Memoire Online - L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

Lorsqu'elle

n'est

pas

invoquée

par

les

acteurs

procès,

l'exception

d'inconstitutionnalité reste lettre morte. Ce, combien même, lorsqu'une loi qui veut être
appliquée à une partie à un contentieux comporte de potentiels violations à la
Constitution. Or, il en ressort un défaut en République du Congo pour ne pas parler
d'une inexistence de décisions en la matière devant le juge administratif (A) mais aussi,
devant le juge constitutionnel (B).

A. Devant le juge administratif

A l'entame, il convient de préciser la nature des décisions prises par le juge
administratif lorsqu'il se prononce sur une exception d'inconstitutionnalité soulevée par
une partie au procès. A ce titre, le juge administratif se prononce par un jugement
Avant dire droit : « qui dans une décision, annonce que celle-ci ne tranche pas la
contestation principale, mais qu'elle prend, avant la solution de cette contestation, une
mesure destinée à la préparer ou à l'attendre pendant l'instance »183. La rareté des
décisions prises dans ce cas de figure ne tient donc pas du juge administratif mais

plutôt des justiciables ou d'une retenue du Procureur de la République. Puisque le juge
ne peut d'office se saisir d'une E.D.

Assurément, le fait qu'en droit processuel congolais la question préjudicielle n'existe
pas184, tend à occulter l'existence du mécanisme de renvoi des exceptions
d'inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle. Il s'agit à l'évidence pour
emprunter l'expression de Jacques Viguier : « d'une compétence nouvelle dite
compétence de renvoi185» du juge administratif congolais qui, comme nous l'avions
dit plus haut, est l'émanation de la Constitution de 1992. « Cette innovation permet à
un tribunal administratif ou à une cour administrative d'appel de surseoir à statuer et
de renvoyer (...) une question sur un problème juridique épineux qui conditionne la

Nonobstant le fait que l'exception d'inconstitutionnalité peut être soulevée à chaque
degré de juridiction, le résultat de nos différentes recherches nous a à peine permis
de recenser un jugement de renvoi prononcé par le tribunal administratif de Brazzaville
dont le siège se trouve au tribunal d'instance de Makélékélé - Bacongo. Au niveau de
la Cour d'Appel et de la chambre administrative de la Cour suprême, aucun arrêt avant
dire droit n'a été rendu jusqu'à la production de notre travail de recherche.

L'absence de décisions jurisprudentielles ne concourt alors pas davantage à l'efficacité
du mécanisme de l'E.D. quand on sait du reste, le rôle de la jurisprudence dans
l'enrichissement et le développement du procès administratif. Il est dit que : « Les
règles jurisprudentielles sont en général pense la doctrine, des règles de procédure.
L'intérêt majeur de ces règles est de combler les lacunes du droit écrit »187. En cela,

le défaut de décisions en matière administrative tend à rendre sans intérêt l'E.D.

comme moyen de protection des droits et des libertés des citoyens devant le juge
administratif. Pour autant, il est une évidence comme ce titre évocateur de l'article de

184Selon l'article 403 du CPCCAF : « la légalité des actes administratifs ne constitue jamais une

question préjudicielle de sorte que les juridictions, saisies d'une exception d'illégalité au cours d'une

instance, ont compétence pour apprécier et interpréter la légalité des actes administratifs versés aux

Elles ne peuvent, cependant, annuler un acte administratif illégal ni même s'opposer à son exécution.

Elles se bornent à constater son illégalité et par voie de conséquence, à écarter son application dans le

187 R. ROUQUETTE, Petit traité du Procès administratif, Paris, Dalloz, 2e éd, 2006, p.57.

COULIBALEY BABAKANE qui fait du juge administratif un « rempart de protection des
citoyens contre l'administration en Afrique noire francophone »188. Pour cet auteur :
« c'est une finalité ainsi assignée au contentieux administratif en tant que mécanisme
de protection des libertés publiques189» ce qui corrobore étroitement au but poursuivi
par le constituant congolais en instituant devant toute juridiction, la possibilité de
soulever l'E.D. La protection des droits et des libertés des citoyens, on le constate,
n'est pas que l'oeuvre du juge judiciaire comme cela semble se lire dans le paysage
juridique congolais. Bien qu'il existe quelques décisions rendues tant par les
juridictions judiciaires de fond que par la Cour constitutionnelle sur des exceptions
d'inconstitutionnalités comme nous en avions citées quelques-unes, la protection des
droits et des libertés et de l'ordre juridique est aussi assurée par les juridictions
administratives. A juste titre, le doyen Rivero écrivait qu'au « service des libertés, les
deux juridictions, chacune selon sa spécificité, ont mis des moyens différents mais
complémentaires : le juge administratif a situé l'essentiel de son action au niveau des
normes, le juge judiciaire au niveau des réalités concrètes »190.

Or, les normes auxquelles le juge administratif fait assoir son office qui sont
essentiellement des lois, doivent être conformes à la Constitution. Cependant,

l'inexistence

des

décisions

recours

des

justiciables

exception

d'inconstitutionnalité contre lesdites lois donne l'impression que celles-ci combien
même vieilles d'une quarantaine d'années sont sans écueils. C'est le cas du CPCCAF
datant de 1983 lequel soumet le juge administratif dans certaine matière ou procédure
à la fois aux règles processuelles du contentieux privé et celles du contentieux
administratif propre à cette matière191. Le juge administratif congolais emprunte alors
volontiers dans certaines procédures, les règles du droit commun susceptibles d'être

En conséquence, l'existence de certains recours soulignés supra en matière pénale
tendant à faire déclarer certaines dispositions du CPCCAF contraires à la Constitution

188 D. COULIBALEY BAKANE, « Le juge administratif, rempart de protection des citoyens contre

190 V. SIZAIRE, « Le juge administratif et la protection des libertés. Eléments pour une garde

partagé », Chronique classée dans Droit administratif, RDLF, 2019 chron, n° 27, p. 1.

191 Selon l'article 395 du CPCCAF : « la procédure administrative obéit aux mêmes règles que celles

décrites, dans les titres précédents sous les réserves ci-après ». Ces réserves sont celles qu'énonce

pouvaient également être invoquées devant le juge administratif tant est que les règles
processuelles sont parfois communes devant le juge judiciaire que devant le juge
administratif comme définit. Aussi, tenant aux requérants, les recours intentés devant
le juge administratif sont menés par des personnes qui sont nantis d'une certaine
culture et qui naturellement sont à même de faire constater devant le juge une violation
de leurs droits et libertés garantis par la Constitution. C'est le constat que fait le
Professeur Placide MOUDOUDOU du contentieux administratif congolais dont il
qualifie de contentieux des « puissants »192. En ce sens, pense le Professeur : « en
analysant le statut social des requérants on constate qu'ils sont tous hauts
fonctionnaires ; et plus de la moitié a une formation juridique : magistrats (tous
membres de la Cour suprême au moment des faits), avocats, diplomates, enseignants
de droit. Les autres requérants sont soit officiers supérieurs des Forces Armées
Congolaises, soit encore de hauts fonctionnaires »193.

Le défaut de décisions en matière administrative donne dès lors la fausse illusion que
l'on vit au Congo dans une sorte « d'eldorado constitutionnel194» où toutes les lois qui
peuvent être appliquées dans le procès administratif sont conformes à la Constitution.

La réalité dépeinte devant le juge administratif est la même que l'on peut se faire
devant le juge constitutionnel.

L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

Paragraphe 1. Le défaut de décisions en matière d'exception

A. Devant le juge administratif