B- LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA TUTELLE
L'action de la tutelle vise à s'assurer de que ce que
dans la passation voire l'exécution de la Convention de concession,
l'entreprise publique ne rompt ni avec son obligation d'efficacité
économique caractérisée par la recherche de la performance
(1) encore son obligation de servir le public en défendant
l'intérêt général (2).
1) L'efficacité économique de l'entreprise
publique
Par définition, l'entreprise publique est isolée
au sein du secteur public par le fait qu'elle agit dans le secteur public
industriel et commercial, de façon plus large, dans le domaine du
commerce ou de l'industrie. Ces secteurs d'activités appliquent
prioritairement la compétitivité et la rentabilité. C'est
pourquoi, les entreprises publiques qui agissent dans ces domaines sont
quasiment obligées de respecter les critères du secteur
concurrentiel sinon elles se retrouvent en décalage par rapport à
la loi du marché économique. A cet égard, le professeur
Jean RIVERO rappelle que « dans l'activité économique,
le modèle est bien
265 Au PAD et à la CAMAIR-CO par exemple, elle est
assurée par le ministre des transports.
266 Article 4 alinéa 2 de la loi No 2017/011 portant
statut général des entreprises publiques.
- 65 -
évidemment celui de l'entreprise
privée»267. Aussi, «pour des entreprises
publiques, qui même investies d'une mission de service public, ne peuvent
rester étrangers en tant qu'entreprises, au souci de rentabilité,
la tentation est forte de prendre pour modèle les entreprises dont ce
souci est la finalité exclusive».268
Confrontée à une extension de la concurrence
dans ses sphères d'activités qui va induire une réduction
des coûts pour rester concurrentielle et a une réduction des aides
de l'Etat, l'entreprise publique se voit contrainte de rechercher une
efficacité accrue et donc de passer à une logique plus
centrée sur l'atteinte des objectifs269 que sur la gestion
des moyens. Cette évolution est parfaitement mise en lumière par
les propos suivants : « si l'on essaie de synthétiser
schématiquement, et toujours dans une perspective idéale-typique,
les oppositions significatives entre les deux modèles d'administration
et les deux types de rationalité qui sous-tendent, on peut mettre en
lumière quelques-uns des traits distinctifs qui marquent le passage de
l'un à l'autre. A une légitimé fondée sur la
régularité des procédures mises en oeuvre sur la
conformité à la loi des conduites et des comportements, se
substitue une légitimité fondée sur l'efficacité
des actions entreprises, sur la capacité d'atteindre des objectifs
préalablement fixés »270. L'entreprise
publique se retrouve ainsi dans une logique duale qui comprend d'un
côté le contrat passé avec l'Etat à respecter et
d'un autre côté les impératifs du marché
économique271. L'évolution contemporaine qui tend
à substituer au contrôle a priori un contrôle a posteriori
de la tutelle confirme ainsi la place grandissante de la logique de
résultats en matière d'entreprise publique.
Au demeurant, les entreprises publiques ne devraient pas
seulement se contenter d'une simple recherche de la rentabilité
économique puisque leurs actions s'intègrent dans la politique
d'aménagement du territoire ou plus généralement dans la
politique du gouvernement. Elles sont de plus en plus chargées d'une
mission de service public et doivent ainsi respecter des obligations de service
public. Ceci étant dit, la délégation de service public a
un particulier emporte comme conséquence la satisfaction des besoins des
usagers du service public. La tutelle veille alors à ce que cet objectif
soit atteint par l'opérateur économique. Elle vérifie
à partir de l'extérieur si les organes dirigeants des
entreprises
267 RIVERO (J.), le régime des entreprises
nationalisées et l'évolution du droit administratif, Sirey,
1952. p. 377.
268 Ibid.
269 BOITEAU (C.), Aperçu rapide sur la loi no 97/135 du
13 février 1997 créant l'établissement public
(réseau ferre de France), J.C.P, « Actualités », 12
mars 1997.
270 CHEVALIER (J.) et LOSCHAK (D.), Rationalité
juridique et rationalité managériale dans l'administration
française, R.F.A.P., n°24, octobre-décembre
1982.
271 RUFFAT (J.) Les entreprises publiques dans la dialectique
plan-marché, politiques et management public, Paris, 1985,
n°2.
- 66 -
publiques assurent le suivi de la convention de
délégation de service public en s'assurant que le
délégataire opère conformément au cahier de
charges.
2) La garantie de la mission de service
public
Au-delà des impératifs de rentabilité que
l'entreprise publique doit prendre en compte, elle se plie aux contraintes de
services public, moyennant une compensation financière, qui lui est
imposée par la collectivité créatrice et
tutrice272. En France, la Cour de cassation se contente souvent de
relever l'existence d'une mission d'intérêt général
pour qualifier une activité de service public273. La notion
d'intérêt général revêt alors un rôle de
premier plan puisqu'elle s'avère être une condition unique et
suffisante.
