Memoire Online - L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

L'exception d'inconstitutionnalité est soulevée tout naturellement devant tout juge
ordinaire et en l'occurrence, devant le juge administratif, objet de notre sujet de
recherche. Celui-ci peut donc être qualifié du juge a quo ou du juge de fond devant
lequel l'exception est invoquée. En la matière, le juge administratif est tenu au respect
de la Constitution qui elle, comme « source des sources » et « le véhicule des
valeurs40», définit les contours de l'exception d'inconstitutionnalité. A quelque degré
que ce soit, l'E.D. peut alors être évoquée par les parties au procès : devant les
juridictions du premier degré, en cause d'appel ou devant la chambre administrative
de la Cour suprême.

Tenant compte des caractéristiques propres du procès administratif41, il convient
d'étudier les principaux acteurs (Section 1) que la loi donne qualité d'invoquer l'E.D.
et, l'examen de la recevabilité de ladite exception par le juge administratif (section 2).

Section 1. Les acteurs

Selon les termes de l'article 48 de loi organique n°28-2018 du 7 août 2018 précité : «
le recours en inconstitutionnalité par voie d'exception appartient aux parties en procès
(...)42», (paragraphe1) et doit être intenté à un moment particulier de l'instance
(paragraphe 2).

Paragraphe 1. Les parties au procès administratif

Née d'une contestation pendante devant la juridiction administrative, l'E.D. est
réservée par la loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle

40 C. KEUTCHA TCHAPNGA , « Le juge constitutionnel, juge administratif au Bénin et au Gabon ? »,

41 Il est essentiellement fait allusion ici à la procédure administrative contentieuse qui à la différence de

la procédure civile ou pénale, est une procédure inquisitoriale, écrite, secrète et contradictoire. Aussi,

de marquer la différence du mode de saisine du juge administratif qui se fait par le biais d'une requête

( voir en ce sens l'article 32 de la loi n° 51-83 du 21 avril 1983 portant code de Procédure Civile,

précitée, comme un moyen de défense réservé aux différentes parties (A) et/ou à un
intervenant volontaire (B).

A. Les différentes parties

Le procès administratif débute par des parties dont la loi fixe un certain nombre de

conditions.

même,

notion

parties

mérite

notre

part

quelques

éclaircissements nécessaires pour mieux appréhender le cours de l'instance ainsi que
le bien-fondé desdites parties à invoquer une E.D.

La notion de parties s'entend dans son assertion la plus large comme : « une ou des
personnes physique ou morale engagé(e)s dans un procès »43. Aussi, « Une personne
physique ou morale, privée ou publique, engagée dans une instance en justice »44.
« La qualité de partie se réalise par le soutien d'une prétention »45.

En procédure administrative contentieuse, tout comme dans d'autres procédures, un
procès se déroule donc entre deux ou plusieurs personnes qualifiées de parties. La
dénomination desdites parties change selon que l'E.D. est invoquée par l'une d'entre
elles en première instance, en cause d'appel ou devant la Cour suprême.

Devant le juge de première instance, l'E.D. peut être soulevée par un demandeur qui
en la circonstance est l'initiateur du procès. Celui-ci aura en face de lui un ou plusieurs
défendeurs. Il est cependant nécessaire de marquer la différence entre défendeurs et
défenseurs au procès. Les premiers sont ceux qui contestent46le bien-fondé des
prétentions ou allégations du demandeur et les seconds, s'entendent de l'action que
mènent les avocats. Selon le Vocabulaire juridique le Cornu : « c'est l'action de
défendre autrui devant le juge, comme représentant ou assistant d'une partie, de faire

Dans la pratique, il est des rares cas où l'administration est l'initiateur d'un procès ce
en raison du privilège du préalable dont elle dispose. Elle ne peut pas demander au

43 D. LE FURE et al, Lexique administratif nouvelle édition, op. cit., p. 137.

44 S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op.,cit p. 1382.

juge ce qu'elle est en droit de mettre en oeuvre par elle-même48. Toutefois, cette

hypothèse reste faisable dans le cas d'un contentieux qui oppose deux personnes

publiques faisant de facto de l'une d'entre-elle, la partie demanderesse qui est en droit

de contester l'application à lui faite d'une loi qui serait contraire à la Constitution. La loi

précise dans ce sens que : « lorsque l'administration est demanderesse, la requête

introductive d'instance est signée du Ministre compétent ou, s'il s'agit d'un

établissement public ou d'une collectivité publique, de son représentant légal »49.

Les parties au procès administratif sont donc nombreuses. Il y a un rôle important

dévolu au ministère public comme partie au procès, à l'avocat et à d'autres acteurs.

Notons qu'en droit processuel congolais, en première instance, le ministère d'avocat

n'est pas obligatoire en procédure administrative contentieuse de pleine juridiction.

