Problématique de la gestion des terres par les collectivités locales au MALI: cas de la commune de Bougouni

Section 1 : Les conventions locales.

De larges places sont réservées aux conventions locales. Pour mieux les placer dans leurs contextes, il nous parait nécessaire de mettre en exergue la portée des conventions locales au Mali (Paragraphe1) avant d'adopter une démarche type de convention dans la commune de Bougouni (Paragraphe2).

Paragraphe 1 : La portée des conventions locales au Mali.

Au Mali, on entend par « convention locale », un consensus solennel entre deux (2) acteurs locaux ayant les mêmes visions (communautés locales, collectivités territoriales) pour la gestion des terres d'une localité ou d'une zone déterminée. Elle est la détermination d'accès des terres et des ressources naturelles renouvelables. Une telle réglementation est encouragée par l'Etat malien à travers les dispositions légales nationales et internationales ratifiées par le Mali. Ce pendant, on peut avoir comme conviction ultime que ces conventions permettent une bonne application des dispositions législatives et réglementaires prenant en compte les spécificités de chaque localité.

Actuellement, les conventions locales sont admises par certains cadres de l'Etat comme une couverture face aux difficultés des politiques nationales de développement centralisatrices et répressives, dès fois, en matière de gestion des ressources renouvelables. L'appui comme des O.N.G, des services techniques et les populations sont des initiatives de mise en oeuvre des approches et potentialités diverses. Des difficultés et des limites caractérisent ces diverses expériences selon certains observateurs^83(*), les critères que les collectivités locales peuvent être en réalité un instrument de gestion durable des ressources naturelles renouvelables, de prévention et de règlement des conflits.

Dans l'état actuel des choses, l'établissement, par des dispositions législatives et réglementaires conditionnant la libre administration des C.T, leurs confère des missions de conception, de programmation et de mise en oeuvre des actions de développement économique, sociale et culturel, dans le but d'un intérêt régional et locale. A travers ces attributions de compétences, on peut affirmer qu'elle regroupe une forme de gestion des compétences foncières localisées. Cependant, la gestion des terres par les C.T peut être associée à des instruments contractuels entre les populations et l'administration, d'une part, et, d'autre part, entre C.L et les autres partenaires public ou privé de façon concertée se portant sur un type et un ensemble de ressources naturelles. Des difficultés reposent sur l'application concertée quant aux principes de gestion des ressources.

Ces principes ont été exprimés par Paul Mathieu et Mark Freuddenberger qui souligne que «le respect des règles fixées par le groupe pour l'utilisation des ressources ne peut pas être garanti uniquement par l'obéissance volontaire et spontanée, par la surveillance sociale informelle et par la pression morale du groupe. Il est souvent utile ou nécessaire qu'existe aussi des mécanismes explicites de surveillance, des sanctions en cas d'infraction et, bien sure, des autorités capables d'imposer effectivement, l'application des sanctions»^84(*). Cette approche peut être élaborée sous l'aspect juridique mais aussi sur la légalité et la cohérence de la légalité en droit malien.

Quant à la cohérence des conventions locales, des inquiétudes ont été exprimées par le droit malien au sens de la légalité et de la légitimité. Les conventions locales sont considérées comme des instruments de gestion, mais aussi comme outils de consolidation dans le contexte de la décentralisation. C'est dans ce contexte qu'il est nécessaire à l'encadrement d'une gestion durable, comme en témoigne les types de ressources concernées comme par exemple : la forêt et autres espèces à intérêt forestier, les terres agricoles...

La pratique des conventions locales est souvent confrontée à l'inapplicabilité de sanction, la compétence selon les textes n'est pas dévolue à des structures locales de gestion informelle mise en place. Les prérogatives de police forestière (soit les forestiers ou le sous-préfet) sont seules compétentes pour sanctionner en la matière. Aux yeux des populations, la légitimité des conventions locales ne sont pas forcement des dispositions légales devant les instances de l'Etat. Dans son processus d'élaboration et de validation des conventions locales, la présence des services techniques n'est pas suffisante pour leur conférer la sécurité juridique nécessaire, bien au contraire, elle représente seulement une caution morale de la volonté de la population, mais sans être égale à une législation quelconque. L'ingérence de l'Etat dans l'élaboration des conventions locales est indispensable. C'est dans ce sens qu'on retiendra cette formule qui soutienne que «tout régime de «propriété» communautaire est nécessairement garantie par une autorité efficace qui fait respecter les obligations correspondant au droit des « propriétaires». »^85(*).

