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Etude comparée entre les cours des comptes algérienne et française

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par Mohamed Hanafi
Université de Perpignan via domitia - Master 2 option recherche 2009
  

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Section I : Les magistrats de la hors hiérarchie

Les magistrats de la hors hiérarchie au sein de la Cour des comptes algérienne sont organisés conformément à l'article 32 de l'ordonnance n° 95.23 sus citée en quatre groupes :

1. Le Président de la Cour des comptes 72

Il est le premier responsable de l'institution. A. La nomination et le salaire

Le Président de la Cour des comptes à la qualité de magistrat, il est nommé par décret présidentiel comme tous les autres magistrats, que ce soit de la Cour des comptes ou de l'ordre judiciaire conformément à la constitution algérienne du 08 décembre 1996 modifiée (art. 78). La nomination du Président de la Cour des comptes relève uniquement du pouvoir discrétionnaire du Président de la République.

La constitution algérienne dispose que la nomination et la fin de fonction des magistrats (de la Cour des comptes et de l'ordre judiciaire) ou de toute autre fonction considérée comme fonction supérieure de l'Etat se fait par décret présidentiel.

De l'autre coté, le code des juridictions financières français en son article L121-1 indique que : « Le Premier président, les Présidents de chambre et les

70 Art. 2 de l'ordonnance nO 95-23., op. , cit.

71 Code des juridictions financières.

72 En droit français : le président de la Cour des comptes est appelé, Premier Président de la Cour des comptes.

és par décret pris en Conseil des ministres, 73considéré

Ce décret est signé, soit exclusivement par le Président de la République exerçant ses prérogatives sur le fondement des dispositions limitatives de l'article 19 de la constitution ; soit avec les contreseings du Premier Ministre et des ministres concernés.

En droit algérien, le décret présidentiel n'est à aucun moment contresigné par le Premier Ministre, comme c'est le cas des décrets simples en droit français.

Les autres magistrats sont nommés par décret simple74 du Président de la République selon l'article L121-2 conformément au code des juridictions financières.

Une idée nouvelle vient de jaillir du parti socialiste français, considérant que La Cour des comptes est un organe important de contrôle auquel la loi organique de 2001, aussi bien que la Constitution, confient une mission d'assistance au Parlement, à ce titre, il serait souhaitable de procéder à une avancée démocratique en associant le Parlement à la désignation du nouveau ou de la nouvelle Président(e) de cette institution.

Le Président de la République et le Gouvernement doivent accepter l'idée que la désignation du Président ou de la Présidente d'un organe en charge de leur contrôle ne peut procéder exclusivement de leur choix. 75

Finalement, il y lieu de distinguer deux procédés de nomination pour les magistrats de la Cour des comptes française, une catégorie est nommée par décret pris en conseil des ministres et une autre catégorie par décrets simples. En revanche, tous les magistrats de la Cour des comptes algériens sont nommés par décret présidentiel sans distinction de grade ou de fonction.

En droit algérien, le Premier ministre (ex. Chef du Gouvernement) peut également nommer d'autres fonctionnaires cependant par décret exécutif.

73 http://www.fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9cretenConseildesministres

Décret pris conseil des ministres : C'est un décret pris en application de l'article 13 de la constitution. Il comporte en fin des visas, la mention : « le Conseil des ministres entendu ». Ce décret est signé, soit exclusivement par le Président de la République exerçant ses prérogatives propres, sur le fondement des dispositions limitatives de l'article 19 de la constitution ; soit avec les contreseings du premier ministre et des ministres concernés, toujours sur le fondement de ce même article constitutionnel. Toutefois, si un décret est pris en Conseil des ministres alors qu'aucune disposition législative ne l'exige, il ne pourra être modifié ultérieurement que par un décret pris également en Conseil des ministres selon la jurisprudence établie du conseil d'Etat, sauf si aucune nouvelle règle législative ou un nouveau décret en Conseil des ministres n'en dispose autrement.

74 http://fr.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9cretsimple.

Un décret simple est, en droit français, un décret qui n'a été ni délibéré en conseil des ministres, ni soumis à l'avis du Conseil d'Etat. Il est pris par le Premier ministre dans le cadre de l'exercice du pouvoir réglementaire qu'il détient en application de l'article 21 de la constitution de 1958.

75 http://ps.wattrelos.over-blog.com/ réformé la désignation du président de la Cour des comptes.

désignation du Premier président, la réglementation française ne prévoie pas de condition particulière à la nomination à ce poste.76

Par ailleurs, la réglementation algérienne en matière de désignation aux fonctions supérieures de l'Etat impose quelques conditions invoquées par le décret exécutif n° 90-226 du 25 juillet 1990 fixant les droits et obligations des travailleurs exerçant des fonctions supérieures de l'Etat en son article 21 (ce texte ne désigne pas les conditions requises pour la nomination du Président de la Cour des comptes, ni des ministres. Il est cité ici juste à titre indicatif). Parmi ces conditions ; justifier d'une formation supérieure ou d'un niveau de qualification équivalent, sans cependant spécifier le niveau d'études ou les qualifications exigées. Des conditions qui restent à l'entière appréciation du Président de la République.

