Memoire Online - procédures de recouvrement des impots d'Etats en République du Bilan : bilan et perspectives

TABLEAU N° : Evolution des recettes fiscales intérieures d'Etat 1982 à 1989 (en millions de F CFA)

Années	Prévisions	Emissions	Recouvrement
1982	17.895,5	10.831,9	14.966,3
1983	18.364	19.991,3	16.311,4
1984	18.537	21.685,3	15.854,7
1985	18.608	20.046	13.430,2
1986	20.634,3	16.721,9	12.448,5
1987	16.518,7	26.868	13.379,6
1988	15.055	6.549,7	11.488,9
1989	9.323	-	5.773,9

Une synthèse des données montre bien la diminution progressive des recouvrements effectués, en total discordance avec les émissions et les prévisions.

Graphique N° : Evolution des recettes fiscales intérieures d'Etat 1982 à 1989

Le faible rendement des recettes fiscales intérieures de l'Etat observé durant la période allant de 1982 à 1989 est le fait de plusieurs facteurs tant au niveau des services d'assiette qu'au niveau des services de recouvrement.

En matière de fonctionnement des services d'assiette, il était noté une attitude passive et négligente de la Direction des Impôts. Les travaux d'assiette se limitaient pour la plus part du temps à une vérification formelle des déclarations, à une des rectifications portant sur des erreurs de calcul ou une application erronée des taux ou des dispositions en matière d'exonération. Aussi il n'existait pas de communication systématique de renseignements entre les services d'assiette eux même ainsi qu'avec d'autres structures, les taxations d'offices étaient fréquentes et rendaient l'impôt souvent irrécouvrable.

Dans le système en vigueur jusqu'en 1988, l'ensemble des impôts directs était recouvré par voie de rôle. Le service d'assiette établit les rôles régularisation, les rôles de perception et les avertissements destinés aux contribuables. Ces rôles sont transmis au service des rôles, statistiques et recouvrement (SRSR) qui les vérifie et prépare leur homologation avant de leur transmettre au trésor public. Cette procédure était lourde et inadéquate car elle présentait l'inconvénient d'éloigner le fait générateur de l'impôt de son recouvrement effectif.

B- Analyse des données sur le recouvrement des impôts après la réforme d'Avril1989

TABLEAU N° : Statistique des réalisations de la DGID de 1990 à 2005 (en millions de F CFA)

Année	Montant des prévisions	Montant des réalisations	Taux de réalisation
1990	18.778	18.880	100,50%
1991	21.055	22.591	107,29%
1992	24.615	30.739	124.87%
1993	31.346	32.684	104.26%
1994	41.713	48.484	116,23%
1995	58.460	62.919	107,62%
1996	68.306	71.481	104,64%
1997	72.411	75.630	104,44%
1998	84.112	90.240	107,28%
1999	99.193	93.188	93,94%
2000	104.084	107.788	100,65%
2001	107.970	120.144	111,27%
2002	128.970	142.539	110,52%
2003	143.000	153.206	107,17%
2004	160.162	163.583	102,14%
2005	174.310	164.037	94,11%

En comparaison avec le niveau du recouvrement avant la réforme, le constat ici est l'exceptionnel taux de réalisation de plus de 100%, obtenu sur presque la totalité des quinze années de l'exercice de la fonction de recouvrement par la DGID sauf en 1999 et en 2005, avec un accroissement de plus de 145517 millions de FCFA, accroissement bien illustré dans le graphique ci-dessous.

Graphique N°: Evolution des réalisations de la DGID de 1990 à 2005 (en millions de FCFA)

- les performances observées suites au transfert de la fonction de recouvrement des impôts ;

- les insuffisances constatées depuis le début de l'application de la réforme d'avril 1989.

1) Les performances observées suites au transfert de la fonction de recouvrement des impôts

Nous n'allons pas revenir sur les taux de recouvrement et d'accroissement des recettes, mais rappeler de façon plus détaillée les éléments dont la mise en application a contribué à cette performance observée : il s'agit notamment de :

Le mal essentiel de l'ancien système de recouvrement était la lenteur administrative. Les procédures de recouvrement pouvaient être engagées jusqu'à deux ans après la date normale d'exigibilité des impôts.