La tutelle de l'Etat consiste en un contrôle
exercé sur les actes de l'entreprise publique en vue de la sauvegarde de
l'intérêt général voire
économique274 ou de la légalité. L'Etat
s'assure également que le compromis social qu'il a la volonté
d'instaurer par le biais de l'entreprise publique est bien respecté. A
ce sujet, un rapport du Conseil d'Eta français remis au premier ministre
au début de l'année 1996 rappelle qu'» après
1946, les monopoles publics nationaux sont le fer de lance de la
reconstruction. Ils contribuent à la fois au redémarrage de
l'économie et à la réduction des inégalités
sociales. Pour organiser la reconstruction, un compromis social est
trouvé qui se conclut dans un esprit de réconciliation
nationale.»275
Même si l'Etat se restructure et se recentre sur ses
fonctions régaliennes, il va garder sa formulation unilatérale de
l'intérêt général tout en mettant en oeuvre une
démarche faite de négociation, de contractualisation et de
partenariat pour pérenniser la défense de l'intérêt
général au travers du service public. Dans un article sur les
finalités du service public industriel et commercial, le professeur Jean
RIVERO explique que « seul l'Etat, dans la conception
démocratique, est qualifié pour déterminer ce qui
relève ou non de l'intérêt
général».276 Si une grande diversité
existe dans les modalités d'exercice de l'activité
d'intérêt général, il reste à remarquer que
l'entreprise publique en constitue incontestablement un mode d'organisation
privilégié.
272 Groupe de travail du Comité interministériel
des entreprises publiques, Rapport sur les entreprises publiques, La
documentation française, Paris, 1968, p. 34.
273 Cass. Civ., 18 février 1986, ville de Biarritz, Les
Petites affiches, 1986, n° 152.
274 SAUVAY (M.), Le rôle moteur du secteur public,
Journées du travail sur la politique industrielle de la France,
Ministère de la Recherche et de l'Industrie, La Documentation
française, Paris, 1982, pp. 195-235.
275 TICIER (P.E.), « Quelle régulation sociale
pour les entreprises publiques ? » R.F.A.P., octobre-décembre 1996,
n° 80.
276 RIVERO (J.), op. cit., p.375.
- 67 -
A titre d'exemple, la loi du 07 juillet 1983 portant
réforme de l'économie mixte locale en France a stimulé
l'essor des sociétés d'économie mixte locales, dont le
champ d'intervention se définit exclusivement par la prise en charge
«d'une activité d'intérêt
général»277. L'approche du professeur Jean
RIVERO est particulièrement séduisante lorsqu'il estime que
«la recherche du profit va au-delà de celle de l'équilibre.
Mais on ne saurait oublier que si dans l'entreprise privée, le profit
est prioritairement destiné à ceux qui y ont investi des fonds,
selon la logique capitaliste, dans le service industriel et commercial, si
profit il y a, il permet d'envisager les investissements futurs que peut exiger
l'adaptation du service a des besoins croissants et a des techniques nouvelles.
Ainsi, se réconcilient les finalités apparemment opposées
: la recherche du profit permet de répondre aux besoins publics dont le
service doit assurer la satisfaction»278. De la sorte, les
bénéfices réalisés par l'entreprise publique
peuvent contribuer à l'adaptation constante du service public pour le
bonheur des usagers.
Le rôle de la tutelle va alors dans ce sens ; elle vise
au contrôle des activités des entreprises publiques. Ceci
étant dit, leur intervention dans les relations contractuelles entre
l'entreprise publique contractante et ses délégataires est
parfois nécessaire pour s'assurer ce que les impératifs de
promotion de l'intérêt général par la mise en oeuvre
d'une activité de service public sont respectés par le
concessionnaire pendant l'exploitation du domaine concédé. Il est
alors question de poursuivre les objectifs de rentabilité
économique des entreprises publiques, avec l'appui du ministère
en charge de l'économie qui veille aux équilibres
macroéconomiques par le contrôle des investissements publics dans
le cadre des contrats de partenariat.
PARAGRAPE 2 : LA VERIFICATION DE LA TRANSPARENCE
FINANCIERE PAR
LES MINISTERES DE RATTACHEMENT CONTRACTUEL
Autorité des marchés, le ministre des
marchés publics est responsable de l'organisation et du bon
fonctionnement des marchés publics (A), tandis que dans le secteur des
contrats de partenariat, c'est le ministère de l'économie qui
joue un rôle central (B).
277 BIZET (J.F.) et DEVES (C.), note sous C.E., 10 octobre 1994,
Préfet de la région de Lorraine, Préfet de la Moselle,
A.J.D.A., 1995, p. 238.
278 RIVERO (J.), op. cit., p.338.
- 68 -
| 