L'autorité locale est dès fois incapable de faire respecter les droits de propriété» si des agents extérieurs menacent les droits de la communauté, c'est à ce niveau que l'implication des autorités devient indispensable pour imposer le respect des droits de «propriété» du groupe local. Les conventions locales doivent être opposables aux tiers en ce sens qu'une personne ne doit pas dire par exemple « cela ne me concerne pas », or la solution la plus logique serait que les termes de la convention soient repris sous forme d'arrêté communal s'exerçant sur la zone concernée et non sur tout le territoire communal. Le respect de la convention négociée entre acteurs locaux fait de ces règles locales un principe s'appliquant à tous et permet la mobilisation des acteurs publics pour la faire respecter. En définitive, le maire est le seul habilité à définir les normes de gestion des ressources sur le territoire communal.

A cet effet, le Mali dispose d'un arsenal juridique régissant les conventions locales à travers la loi n°87-31/AN-RM du 29 août 1987 fixant le régime général des obligations (RGO). Cette législation, en mettant en place les conventions entre les personnes (article 20), pourrait être considérée comme un instrument de référence en la matière. En effet, l'article 20 de la dite loi dispose que la convention est «comme tout accord de volonté ayant pour objet de créer, de modifier ou d'éteindre un droit». A partir de cette disposition, on dira que la convention locale est un moyen par lequel une ou plusieurs personnes s'obligent envers une ou plusieurs autres personnes à donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose. Cette définition, marque une certaine légalité des conventions locales de gestion des ressources naturelles renouvelables surtout lorsqu'on sait qu'elles sont classiques du droit contractuel et concerne en principe ceux qui les contractent, soit c'est les groupes sociaux soit par intercommunalité. Cette disposition apportera une volonté aux questions fondamentales entre autre : la lutte contre la désertification, la sécurité alimentaire, la prévention et la lutte contre la pollution, la lutte contre la pauvreté. Acceptées par tous, les conventions locales se proposent comme base de «donner aux populations le pouvoir de mobiliser leurs propres capacités d'être des acteurs sociaux, plutôt que des sujets passifs, de gérer les ressources, de prendre des décisions et de contrôler les activités qui affecte leur vie»^86(*).

Pour la politique nationale de la protection de l'environnement, la légalité et la cohérence des conventions locales de gestion des ressources naturelles se précise. Ainsi, on entend par légalité, la conformité à une loi. Pour statuer sur la conformité et la cohérence des conventions locales au Mali, diverses dispositions juridiques nationales ont posé des actes.

La Constitution du 25 février 1992 stipule dans son article 15 que «... la protection, la défense de l'environnement et la promotion de la qualité de la vie est un devoir pour tous et pour l'Etat». De ce fait, le citoyen, membre actif, est appelé à prendre ses responsabilités face à ces défis, entre autre, à rendre encore plus sain l'environnement. A partir de ce principe de base constitutionnel, les textes de la décentralisation (loi n°96-050) retiennent aussi que «les C.T sont responsables de la gestion, de l'aménagement, de la conservation et de la sauvegarde de l'équilibre écologique de leur domaine». La même législation dispose en son art 22 que « les C.T organisent les activités forestières en collaboration avec les organisations professionnelles et les services techniques compétents conformément aux lois et aux conventions locales ». En matière de conventions locales, c'est la loi qui fait obligation aux collectivités locales de se conformer aux dites conventions.

D'autre part, la gestion des ressources forestières donne la possibilité aux C.T de gérer l'aménagement et l'exploitation des ressources forestières soit par contrat de gestion, soit par concession ou suivant des mesures réglementaires^87(*).

La loi n°01-004 du 27 février 2001 portant charte pastorale en République du Mali stipule en son article 55 que « les C.T sont chargées, notamment, de l'élaboration des règlements locaux relatifs à l'utilisation rationnelle et paisible des ressources pastorales. Elle veille à la mise en oeuvre de la présente loi dans leur ressort territorial, en collaboration avec les services techniques compétents de l'Etat », et son suivant ajoute que « les C.T doivent gérer les ressources pastorales avec la participation des organisations de pasteurs et en concertation avec les autres utilisateurs de ressources naturelles ».