Avec les nouvelles modalités, les délais sont considérablement réduits. L'allègement de la procédure est illustré comme suit dans le tableau suivant :

Période

Procédure

Avant 1989

Après 1989

· Déclaration

· Contrôle

· Liquidation

· Enrôlement

· Vérification

· Homologation

· Transmission

· Vérification

· Prise en charge

· Distribution des avis d'imposition

· Recouvrement / DTCP

· Visa DI

· Déclaration

· Recouvrement/ DGID

· Reversement à la DGTCP

· Contrôle

L'un des principaux facteurs de l'accroissement des recettes fiscales est que la créance fiscale est souvent recouvrée avant le contrôle. Cette méthode est très profitable car l'administration fiscale a mieux fait de recouvrer sûrement une partie de sa créance que d'espérer la totalité sans certitude.

L'allègement des procédures fiscales passe aussi par l'affirmation et le respect scrupuleux du principe sacro-saint de la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable au sein de la même administration.

Ainsi, les Recettes des Impôts ont été créées et implantées au même lieu que les services d'assiette pour permettre aux contribuables de se libérer sans trop de difficulté de leur dette fiscale dans leur localité d'imposition.

Les travaux étant désormais allégés, la relance des contribuables défaillants est systématique grâce aux fichiers informatiques, et les actions en recouvrement sont immédiates. Cela a permis de limiter sensiblement l'accumulation des arriérés fiscaux. Aujourd'hui les statistiques de recouvrement sont plus précises et permettent de faire les prévisions budgétaires sur la base des recouvrements effectifs.

Cette direction intervient à travers deux services : la BEF et la BVIR afin de rendre le contrôle fiscal plus efficace. La BEF s'occupe en générale de la recherche, des enquêtes fiscale, de la programmation des vérifications de comptabilité et du traitement des informations de recoupement auprès des administrations et assimilées et des opérateurs économiques. Ces informations sont mises à la disposition des services d'assiette et de la BVIR pour exploitation. Signalons que la BEF ne peut notifier de redressements à la place des services d'assiette.

La BVIR quand à elle est chargée de la vérification de comptabilité des entreprises dont les dossiers ne sont pas gérés par les directions ayant un service de contrôle fiscal., des interventions rapides chez les contribuables inscrits ou non au programme de vérification.

- Renforcement de l'informatisation avec l'utilisation des logiciels tels que :

TAKOE qui permet de connaître les paiements effectués par chaque contribuable, de consulter la situation du contribuable, de faire les compensations d'AF, de produire les fiches d'instruction et les avis d'imposition ; SYDONIA qui permet de connaître le montant global des importations effectuées par contribuable ; GESEXO qui permet de faire le point des marchés publics à financement extérieur ; SYGFIP qui permet de regrouper tous les marchés en régime intérieur ou la partie financer par le Trésor dans les marchés publics.

Tous ces différents logiciels permettent aux services d'assiette et de recouvrement de faire les recoupements nécessaires afin d'appréhender l'ensemble des éléments imposables et la situation fiscale du contribuable.

- Mesures de fiscalisation progressive du secteur informel avec la création récente du CIDAM et du CIPAF

Il a été crée des centres de gestions agrées (CGA) dans le but d'être plus proche des contribuables, de les aider à connaître leur droit et surtout leurs obligations fiscales en tenant des comptabilités fiables. Le marché DANTOKPA étant le nid de l'informel par excellence, la création du CIDAM participe des mesures de fiscalisation du secteur informel au même titre que les acomptes forfaitaires (l'AFS, le BIC détaillant, le prélèvement de 10% sur les prestations de services etc..), quand à la création du CIPAF, elle ne fait que raffermir la collaboration DGID- DGDDI et permet à la DGID d'aller chercher l'impôt à la source et de décharger la douane de cette collecte.

- La réduction des taux de l'impôt et l'élargissement de l'assiette fiscal

L'élargissement de l'assiette ne dépend pas seulement d'une diminution des taux d'imposition, mais surtout de l'environnement économique nationale. Cela favorise l'éclosion de beaucoup d'entreprises. Une large assiette fiscale permet d'obtenir les mêmes recettes fiscales sinon plus avec un taux moins élevé.

2- les insuffisances constatées depuis l'application de la réforme d'avril 1989

Les performances exceptionnelles cachent certaines insuffisances du système. Au nombre de ses insuffisances constatées, nous avons :

L'ordonnance n° 69-05/PR/MEF du 13 février 1969 portant statut des comptables publics oblige les comptables publics à prêter serment et à constituer un cautionnement proportionnellement à l'importance de leur responsabilité. En vertu de cette ordonnance, le comptable public qui prend en charge les rôles est rendu débiteur du montant des cotes non recouvrées s'il n'a mené aucune diligence pour leur recouvrement. En contrepartie de cette responsabilité le même texte prévoit l'octroi d'une indemnité pécuniaire de risque dont 75% peuvent être retenus mensuellement pour constituer le cautionnement au cas où les revenus et les biens de l'intéressé ne permettraient pas de le faire. Mais cette recommandation n'est pas respectée pour les comptables de la D.G.I.D. Ceux-ci sont écartés de cette obligation conformément aux dispositions de l'article 5 de la décision -loi du 20 avril 1989. Nous pensons là que c'est une insuffisance notoire car les garanties de recouvrement sont ainsi diminuées. Les recettes des impôts sont en fait aussi importantes que les autres recettes. Et le cautionnement étant une garantie pour l'Etat, il n'est pas prudent de maintenir sa suppression en ce qui concerne les Receveurs des impôts.

