est-à-dire de prouver qu'il occupait ou exploitait effectivement celle-ci. A l'issue de cette preuve, il bénéficiait de la délivrance d'un titre appelé livret foncier12(*). Mais ce livret était inférieur au titre foncier qui constitue le couronnement de la procédure d'immatriculation.

Cette procédure d'immatriculation était prévue par un autre décret du 21 juillet 193213(*). Ce régime était la suite logique du précédent. En effet, le droit de l'indigène constaté dans un livret foncier pouvait être transformé en droit de propriété effective grâce à la procédure d'immatriculation par laquelle, un titre foncier était délivré au requérant14(*).

Le système colonial français, dans l'ensemble, n'a pas beaucoup intéressé les Camerounais dans la mesure où les décisions prises par les colons ne visaient pas toujours l'épanouissement des populations15(*), ce qui a provoqué d'énormes difficultés dans les relations entre l'Administration et les administrés16(*). A la suite de ces difficultés, le décret-loi no 63/2 du 09 janvier 1963 a été pris17(*). Cet important texte créa le patrimoine collectif national18(*) géré par l'Etat. L'accent était désormais mis sur la mise en valeur de la terre comme condition de délivrance du titre foncier. Avec ce décret et une loi de 1966, le régime foncier camerounais s'épanouissait et le 06 juillet 1974, intervint l'actuelle réforme foncière.

Au Cameroun britannique, la tâche n'était pas plus facile qu'au Cameroun français. Entre 1919 et 1927, les parties nord et sud du Cameroun sous administration britannique étaient régies par des législations différentes issues du Nigeria. En 1921, l'administration coloniale s'est rendue compte de la difficulté de faire appliquer des textes aussi différents en matière foncière au Cameroun britannique. C'est ainsi qu'a été signée la Land and Native Rights Ordinnance qui s'y appliquait. Le but de ce texte était de permettre à tout le monde l'utilisation et l'occupation des terres, c'est-à-dire de bénéficier des droits de jouir (fructus) et d'occuper (usus). L'ensemble de ces deux droits formait le Right of occupancy. Il en existait deux types suivant qu'on était allogène ou autochtone : le Statutory Right of occupancy et le Customary Right of occupancy. Plus tard, la Land and Native Right Ordinnance a été assortie d'un article disposant qu' «  à tout moment, le Gouverneur pouvait retirer le Customary Right of occupancy ». Cette disposition, parce qu'elle était source d'insécurité, provoqua des révoltes. La gravité des violences amena le Gouverneur à comprendre qu'elles étaient dues à la volonté d'accéder à la pleine propriété. Ceci l'a poussé à essayer de mettre en oeuvre une réforme garantissant l'accès à la pleine propriété au Cameroun britannique.

C'est à la suite de ces revendications et de la réunification du Cameroun, qu'est intervenue en 1974 la grande réforme foncière19(*). A partir de cette date, sur l'ensemble du territoire national camerounais, il n'y avait plus qu'un seul régime : le régime de l'immatriculation donnant accès à la propriété foncière. Après la colonisation20(*), l'étape la plus décisive dans la construction du droit foncier camerounais est à situer à 197421(*). En effet, cette année là, trois importantes ordonnances22(*) virent le jour, suivies environ deux ans plus tard, de leurs décrets d'application23(*). Jusqu'à l'heure actuelle, ces textes constituent l'ossature du régime juridique applicable en matière foncière au Cameroun. Plus de trois décennies après la mise en oeuvre de cette réforme24(*), d'énormes problèmes continuent de se poser25(*).

En effet, face à cette situation, la question se pose de savoir quelles sont les causes ou les origines de ces difficultés. S'agit-il d'un problème de compréhension ou d'acceptation des textes ? Serait-ce l'Administration qui ne se dévoue pas assez dans le déroulement du service qu'elle doit rendre aux usagers ?

Quoi qu'il en soit, des inconvénients ou des manquements graves ont été observés, mais les décideurs sont restés silencieux. Leur silence face aux difficultés des citoyens26(*) aurait à coup sûr contribué à aggraver la situation. Ce silence est-il dû à la corruption ou à la négligence des agents de l'administration foncière ? En effet, comment admettre par exemple la délivrance de titres fonciers sur des terrains non bornés27(*) ?