Il est à signaler que la désignation aux postes de ministres ou à d'autres fonctions à responsabilité équivalente obéit plus à d'autres considérations plutôt d'ordre politique que réglementaire dans tous les pays du monde.

En matière de salaire, Le Président de la Cour des comptes algérienne est rémunéré en tant que ministre. Cette rémunération est liquidée par l'administration de la Présidence de la République comme pour l'ensemble de l'exécutif, conformément à des textes non publiés au journal officiel. Alors que logiquement, le Président de la Cour des comptes en sa qualité de magistrat devait émarger sur la grille des salaires des magistrats de la Cour des comptes, pour justifier et marquer l'autonomie et l'indépendance de la Cour par rapport au pouvoir exécutif.

En revanche, le salaire du Premier président de la Cour des comptes française figure sur le barème des magistrats. Il est liquidé par l'institution ellemême conformément à l'arrêté du 21 février 2005 pris en application du décret n° 2003- 177 du 03 mars 2003 relatif au régime indemnitaire des magistrats et rapporteurs de la Cour des comptes. De ce fait le Premier président bénéficie de 1324 points la valeur du point est fixé à 51.87 € en plus des diverses primes.

En octroyant le grade de ministre au Président de la Cour des comptes algérienne et en le positionnant au même titre que les autres membres du pouvoir exécutif sur le plan de la rémunération et des avantages liés à ce grade, influent sans aucun doute sur son pouvoir et sur l'autonomie de l'institution à contrôler librement les deniers publics mis entre les mains de l'exécutif.

Conséquence, le poste de Président de la Cour des comptes algérienne se trouve fortement lier au pouvoir exécutif, qui s'apparente à se considéré comme un poste politique.

76 Mouloud Remli, op, cit. , p. 80.

ibutions

Les Présidents des deux institutions conformément à leurs statuts respectifs disposent de larges prérogatives organisationnelles, administratives et juridictionnelles.

L'article 41 de l'ordonnance algérienne n° 95.20 suscitée dispose : « le Président de la Cour des comptes dirige l'institution et assure l'organisation générale de ses travaux à ce titre, il :

- représente l'institution sur le plan officiel et en justice ;

- assure les relations de la Cour avec le Président de la République et les autres institutions ;

- veille à l'harmonisation et à l'application des dispositions énoncées par le règlement intérieur et prend toutes les mesures pour améliorer le fonctionnement et l'efficacité des travaux de la Cour ;

- approuve les programmes annuels et l'état prévisionnel des dépenses ;

- affecte les Présidents de chambres, les présidents de sections et les autres magistrats ;

- peut présider les séances des chambres ;

- gère la carrière des magistrats et du personnel de la Cour ;

- nomme et affecte les personnels de la Cour pour lesquels aucun mode de nomination ou d'affectation n'est prévu ;

Il exerce ses prérogatives par voix d'arrêts77, de décisions, 78 d'instructions 79 et d'ordonnances80, de référés 81 et de notes de principe ; 82

En cas d'absence ou d'empêchement, le Président de la Cour des comptes est remplacé par le vice-président ».

77 Les arrêts : décisions de justice rendues, soit par une cour d'appel, soit par la cour de cassation, soit par les juridictions administratives autres que les tribunaux administratives. Lexiques des termes juridiques, ouvrage précèdent, p. 45.

78 Les décisions : terme général utilisé en procédure, pour designer les actes émanant d'une juridiction collégiale ou d'un magistrat unique. Lexique des termes juridiques ouvrage précédent. p. 178.

79 Les instructions dans ce cas : pouvoir appartenant au supérieur hiérarchique d'adresser des directives à ses subordonnés. Lexique des termes juridiques, même ouvrage précédent. p. 312.

80 Les ordonnances : L'ordonnance du premier président de la Cour des comptes ou d'un président de chambre est une simple mesure d'ordre juridictionnel, comme l'ordonnance de désignation d'un magistrat instructeur, d'un magistrat rapporteur de mission, ou la désignation des membres d'une formation délibérante qui sera apte à statuer sur un dossier.

