Memoire Online - L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

En dépit de quelques causes notées de manière globale sur la « sécheresse
jurisprudentielle222» en matière d'exception d'inconstitutionnalité, le bilan fait du
contentieux administratif congolais nous permet de distinguer deux principales causes.
Celles-ci traduisent l'idée selon laquelle : « l'exception d'inconstitutionnalité n'a pas
connu un rayonnement à la dimension de sa finalité »223. La limitation normative de la
procédure (Paragraphe 2) est l'une des causes ; la méconnaissance de la procédure
en est une autre (paragraphe 1).

Paragraphe 1. La méconnaissance de la procédure de l'exception

De façon pratique, l'analyse de deux décisions de justice dont l'une rendue par la Cour
constitutionnelle et l'autre par le tribunal administratif de Brazzaville nous permettent
de poser le constat de la méconnaissance de la procédure de l'E.D. On constate à cet
effet, la méconnaissance du fondement juridique de la procédure ainsi que de
l'obligation de saisine préalable du juge administratif (A) et le non-respect des délais
de saisine du juge constitutionnel (B).

A. La

méconnaissance

fondement

juridique

l'exception

d'inconstitutionnalité

non-saisine

préalable

juge

Le siège légal de l'exception d'inconstitutionnalité demeure les articles 180 de la
Constitution et les articles 42, 44, 48, 49, 50 et 51 de la loi organique portant
organisation et fonctionnement de la Cour largement cités. La subtilité, mieux la
complexité de la procédure comme dit plus haut pour les acteurs devant les juridictions
ordinaires, réside dans leur capacité à distinguer le mode de saisine directe de la Cour
constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois et des traités et la procédure
proprement dite de l'exception d'inconstitutionnalité. Cette dernière procédure
s'apparente alors à une saisine indirecte. Dans bon nombre des affaires pénales pour
lesquelles le juge constitutionnel a été saisi sur l'inconstitutionnalité des lois, une sorte

222 I. YANKHOBA NDIAYE, « L'accès à la justice constitutionnelle par le citoyen », op.cit., p. 41.

de confusion a été démontrée et que le juge constitutionnel congolais n'a pas manqué
de souligner dans ces différentes motivations. La confusion est bien entretenue à la
fois par les parties elles-mêmes, par leurs conseils le cas échéant, et par les
juridictions de renvoi à savoir : le tribunal administratif, la Cour d'appel et la chambre
administratif de la Cour suprême. Cet état de fait traduit parfaitement l'idée selon
laquelle ; le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité « reste peu connu et
méconnu224» et surtout, « assurément, le processus de la réforme est inachevé ; il
s'est arrêté au milieu du gué »225.

En ce sens, la participation du justiciable congolais à la protection de la Constitution226
n'est pas encore, jusqu'à ce jour, l'oeuvre de l'exception d'inconstitutionnalité, la
connaissance juridique sur ce moyen faisant encore défaut.

Il est aussi surprenant de constater que les requérants méconnaissent complètement
l'objet de saisine de la Cour constitutionnelle. Au motif d'invoquer une exception
d'inconstitutionnalité donc, de vouloir faire respecter devant le juge administratif leurs
droits et libertés fondamentaux, les demandes sont contraires à la compétence de la
Cour constitutionnelle. C'est l'intérêt de rappeler la décision n°005/DCC/SVA du 8 août
2023 sur la demande d'invocation de l'exception d'inconstitutionnalité devant le
tribunal administratif de Brazzaville. Dans ladite décision, au lieu que le requérant,
monsieur MAMPOUYA MATSOCOTA Lin, invoque devant la Cour une violation d'un
de ses droits ou de ses libertés qu'une loi à lui appliqué par le juge administratif fait
encourir, celui-ci, selon la formulation de la décision de la Cour : « demande à la Cour

constitutionnelle d'invoquer, pour son compte, l'exception d'inconstitutionnalité devant
le tribunal administratif dans l'affaire qui l'oppose à l'Etat congolais ». Et, qu'il est tout
autant surprenant : « qu'il allègue que le tribunal administratif de Brazzaville n'a pas
respecté le troisième alinéa de l'article 168 de la Constitution qui dispose : « Les juges
ne sont soumis dans l'exercice de leur fonction qu'à l'autorité de la loi ». Une
disposition dont nous avons ci-dessus apporté des commentaires.

226 N. OUMAROU, « La participation du citoyen à la protection de la Constitution : cas de la Constitution

du 11 décembre 1990 », Mélanges en l'honneur de M.G AHANHANZO, La Constitution béninoise du

11 décembre 1990 ; un modèle pour l'Afrique ? Paris, l'Harmattan, 2014, pp. 587-605.