De ce qui précède, il ressort que la réforme foncière de 1974 n'a pas entièrement satisfait les Camerounais28(*). Fort heureusement, le Gouvernement a fini par prendre conscience de l'importance du malaise. C'est ainsi que par décret no 2004/320 du 08 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, le ministère de l'Urbanisme et de l'Habitat a changé de dénomination et est devenu ministère des Domaines et Affaires foncières. Un an plus tard, les décrets no 2005/178 du 21 mai 2005 et no 2005/481 du 16 décembre 2005 ont été pris29(*). Le premier organise le ministère des Domaines et Affaires foncières, tandis que le second modifie et complète le décret no 76/165 fixant la procédure d'obtention du titre foncier au Cameroun. Ce décret no 2005/481 introduit un certain nombre d'innovations. L'une des plus importantes est la déconcentration de la gestion foncière, objet de notre étude formulée comme suit : « La déconcentration de la gestion foncière : une analyse du décret no 2005/481 du 16 décembre 2005 ». Dès l'abord de ce sujet, il convient de définir les notions de « déconcentration » et de « gestion foncière » qui constituent ses concepts clés.

D'après le Lexique des termes juridiques, la déconcentration est définie par référence à la centralisation. Elle est un « système d'administration reposant sur l'attribution des pouvoirs de décision à des autorités soumises, médiatement ou immédiatement, au pouvoir hiérarchique du Gouvernement (...) et consistant à confier les pouvoirs de décision à celles de ces autorités qui sont en fonction dans différentes circonscriptions administratives. »30(*) Plus concrètement, il y a déconcentration lorsqu' au sein d'une même et unique personne morale de droit public (Etat, commune, région...), le pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées est confié à des autorités moins élevées dans la hiérarchie interne de cette personne publique. Elle consiste à augmenter les pouvoirs ou les attributions des représentants locaux du pouvoir central. Ainsi, créer des conservations de la propriété foncière dans chaque département et leur donner la compétence de signer et délivrer les duplicata de titre foncier31(*), c'est faire de la déconcentration en matière foncière. En général, dans la déconcentration, la décision est toujours prise au nom de l'Etat et par l'un de ses agents. Elle ne crée pas d'agents administratifs autonomes mais, elle déplace seulement le siège du pouvoir de décision du niveau central au plan local.

Il existe deux formes de déconcentration administrative32(*) : la déconcentration territoriale33(*) et la déconcentration technique ou par service. C'est cette dernière forme qui nous intéresse. Elle correspond à ce qu'on appelle les services extérieurs des ministères dont la formule la plus répandue est la délégation provinciale ou départementale.

En ce qui concerne « la gestion foncière », elle est un groupe de mots qui peut être mieux cerné après l'explication de chacun d'eux. En effet, « le Foncier (...) n'est pas le qualificatif qui légitime la diversité des accès au sujet, mais le substantif juridique signifiant l'ensemble des concepts et des règles applicables à la terre, à son usage mais aussi aux produits qui y sont normalement rattachés, par exemple les immeubles bâtis, les cultures, le pâturage. »34(*) Ici, l'auteur envisage le mot « foncier » en tant que substantif alors que le terme doit également être entendu comme adjectif qualificatif. Dans ce sens, on parle par exemple de régime foncier ou de droit foncier. S'agissant du droit foncier, il est l'ensemble des règles qui gouvernent, d'une part, l'attribution et le contrôle des terres et d'autre part la publicité foncière. Quant au mot « gestion », il est plus économique que juridique. Dans une perspective juridique, on le concevra ici comme étant une administration, c'est-à-dire l'action de diriger des affaires foncières.

En fin de compte, la gestion foncière renvoie à l'administration ou à la direction de la procédure aboutissant à l'attribution des terres d'une part, et le fonctionnement de la publicité foncière, d'autre part. Ainsi abordée, il convient de soutenir avec M. OUEDRAOGO que « la gestion foncière est généralement perçue comme un ensemble d'opérations visant à assurer la mise à la disposition des terres (...) aux particuliers ; il s'agit également d'assurer la délivrance des titres réguliers représentant ces droits et à organiser l'ensemble des mécanismes de nature à permettre leur circulation en sécurité.