81 www.ccomptes.fr/fr/JF/Glossaire.html/. Le référé : c'est la communication adressée par le premier président de la Cour des comptes à un ministre pour attirer son attention sur des erreurs ou des irrégularités constatées lors de l'examen des comptes et de la gestion et lui suggéré des moyens d'y remédier

82 http://aisccuf.org/les-institutions-membres/algerie/missions-et-competences/index.html/. La note de principe : le président de la Cour des comptes porte, par note de principe à la connaissance des autorités de tutelle des services ou organismes contrôlés les insuffisances relevées en matière d'application de textes régissant la gestion des fonds publics qui leur sont applicables.

rançaise, attribue également au Premier président de la ns d'organisation générale des travaux de la Cour, après avis du procureur général, notamment :

- répartir les attributions de la Cour entre les chambres ;

- créer des sections au sein d'une chambre sur proposition de son Président ;

- arrêter le programme annuel des travaux de la Cour, au vu des propositions des présidents de chambres ;

- il préside trois « organismes associés » à la Cour mais distincts d'elle, la Cour de discipline budgétaire et financière, le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, et le Conseil des prélèvements obligatoires ;

- il dirige les services de la Cour et assure la gestion des magistrats et des personnels affectés à la juridiction ;

- il est ordonnateur des crédits de la Cour et des chambres régionales ;

- en cas d'absence ou d'empêchement, l'intérim du Premier président est assuré par le plus ancien des présidents de chambre. 83

Les attributions assignées au président de la Cour des comptes algérienne ne se différent pas de celles de son homologue français en ce qui concerne les attributions à caractères juridictionnelles comme:

- la présidence des séances plénières et de toutes chambres réunies ;

- adresser les référés et les notes de principes aux justiciables.

Toutefois, il y'a lieu de signaler deux différences de taille entre les deux Cours. Le secrétaire général au sein de la Cour des comptes algérienne conformément à l'article 26 du décret présidentiel n° 95.377 du 20 novembre 1995 fixant le règlement intérieur de la Cour des comptes est chargé de la gestion financière de la Cour des comptes au sens de l'article 26 de la loi n° 90.21 du 15 août 1990 relative à la comptabilité publique84. Il est ordonnateur principal,85 il peut déléguer sa signature86

83 Christian Descheemaeker, la Cour des comptes, 2e édition, p. 32 et 33.

84 L'article 26 de loi n° 90-21 stipule que : « sous réserve des dispositions de l'article 23 ci-dessus, les ordonnateurs principaux sont : Les responsables de la gestion financière du conseil constitutionnelle, de l'assemblée populaire nationale et de la Cour des comptes,

- les walis, lorsqu'ils agissent pour le compte de la wilaya,

- les présidents des assemblées populaire communales agissant pour le compte des communes ; - les responsables dûment désignés des établissements publics à caractère administratif.

- les responsables dûment désignés des services de l'Etat dotés d'un budget annexe, Les responsables des fonctions définies à l'alinéa 2 de l'article 23 ci-dessus.

85 Conformément à l'article 23 de l'ordonnance n° 90-21 du 15 août 1990 : un ordonnateur est toute personne ayant qualité pour effectuer les opérations prévues aux articles 16, 17, 19, 20 et 21, qui sont :

- La constatation c'est la consécration d'un créancier public.

- La liquidation d'une recette ou d'une dette et d'en ordonner le recouvrement.

- L'engagement c'est-à-dire la constatation de la naissance d'une dette.

- La liquidation d'une dépense publique.

- L'ordonnancement ou le mandatement : c'est donné l'ordre de payer une dépense publique.

stratifs de la Cour. Conséquence, le Président de la Cour

ume aucune responsabilité dans la gestion du budget de linstitution du fait quil na pas qualité d'ordonnateur, contrairement au Premier président de la Cour des comptes française ou ce dernier est ordonnateur principal du budget de l'institution.

En matière d'intérim, c'est le Vice-président qui supplie et assiste le président de la Cour en cas d'absence ou d'empêchement, poste qui n'existe pas dans l'organisation de la Cour des comptes française, le Premier président étant absent il est secondé par le président de chambre le plus ancien.87

L'âge de la retraite actuellement du Premier président de la Cour des comptes et du procureur général et de soixante-huit (68) ans. 88

A l'opposé, l'âge de départ pour la retraite pour le Président de la Cour des comptes algérienne reste soumis à l'appréciation du Président de la République. Aucun texte publié ne précise l'âge limite de la retraite de ce haut fonctionnaire de l'Etat, la même observation est aussi valable pour les autres membres de l'exécutif. Alors que logiquement, l'âge de la retraite du Président de la Cour des comptes devrait être le même que celui des autres magistrats, et doit être mentionné dans le statut particulier des magistrats de la Cour des comptes puisque il s'agit d'une fonction de magistrat et non d'un poste politique.

2. Le vice-président

Le vice-président est un grade et une fonction propre à la Cour des comptes algérienne, classé au deuxième groupe de la hors hiérarchie, juste après le grade de Président de la Cour des comptes, de même que le censeur général qui est l'équivalent du procureur général de la Cour des comptes française.