De ce qui précède, il sied aussi de souligner par rapport à la décision susmentionnée,
l'absence de la saisine préalable du juge administratif. En effet, le sieur X bien qu'étant
opposé à l'Etat congolais dans une affaire devant le tribunal administratif de
Brazzaville, s'est, à sa propre initiative, pourvu devant le juge constitutionnel cela en
méconnaissance totale des termes de l'article 49 de la loi portant organisation et
fonctionnement de la Cour constitutionnelle suffisamment citée qui pour rappel précise
que ce moyen « appartient aux parties en procès devant toute juridiction ». D'où, une
telle initiative ne peut enrichir ni la jurisprudence administrative encore moins la
jurisprudence constitutionnelle.

Il nous parait aussi nécessaire de lever l'équivoque selon laquelle ; le procès en
exception d'inconstitutionnalité peut mettre aux prises les particuliers au juge
administratif comme pourrait être tenté de penser certains acteurs. Mais plutôt, les
différentes autres parties au procès cités dans notre premier chapitre de la première
partie que sont : un administré, personne morale ou physique avec une entité publique
ou encore entre deux personnes publiques dont le procureur de la République est
également considéré comme partie. La bonne compréhension de la nature de ce
contentieux permet à n'en point douter d'éviter de tomber dans une interprétation
erronée de la compétence de la Cour et de ne pas travestir la mission du juge
administratif. Il ne nous échappe pas qu'au sorti des années 1990, marquant l'essor
du constitutionnalisme en Afrique et au Congo, que « désormais, la mission qui est
dévolue à la justice constitutionnelle est de contrôler la constitutionnalité des lois, de
garantir les droits fondamentaux, d'arbitrer le jeu électoral et de réguler l'activité des
pouvoirs publics »227.

Dans une tout autre affaire, toujours en matière administrative, il est constaté : le non-
respect des délais de saisine du juge constitutionnel.

227

M.N

SAMBA-VOUKA,

« La

saisine

des

juridictions

constitutionnelles

dans

nouveau

constitutionnalisme en Afrique : les cas du Bénin et du Congo », op. cit., p.55.

B. Le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel

Selon les termes de la loi, lorsque le juge ordinaire, en l'occurrence le juge administratif

devant une exception d'inconstitutionnalité « constate, le cas échéant, sa recevabilité

et, sursoit à statuer, prononce le renvoi du dossier et des parties devant la Cour

constitutionnelle et impartit au requérant le délai d'un mois à partir de la signification

de la décision pour saisir la Cour constitutionnelle (...) »228. Dans la seule affaire229

devant le tribunal administratif où les parties ont invoqué l'E.D., cette disposition a bel

et bien été respectée par le juge administratif mais, pas par la partie auteur de la

Est-ce une méconnaissance de la part des acteurs au procès de cette obligation

légale ? La question mérite d'être posée d'autant plus qu'il s'agit d'une exception

soulevée par l'Etat congolais et le ministère public lesquels sont à même d'être au fait

des questions de procédure et des délais y relatif. A expiration donc du délai d'un (1)

mois

qu'impartie

loi,

procédure

été

déclarée

forclose

par

Cour

constitutionnelle et le procès a repris son cours sans que ne soit démêlée la nature ou

non inconstitutionnelle de l'article 83 de la loi n°22-92 du 20 août 1992 objet de la

Par ailleurs, il tient lieu de mentionner que la Cour constitutionnelle face à la décision

de renvoi à son prétoire, ne sait nullement prononcer par une décision formelle et

motivée comme le lui oblige la loi notamment, l'article 26 de la loi portant organisation

et fonctionnement de la Cour constitutionnelle qui précise que : « Toutes les décisions

229 Affaire X contre l'Etat congolais et la Caisse des Retraites des Fonctionnaires (CRF). Dans cette
décision Avant Dire Droit, l'avocat de l'Etat congolais, soulève l'exception d'inconstitutionnalité de
l'article 83 de la loi n° 22-92 du 20 août 1992 portant organisation judiciaire, dès lors qu'elle a violé
l'article 169 de la Constitution du 25 octobre qui dispose : « Le pouvoir judiciaire ne peut empiéter ni sur
les attributions du pouvoir exécutif, ni sur celles du pouvoir législatif ». Notons que selon l'article 83
susmentionné il est dit que « Le Tribunal Administratif est, en matière administratif, juge de droit
commun en premier ressort, et au plan contentieux, il est au cours des instances dont il est saisi,
compétent pour interpréter les décisions des diverses autorités administratives et apprécier leur
régularité juridique, à la demande de l'une des parties, sans pouvoir en prononcer l'annulation qui est
de la compétence de la Cour suprême ». Le troisième degré de la disposition précise pour autant que :
« De tous les litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires reconnus aux fonctionnaires
et Agents publics des diverses administrations, notamment aux fins de redresser les situations de
carrières inadéquates et de prononcer le cas échéant, la réparation qui leur est due pour le préjudice ».
La précision de cet alinéa est d'une importance capitale du fait que l'exception d'inconstitutionnalité
soulevée tend à contester la compétence du juge administratif à ordonner à l'Etat la reconstitution de la
carrière administrative du requérant.