De ce dernier point de vue, les activités de publicité foncière apparaissent comme un élément important de la gestion foncière »35(*). Comme déjà mentionné plus haut, le décret de 2005 est venu améliorer la législation antérieure en apportant un nombre non négligeable d'innovations comme par exemple la déconcentration de la gestion foncière36(*) dont les aspects seront examinés subséquemment. En effet, si jusqu'au 16 décembre 2005 la procédure d'immatriculation était encore centralisée, il convient de se questionner relativement aux particularités que présente cette réforme, surtout en ce qui concerne le rapprochement de l'administration foncière des usagers37(*).

A la lecture des dispositions de ce décret, un certain nombre de questions surgissent à l'esprit : comment ce texte a-t-il été accueilli par les usagers du service public des Domaines et des Affaires foncières ? Quels changements ou innovations apporte-t-il dans le déroulement du travail de l'administration foncière ? La pratique sur le terrain est-elle conforme aux dispositions du décret ? Autrement dit, des mesures suffisantes sont-elles prises par les autorités compétentes afin de garantir une mise en oeuvre normale des dispositions nouvelles du texte ? L'Etat dispose t-il de moyens suffisants pour assurer le bon fonctionnement de cette administration ? Les usagers obtiennent-ils leur titre foncier dans le « délai  raisonnable38(*) » prévu par ce texte ? Ce dernier permet-il de résoudre définitivement tous les problèmes qui jadis se posaient dans ce domaine39(*) ? Prend t-il en compte les réalités des populations locales du pays ?

Telles sont les questions qui ressortent de prime abord du décret de 2005, qui a opéré la déconcentration de la gestion foncière au Cameroun. De la confrontation de telles innombrables interrogations à l'objet du décret, se dégage le problème de la pertinence de l'esprit du rapprochement de la gestion foncière des usagers de l'administration qui sous-tend ledit décret.

Deux techniques, la dogmatique et la casuistique doublées d'enquêtes informelles sur le terrain permettent de se rendre compte, d'une part, que la déconcentration de la gestion foncière opérée par ce décret n'est pas seulement sous-tendue par l'esprit du rapprochement de la gestion foncière des usagers, mais qu'elle est elle-même ce rapprochement et que, d'autre part, ledit rapprochement est inachevé. D'où les articulations suivantes du mémoire :

- Titre premier : La déconcentration de la gestion foncière, une technique de rapprochement de l'administration foncière des usagers ;

- Titre second : La déconcentration de la gestion foncière, un rapprochement inachevé de l'administration foncière des usagers.

* 1 BACHELET (M), Systèmes fonciers et réformes agraires en Afrique noire, Paris, LGDJ, 1968, p. 312.

* 2 Sur l'aliénabilité des terres à cette époque, lire LE ROY (E), « Caractères des droits fonciers coutumiers », Encyclopédie juridique de l'Afrique, tome 5, 1982, p. 42 ; KOUASSIGAN (G A), « La nature juridique des droits fonciers coutumiers », Encyclopédie juridique de l'Afrique, tome 5, 1982, p. 50.

* 3 Relativement à l'idée de la sacralité de la terre, voir KOUASSIGAN (G A), « Objet et évolution des droits fonciers coutumiers », Encyclopédie juridique de l'Afrique, tome 5, 1982, p. 30.

* 4 L'individualisme était pratiquement absent de l'attitude psychologique et sociale des membres du groupe. D'une façon générale, le collectivisme agraire était prépondérant sur l'individualisme foncier (voir BACHELET (M), op. cit., pp. 312 et s.).

* 5 Voir LAVIGNE DELVILLE (P) et CHAUVEAU (J-P), « Quelles politiques foncières en Afrique noire rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité », Quelles politiques foncières pour l'Afrique ? Paris, Ministère de la Coopération/Karthala, 1998, pp. 731-736.

* 6 D'une manière ou d'une autre, le système allemand portait atteinte aux conceptions ancestrales des populations locales dans la mesure où l'administration coloniale devait exproprier afin d'avoir de l'espace suffisant pour installer ses services. Dans le même sens, voir KOUASSIGAN (G A), L'homme et la terre, droits coutumiers et droits de propriété en Afrique Occidentale, édition Berger-Levrault, Paris, 1966, pp. 205 et s..