- Les insuffisances liées au délai de transfert de documents entre services d'assiette et de recouvrement

Certains documents constituent les instruments de liaison entre les services d'assiette et de recouvrement. Il s'agit entre autres des déclarations ou bordereaux de versement. Ils constituent le point de départ de la majoration des liaisons entre Recettes et Service de Gestion et Contrôle. Mais cette liaison n'est pas assez développée. Il a été remarqué en effet que malgré le rapprochement des services, les divers documents ne sont pas transmis à temps. Cela empiète un temps soit peu sur le rendement fiscal car retarde les travaux.

Le réseau comptable de la DGID ne couvre pas l'ensemble des 77 communes du territoire national. On constate en effet qu'en dehors de Cotonou et des autres chefs lieux de département, la compétence des receveurs auxiliaires couvre plusieurs circonscriptions administratives. De ce fait, le receveur auxiliaire est seul à encaisser, tenir la comptabilité et suivre la situation fiscale des contribuables. Cela contribue à la régression du taux de recouvrement dans les sous-préfectures éloignées.

Le manque de personnel bien formé et qualifié constitue un frein au bon rendement du système de recouvrement des impôts. Au service Recouvrement il y a trop de dossiers par agent de recouvrement et l'émargement des fiches contribuables ainsi que la distribution des avis d'imposition établis en l'absence de paiement spontané ne sont pas systématiques. Il se pose un problème de motivation du personnel surtout ceux des agents de poursuite qui ne bénéficie pas d'une incitation financière intéressante par rapport aux risques encourus sur le terrain.

Au niveau des services d'assiette, le retard qu'accuse la Recette pour envoyer les déclarations se répercute sur les travaux de contrôle. En effet, les bordereaux de versement ou déclarations ne sont pas souvent transmis en fin de journée mais plutôt à la fin des échéances. Dans ces conditions, ils transmis en nombres important et ne sont pas tous contrôlés ou le sont partiellement du fait du manque de personnel.

Au niveau de la procédure, des difficultés majeures existent quant à la mise en application de tous les principes. L'aboutissement de la procédure de recouvrement demeure encore un parcours de combattant pour le receveur en cas de retard ou d'absence de paiement. Ce n'est que pendant ces dernières années qu'on a assistées à beaucoup fermeture temporaire d'entreprises ou de structures commerciales pour non paiement d'impôt. Mais la procédure ne va pas souvent plus loin que ça. Les lourdeurs administratives observées dans le domaine judicaire béninois ne permettent pas souvent d'aller à la saisie vente des biens du contribuable reliquataire ou même jusqu'à la contrainte par corps.

- l'informatisation insuffisante de toute la chaîne du réseau comptable de la DGID

Conformément à la note N° 164 du 27 avril 1990, les montants à recouvrer sont calculés directement par la Recette des impôts qui annote les fiches de situation de compte des contribuables, soit lors de l'envoi de l'avis d'imposition, soit lors des paiements effectués à la caisse. Ces annotations de fiches de situation de compte du contribuable se font de façon manuelle et rend les restes à recouvrer difficiles à déterminer. L'informatisation du système demeure encore embryonnaire. Le réseau comptable est loin d'être relié en réseau informatique. Les logiciels utilisés dans le cadre de l'automatisation des procédures présentent quelques failles ou sont mal et sous exploités. Par exemple les imputations des paiements effectués n'arrivent pas à être classées et rangées par exercice en ce qui concerne le TAKOE. Dans le cadre de la collaboration DGID-DGDDI, le SYDONIA doit être utilisé pour l'imputation des importations faites par les contribuables. Ce sont les douaniers qui doivent se charger en amont de ces imputations afin de rendre ces informations disponibles et exploitables par leurs collègues de la DGID. Mais le fait est que des contribuables réclament des compensations d'acomptes payés au cordon douanier qui soient n'ont pas été imputés ou qui ont été détruits à cause de la défaillance du système informatique. Toutes ces difficultés rendent difficiles les recoupements pour connaître la situation fiscale réelle du contribuable.