A. La nomination et les attributions

Le vice-président est nommé par décret présidentiel sur proposition du Président de la Cour des comptes (art. 4 de l'ordonnance n° 95-23 précitée), il est choisi soit par le pouvoir exécutif d'une manière discrétionnaire, soit dans le groupe formé du censeur général et des présidents de chambre soit parmi les personnalités extérieures à la Cour. Il a qualité de magistrat.89

Son rôle consiste à assister le Président de la Cour des comptes dans le cadre des attributions qui lui sont conférées par l'ordonnance n° 95-20 du 17 juillet 1995. En cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier, il est remplacé par le vice-président (art. 41 de l'ordonnance n° 95-20).

86 Lexique des termes juridiques, 14e édition DALLOZ 2003, p. 197. Déléguer sa signature : c'est une habilitation donnée par une autorité administrative, dans les limites légales à un agent nominativement désigné d'exercer, concurremment avec elle, une ou plusieurs de ses compétences en signant au nom du délégant les décisions correspondantes. Le délégant qui n'est pas ici dessaisi de ses compétences en conserve la responsabilité éventuelle.

87 Art. R.112.5 CJF.

88 Christian Descheemaeker, la Cour des comptes 2e édition 1998, p. 31.

89 Mouloud Remli, op. , cit, p. 85.

 

ou d'empêchement d'un président de chambre, il peut

On constate que l'attribution essentielle du vice-président consiste à supplier le Président de la Cour des comptes en cas d'absence.

Il est à noter que l'ensemble des vice-présidents qui sont passés par la Cour des comptes étaient choisis parmi les magistrats de la Cour des comptes. A aucun moment le pouvoir exécutif n'a nommé une personnalité externe, ce qui a contribué pleinement à la stabilité de l'institution.

3. Le censeur général « le procureur général » 91

Ce sont les deux termes employés par le droit algérien et français pour designer le ministère public, le législateur algérien utilise le vocable « censeur général » et « censeurs ». Pour le droit français c'est « le procureur général » assisté d'un « premier avocat général » et « d'avocats généraux », ils ont tous qualité de magistrat.

L'un des traits qui distingue la Cour des comptes des juridictions administratives en France est l'apparente de celle-ci aux juridictions judiciaires est l'existence auprès d'elle d'officiers exerçant la fonction de ministère public.

Sans doute existe-t-il auprès du Conseil d'Etat et des Tribunaux administratifs des commissaires du Gouvernement ; mais en dépit de leur titre, ce ne sont pas des agents du pouvoir exécutif, mais de simples donneurs d'avis personnels. Au contraire, il existe auprès de La Cour de cassation et des Cours d'appel des procureurs généraux, assistés d'avocats généraux, chargé, sous l'autorité du Gouvernement, de veiller à l'application des lois. Les mêmes titres et fonction se retrouvent auprès de la Cour des comptes.92

Selon l'ordonnance n° 2005-647 du 06 juin 2005 article premier, le procureur général prés la Cour des comptes et les formations communes aux juridictions mentionnées à l'article L. 111-9-193 du code des juridictions financière : « ...toutefois le P.G peut confier l'exercice du ministère public à un commissaire du gouvernement 94 consacré à la Cour, est exercé par le procureur général, assisté des avocats généraux »95.

90 Ordonnance n° 95-20 précitée.

91 http://www.ccomptes.fr/. En droit français, le Ministère public au sein de la Cour des comptes est exercé par des magistrats placé auprès des juridictions pour veiller à l'application des lois. Pour la Cour, il s'agit du procureur général et des avocats généraux ; pour les chambres régionales et territoriales il s'agit des commissaires du gouvernement.

92 Jacques Magnet, la Cour des comptes, p. 54 et 55.

93 Article L111-9-1 du code des juridictions financières : il s'agit de la Cour des comptes et de celles d'une ou plusieurs chambres régionales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales des comptes.

94 http://www. fr.wikipedia.org les commissaires du gouvernement : avant la réforme de 2008, il existait aussi des commissaires du gouvernement devant les chambres régionales des comptes, chargés d'assurer le ministère public. L'article L212-10 du code des juridictions financières disposait : « Chaque chambre régionale des comptes comporte un ou plusieurs commissaires du

procureur général était seul. Il a aujourd'hui sous son

un premier avocat et deux avocats généraux, grades qui nexistent pas dans lorganisation de la Cour des comptes algérienne, le censeur général en droit algerien est soutenu juste par des censeurs. En cas d'absence ou d'empêchement, le procureur général est remplacé par le premier avocat général ou à défaut par un avocat général. 96

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"I don't believe we shall ever have a good money again before we take the thing out of the hand of governments. We can't take it violently, out of the hands of governments, all we can do is by some sly roundabout way introduce something that they can't stop ..."   Friedrich Hayek (1899-1992) en 1984