de la Cour constitutionnelle doivent être motivées. Elles peuvent être rendues en
audience publique ». Cette situation pose un réel problème du désintéressement des
membres de la Cour dans la protection des droits et des libertés dont elle est garante.
Et, elle conforte davantage la qualification d'une Cour politisée mieux encline à la
protection des intérêts du politique plutôt qu'à la protection des intérêts de simples
justiciables ou du congolais lambda.

On peut être d'accord dans ce cas de figure avec la doctrine que : « la motivation des
décisions juridictionnelles constitue à la fois un instrument technique processuel et une
garantie politico-institutionnelle »230. Elle permet d'éclairer les juges de fond sur les
affaires de même nature pour lesquelles ils seront saisi mais surtout apporté une
solution procédurale face à la difficulté à laquelle ils sont soumis. C'est autant
important que l'exception d'inconstitutionnalité ne soit constatée et retenue par le
premier juge qu'à la satisfaction de la condition que la disposition contestée n'ait jamais
déjà été déclarée conforme à la Constitution. Cette forme de déni de justice de la Cour

constitutionnelle est alors très loin de contribuer à une « véritable émergence de la

On est aussi fortement tenté de constater que : « l'oeuvre de la justice constitutionnelle
en République du Congo regorge d'énormes imperfections »232. C'est à tous les points,

tout

moins,

qui

concerne

les

décisions

matière

d'exception

d'inconstitutionnalité une « jurisprudence constitutionnelle perfectible »233.

A l'évidence, le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel ou même leur
respect, procède souvent d'un pur moyen dilatoire tendant à faire perdre du temps, à
rallonger les délais du procès. Les avocats nous le savons excellent en la matière,
dans l'art de gagner la montre surtout lorsqu'il pressent perdre une affaire. Car, l'effet
recherché en invoquant l'exception d'inconstitutionnalité est de moindre importance
pour le justiciable. « Autrement dit, une décision (...) d'inconstitutionnalité abroge

230 A. LE QUINO, « La motivation des décisions du Conseil constitutionnel au prisme du modèle ibéro-

américain », in Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, 2017/2-3 N°55-56, pp. 33-43.

231 T. HOLO, « Emergence de la justice constitutionnelle », op.cit., pp. 101-114.

232 M. NGAMBE, La justice constitutionnelle en République du Congo, Mémoire, op. cit., p.111.

233 D.K. KOKOROKO, « L'apport de la jurisprudence constitutionnelle africaine à la consolidation des

acquis démocratiques (les cas du Bénin, du Mali, du Sénégal et du Togo) », cité par M. NGAMBE in La

seulement une disposition législative sans remettre en théorie en cause ses effets
passés, y compris dans les instances à l'origine de la procédure »234.

Il ressort également que la confusion quant au respect des délais porte aussi à la
nature de l'exception qui prête à confusion avec les exceptions de procédures prévues
à l'article 179 du CPCCAF. C'est à cette raison que le juge administratif congolais n'a
pas manqué l'occasion de rappeler que : « l'exception d'inconstitutionnalité n'est pas
régie par le droit commun processuel issu de la loi n° 51/83 du 21 avril 1983 portant
CPCCAF, mais plutôt par les modalités particulières contenues dans la Constitutions
du 25 octobre et la loi organique n° 28-2018 du 7 août 2018 portant organisation et

Paragraphe 2. La limitation normative de la procédure de
l'exception d'inconstitutionnalité

Seules les lois et traités peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge constitutionnel
en exception d'inconstitutionnalité (A) et ceci, conformément à la compétence de la
Cour constitutionnelle. Sont alors écartés : tous les actes réglementaires (B).

L'exception d'inconstitutionnalite devant le juge admnistratif congolais

Section 2. Les causes de la pauvreté jurisprudentielle

Paragraphe 1. La méconnaissance de la procédure de l'exception

B. Le non-respect des délais de saisine du juge constitutionnel