* 7 Sur la réalité et les pratiques françaises au cours de la colonisation, lire LE ROY (E), « Les objectifs de la colonisation française ou belge », Encyclopédie juridique de l'Afrique, tome 5, 1982, pp. 85 et s..

* 8 Appelé livre foncier.

* 9 Technique ayant pour but de porter à la connaissance des tiers, et par là même de leur rendre opposables, certains actes juridiques portant sur des immeubles.

* 10 Voir BACHELET (M), op. cit., p. 192.

* 11 Décret du 21 juillet 1932 organisant la constatation des droits fonciers des indigènes au Cameroun protégé sous mandat français (J.O.C. 1932, p. 618).

* 12 Le livret foncier n'était qu'un mode de preuve car c'est le titre foncier qui établissait effectivement la propriété. Ceci implique que les indigènes ne pouvaient pas par exemple aliéner les terres sur lesquelles ils avaient obtenu un livret foncier (voir TJOUEN (A-D), Cours de régime foncier, 3e année de Licence, Université de Yaoundé II, Faculté des Sciences Juridiques et Politiques, 2003/2004, inédit).

* 13 Décret du 21 juillet 1932 instituant au Cameroun le régime foncier de l'immatriculation.

* 14 Mais il convient de préciser que les demandes d'immatriculation ne furent pas très nombreuses pour deux raisons principales : la procédure d'immatriculation était très coûteuse d'une part, et jugée inutile par la coutume d'autre part (voir LAVIGNE DELVIGNE (P) et CHAUVEAU (J-P), « Quels fondements pour des politiques foncières en Afrique francophone », www.gret.org).

* 15 A titre d'exemple, l'on peut faire allusion à la législation de 1938 sur la notion de terre vacante et sans maître qui avait provoqué beaucoup de remous (voir BACHELET (M), op. cit., pp. 312 et s.; OUEDRAOGO (HM), « Gestion foncière : le facteur oublié des réformes foncières en Afrique » ( www.landcoalition.org); TJOUEN (A-D), op. cit.).

* 16 Ces difficultés peuvent être résumées autour du concept de résistances coutumières (lire TJOUEN (A-D), Droits domaniaux et techniques foncières en droit camerounais, Economica, 1982, pp. 57 et s.).

* 17 Pour plus d'informations sur ce texte, lire TIENTCHEU NJIAKO (A), Droits réels et domaine national au Cameroun, PUA, Yaoundé, 2004, pp. 27 et s..

* 18 Cette nouvelle appellation remplaçait juste ce que les colons appelaient terres vacantes et sans maîtres (voir TIENTCHEU NJIAKO (A), ibidem). 

* 19 Sur l'année 1974 et les suites du nouveau régime foncier camerounais, lire POUGOUE (P G), « Les nouveaux régimes fonciers », Encyclopédie juridique de l'Afrique, 11e édition, 1985, pp. 201 et 202.

* 20 Sur « l'évolution de la législation foncière en Afrique noire depuis le début du XXe siècle jusqu'à l'avènement des indépendances africaines », voir BACHELET (M), op. cit., pp. 233 et s..

* 21 1974 marque l'année de la grande réforme foncière survenue au Cameroun. Pour plus amples informations sur cette réforme et toute l'historique du régime foncier camerounais, voir TJOUEN (A-D), op. cit., passim.

* 22 Ordonnances nos 74/1, 74/2 et 74/3 du 06 juillet 1974 fixant respectivement les régimes foncier et domanial ainsi que la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique et les modalités d'indemnisation.

* 23 Décrets nos 76/165, 76/166 et 76/167 du 27 avril 1976 fixant respectivement les conditions d'obtention du titre foncier, les modalités de gestion du domaine national et celles de gestion du domaine privé de l'Etat.

* 24 C'est-à-dire de 1974 à 2005.

* 25 Sur les causes générales des problèmes fonciers en Afrique, voir CIRE NDIAYE et PLANCON (C), « Une piste de solution pour la réforme foncière au Sénégal : la fiducie, comme nouveau mode d'appropriation de la terre ? », www.foncier-developpement.org , pour le cas du Sénégal.