Selon la loi : « les parties peuvent agir et se défendre elles-mêmes ou par mandataires,

Il y a également lieu à ce stade de souligner la particularité du procès administratif

congolais mais aussi français et de l'ensemble des Etats africains francophones51en

ce qu'il procède à une inégalité des personnes en cause ce qui n'est pas identique en

procédure pénale ou civile. La présence d'un justiciable public peut éventuellement

mettre à mal l'égalité des acteurs en opposition devant le juge. L'Etat à travers ses

49 Article 400 du code de Procédure Civile, Commerciale, Administrative et Financière (CPCCAF).
50 Article 4 de la loi du 21 avril 1983 du CPCCAF. Chaque partie à la possibilité d'assurer sa propre
défense ou par un mandataire ce, verbalement ou sur mémoire. Tout mandataire s'il n'est pas avocat
est toutefois prié de se munir d'un pouvoir spécial. L'article 6 renchérit aussi que : « le choix d'un
mandataire emporte élection de domicile chez ce derniers ». Devant la Cour suprême, le ministère
d'avocat est cependant obligatoire comme le dit l'article 2, aux alinéas premiers et 2 de loi n°19-99 du
15 août 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°22-92 du 20 août 1992 portant
organisation du pouvoir judiciaire en République du Congo en ces termes : « Les citoyens congolais
sont égaux devant la loi et devant les juridictions.

Ils peuvent agir et se défendre eux-mêmes verbalement ou sur mémoire devant toutes les juridictions à
l'exception de la Cour suprême (...) ».

51 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre
l'administration en Afrique noire francophone ? », Mosaïque, in Revue panafricaine des sociétés
juridiques comparées, N°2, 2022, p. 14.

52 L'article 396 du CPCCAF sus cité, prévoit que : « sont assignés tant en défense qu'en intervention
forcée : 1° l'Etat en la personne du Garde des sceaux, Ministre de la justice, en ses bureaux ; 2° les
établissements publics de toute nature en la personne de leur représentant légal, en ses bureaux ; 3°
les communes en la personne du Maire, au siège de la municipalité ou à défaut à son domicile ; 4° les
autres collectivités publiques en la personne de leur représentant légal ».

déséquilibre, il est particulièrement sollicité une intervention du juge administratif
pendant l'instance pour niveler les moyens de défense des justiciables opposés dans
un procès. En clair : « ce rôle accru du juge administratif permet de rétablir dans le
procès administratif une égalité faussée par la présence d'un justiciable public »53.

Pour autant, les juridictions administratives ne peuvent s'autosaisir. Par comparaison,
cette posture du juge est rappelée en France par le Conseil d'Etat54. Par voie
d'exception, c'est le requérant ou demandeur qui est à l'initiative du procès

administratif

mais

pas

forcément

auteur

naissance

l'incident

Dans la même veine, le Professeur Placide MOUDOUDOU considère que :
« soumettre l'administration à un contrôle juridictionnel est une entreprise malaisée et
jamais parfaitement réalisée ; l'administration exerce en effet la puissance publique au
nom de l'Etat, et il est difficile d'imaginer qu'elle puisse être amenée à rendre compte
de ses actes, ne serait-ce que du point de vue de la légalité, ou des activités de ses
agents, devant un tiers, qui soit de surcroît indépendant et impartial comme doit l'être
un juge »55. On constate à ce point une certaine retenue des administrés à pouvoir
ester en justice contre l'Etat, sauf dans les matières contractuelles, ou du droit de la
fonction publique pour des griefs tenant au reclassement des carrières etc. D'où le
constat selon lequel ; le contentieux administratif congolais est un contentieux
essentiellement de la fonction publique56.

En cause d'appel, le procès obéit à une autre procédure et les parties dans leur
différent rôle acquièrent des appellations différentes. Le demandeur ou le défendeur
initial qui a interjeté appel est à ce moment qualifié d'appelant. Celui contre qui l'appel
est formé est alors qualifié d'intimé. La qualité particulière de l'intervenant volontaire
est l'objet de notre réflexion dans notre paragraphe suivant.

A toutes ces étapes du procès, les deux principales parties du procès sont : la partie
demanderesse et défenderesse. Sans vouloir dissocier la procédure administrative
contentieuse de la procédure constitutionnelle, les parties au procès administratif initial

53 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

55 P. MOUDOUDOU, Droit administratif congolais, Brazzaville, L'Harmattan Congo, 2003, p.79.

qui établissent le trait-d'union avec le juge constitutionnel, sont celles préalablement

citées

dans

loi

organique

qui

organise

fonctionnement

Cour

Il ne faut pas aussi exclure de ce champ d'étude, la capacité reconnue aux personnes
morales d'ester en justice ce grâce à la personnalité juridique attachée au groupement
des personnes qui compose l'entité morale qui intente une action en justice.

Un autre acteur nommément désigné par la loi, également partie au procès dans
l'émanation d'une procédure incidente d'E.D. est l'intervenant volontaire.

L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

CHAPITRE I.

Section 1. Les acteurs

Paragraphe 1. Les parties au procès administratif

A. Les différentes parties