Toutes ces dispositions légales militent de façon directe ou indirecte dans l'élaboration de la convention locale. Et pour finalité, la bonne gestion des ressources naturelles renouvelables et environnementales. C'est dans ces perspectives qu'on retiendra la formule selon laquelle «la rencontre des règles de la décentralisation, de programmes d'expérimentation pluridisciplinaires et de redécouverte de reflexes coutumiers».^88(*)

Sur le plan international, la commune de Bougouni peut profiter des conventions internationales ratifiées par le Mali, révélateur de son souci d'assurer la protection de l'environnement sur son territoire. Certaines conventions comme celle relative à la désertification, la convention sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, la convention sur la diversité biologique... qui sont ratifiées par le Mali auront une force supérieure à celles des législations internes. La lutte contre la désertification qui a pour objectif d'atténuer les effets de la sécheresse, a été initiée par la convention sur la désertification grâce à l'insertion des mesures efficaces à tous les niveaux.

Pour atteindre son objectif, la convention devrait s'assurer que «les décisions concernant la conception et l'exécution des programmes de lutte contre la désertification et/ou d'atténuer les effets de la sécheresse soient prises avec la participation des populations et des collectivités locales...»^89(*). A travers cette même convention notamment dans son article 3 al 2, qui dispose que tous les Etats doivent « dans un esprit de partenariat, institué une coopération entre les pouvoirs publics à tous les niveaux, les collectivités, les O.N.G et les exploitants des terres pour faire mieux comprendre la nature et la valeur de la terre et des rares ressources en eau, et pour promouvoir une utilisation durable de ces ressources ». En prenant en compte cette diversité des dispositions de la convention sur la désertification, encourageant la mise en place des instruments instituant une coopération entre les pouvoirs publics, les collectivités locales, les exploitants de terre... on peut affirmer que les conventions locales sont cohérentes et se trouvent en conformité avec cet instrument (Convention sur la désertification) juridique international dont le contenu fait partie du droit positif malien.

Sur un autre aspect, la convention sur la conservation de la nature et des ressources naturelles dispose dans son art 2 que « les Etats contractants s'engagent à prendre des mesures nécessaires pour assurer la conservation, l'utilisation et le développement des sols, des eaux, de la flore et des ressources en faune en se fondant sur des principes scientifiques et en prenant en considération les intérêts majeurs de la population ». C'est dans cette logique que s'inscrivent les conventions locales. Sur l'aspect coutumier, «les Etats contractants s'engagent à prendre des mesures nécessaires pour mettre les droits coutumiers en harmonie avec les dispositions de la présente convention»^90(*).

Des difficultés se posent à ce niveau dans la mesure où on trouve l'existence du droit moderne et du droit traditionnel. On constate aussi la prise en charge des orientations du droit coutumier se trouvant très souvent dans les conventions internationales. Les objectifs de la diversité biologique et l'utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques. Cette convention fait obligation aux parties contractantes de «protéger et encourager l'usage coutumier des ressources génétiques conformément aux ressources culturelles traditionnelles et compatibles avec les impératifs de leur conservation ou de leur utilisation durable»^91(*). Cette convention doit soutenir «les populations locales à concevoir et à appliquer des mesures coercitives dans les zones dégradées ou la diversité biologique a été appauvrie»^92(*).

* ⁸³ Moussa Djiré et Abdel Kader Dicko «les conventions locales face aux enjeux de la décentralisation au Mali», Paris, Karthala, 2007. Page 15.

* ⁸⁴ Paul Mathieu et Mark Freuddenberger, «la gestion des ressources naturelles de propriété communautaire ». in quelles politiques foncières pour l'Afrique rural. Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, PH. Lavigne Delville, Karthala-Coopération française 1998, Page 101.

* ⁸⁵ Idem, page 109.

* ⁸⁶Idem, Paul Mathieu et Mark Freuddenberger

* ⁸⁷ Loi n°95-004 du 18 janvier 1995 fixant les conditions de gestion des ressources forestières.

* ⁸⁸ Granier Laurent, « Conventions locales de gestion des ressources naturelles : légalité et cohérence en droit sénégalais », 2006, UICN-Sénégal

* ⁸⁹ Article 3 al1 de la convention sur la désertification

* ⁹⁰ Art 11 de la convention sur la conservation de la nature et des ressources naturelles.

* ⁹¹ Art 10 de la convention sur la diversité biologique

* ⁹² Idem, article 10