* 26 L'on a constaté l'existence sur un même terrain de deux ou plusieurs titres fonciers (CS, arrêt no 95/CC du 08 juillet 1999, affaire WAHA Emmanuel c/ MBIANDA François ; CS/AP, arrêt no 2/A du 17 novembre 1983, affaire NDOUGSA Joseph c/ Etat du Cameroun) alors qu'il ne devait en avoir qu'un seul par terrain.

* 27 Dans l'affaire TOHOUO DEFOSSO Moise c/ Etat du Cameroun, objet de l'arrêt no 92/A du 28 mars 1985 rendu par la CS/AP, l'on remarque des irrégularités telles que l'absence de publicité et de bornage, la non présence de la commission consultative et la mauvaise fixation des bornes.

* 28 Sur les critiques de la législation foncière de 1974, lire TJOUEN (A-D), op. cit., pp. 158 et s..

* 29 Le Cameroun n'est pas le seul à initier une réforme en matière foncière. D'autres pays ont suivi cette mouvance ( voir pour le Burkina-Faso, loi no 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant réorganisation agraire et foncière; la Côte d'Ivoire, loi no 98-750 du 23 novembre 1998 relative au domaine foncier rural; la Guinée, loi no L/99/019/013/AN de 1999 portant code foncier et domanial en Guinée ; le Mali, ordonnance no 002/027/P/RM du 22 mars 2000 portant code domanial et foncier en République du Mali ; le Rwanda, loi organique no 68/2005 du 14 juillet 2005 portant régime foncier au Rwanda). Tous ces textes sont disponibles sur le site : www.droit-afrique.org.

* 30 GUILLIEN (R) et VINCENT (J), Lexique des termes juridiques, 13ième édition, Dalloz 2001, p. 88.

* 31 Cette compétence était réservée, dans le décret no 76/165, au chef de service provincial des domaines, qui officiait comme conservateur de la propriété foncière puis qu'il avait la responsabilité de délivrer les duplicata de titre foncier à remettre aux usagers.

* 32 Sur la définition de la déconcentration, voir KEUTCHA TCHAPNGA (C), Cours d'institutions administratives et droit de la décentralisation, 1ère année de Licence, Université de Dschang, Faculté des Sciences Juridiques et Politiques, année académique 2001/2002, inédit.

* 33 On parle de déconcentration territoriale ou géographique. Elle correspond à l'aménagement de circonscriptions administratives de l'Etat chargées de faire circuler l'information du sommet à la base et d'assurer le suivi et l'application des décisions.

* 34 ROCHEGUDE (A), « Foncier et Décentralisation, Réconcilier la légalité et la légitimité des pouvoirs domaniaux et fonciers », Bulletin de liaison du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris, no 26, septembre 2001, p. 13.

* 35 OUEDRAOGO (H M), op. cit..

* 36 Voir ONANA (R), « Mise en application des réformes sur l'obtention du titre foncier », Domaines Infos, no 002, Mars 2006, p. 4 ; MINTAMACK (E B), « Domaines et Affaires foncières, qu'est-ce qui a changé ? Les explications du Ministre », Domaines Infos, no 00, Décembre 2005, pp. 4 et 5.

* 37 Cette réforme s'inscrit dans la perspective d'un vaste programme mondial initié par des acteurs et des partenaires multiformes (voir les sites suivants pour apprécier les travaux effectués dans ce sens : www.pdm-net.org, www.landcoalition.org, www.cilssnet.org/praia9).

* 38 Cette expression a été empruntée au droit procédural (voir DEVERS (G), « Le petit journal de la grande actualité du droit », blog de Maître Gilles DEVERS, www.avocats.fr/space; www.inani.fgov.be/information/fr).

* 39 L'on veut faire allusion ici aux procédures interminables dues à la centralisation excessive de la procédure (voir DIOP (M), « Légitimation, paradoxe et contradiction du caractère « public » du foncier en Afrique : du monopole foncier de l'Etat à la décentralisation des ressources foncières », Bulletin de liaison du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris ; no 26, septembre 2001  pp. 141 à 163).

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"L'ignorant affirme, le savant doute, le sage réfléchit"   Aristote