Ces mêmes difficultés ne permettent pas de calculer facilement les restes à recouvrer.

Quant aux avis d'imposition, les problèmes y afférents sont principalement le défaut de mise à jour des dossiers de cessation d'activité et le défaut de mise à jour des changements d'adresse.

L'un des arguments avancés lors de la suppression était que ce sont les importants arriérés d'impôts qui ont été à la base de l'inefficacité de l'ancienne procédure, il n'est d'ailleurs pas concevable qu'un service ou une Recette entière lui soit consacrée. Cela contribuerait à encourager les contribuables à accumuler les restes d'impôts. Il revient alors à chaque service de recouvrement des arriérés d'impôts à son niveau. Il faut souligner aussi que la méthode de classement des arriérés d'impôts était mauvais car une fois qu'un impôt du au titre d'un mois n'est pas réglé dans le même temps, il est pris en charge par la RPAI comme arriéré d'impôts.

Mais la réalité est que, loin d'encourager les contribuables à accumuler les arriérés d'impôts, il aura toujours des contribuables défaillants. Créer une Recette pour s'occuper de ces contribuables déchargerait les services de recouvrement afin de leur permettre de se concentrer sur les recettes courantes faciliterait la division des tâches.

Une analyse comparative de l'évolution des taux de réalisation sur la période de 1990à 2005 révèle que les objectifs de recettes ont été régulièrement atteints, voire même dépassés. Ce qui constitue, a priori une bonne performance. Toutefois, il est nécessaire de passer en revue les méthodes de prévision et de recouvrement des impôts.

Les travaux de prévision de recettes sont l'oeuvre des régies financières et de certains services techniques de l'administration en charge des prévisions budgétaires.

Au niveau des régies, l'analyse des hypothèses de projection fait ressortir qu'il s'agit, en général, de simples prolongations des tendances observées, rectifiées pour tenir compte des modifications du dispositif fiscal, mais sans une prise en compte effective des modifications probables de l'activité économique.

Au sein des services techniques (autres que les régies financières) en charge des prévisions budgétaires, les projections sont un exercice purement technique de nature macroéconomique, fait avec des instruments modernes de projection. La prévision passe essentiellement par une projection de l'activité économique en prenant en compte l'information conjoncturelle, tant au niveau national qu'international, des différents critères de performances fixés au niveau régional et international.

La plupart du temps, les niveaux de recettes retenus sont influencés par ceux prévus par les régies financières, lesquels sont souvent minorés. Cela laisse supposer que la prévision des recettes n'est pas un effort pour préciser un niveau ''probable'' compte tenu de l'incertitude, mais plutôt l'indication du montant que les régies financières s'engagent à prélever. En effet, les régies financières chargées du recouvrement des impôts et taxes s'engagent pour des niveaux de recettes sous-évalués. Leur effort est donc minimisé, ce qui leur permet de dépasser les objectifs que l'Etat leur fixe.

Au total, malgré la progression des recettes fiscales au cours de ces quinze dernières années, elles restent insuffisantes, par rapport aux besoins de dépenses de l'Etat. Les données recueillies montrent une tendance à un essoufflement des performances en matière de mobilisation des recettes fiscales. Au regard de cette situation, certains analystes ont tendance à mettre en rapport le niveau des recettes fiscales avec la structure globale de l'économie.

Ainsi la mauvaise gouvernance et la mauvaise conjoncture économique, ne prédisposent pas citoyens au civisme fiscal. La majorité des opérateurs économiques se plaignent de la mauvaise conjoncture et commence surtout par se préoccuper de l'utilisation qui est faite de leur cotisation civique au vu des nombreux cas de malversations financières des autorités politico administratives. Un handicap non moins important, est aussi la dette de l'Etat Béninois envers les opérateurs économiques qui disposent de mandats impayés depuis des mois, voire même des années. Cet état de chose bloque le circuit économique, perturbe le fonctionnement du mécanisme de redistribution des revenus et rend les opérateurs économiques insolvables vis-à-vis de tous leurs partenaires y compris l'Etat.

procédures de recouvrement des impots d'Etats en République du Bilan : bilan et perspectives

Section 2 : Vérification des hypothèses et établissement du diagnostic

Paragraphe 1 : Analyse des données et vérifications des Hypothèses

A- Analyse des données sur le recouvrement des impôts avant la réforme d'Avril1989

B- Analyse des données sur le recouvrement des impôts après la réforme d'Avril1989