Le contrôle des deniers publics dans les contrats publics des entreprises publiques au Cameroun

PARAGRAPHE 1 : LE CONTROLE EXERCE PAR LA CHAMBRE DES COMPTES

Le juge des comptes a progressivement étendu son contrôle sur les activités des personnes publiques. Les magistrats de la chambre des comptes passent leurs jours à vérifier tous bons, paperasses, rôles, contrôles, acquis à caution, paiements, contributions reçues, contributions dépensées. Ces juges sévères poussent le talent du scrupule, le génie de la recherche, la vue des lynx, la perspicacité des comptes jusqu'à refaire toutes les additions pour chercher des soustractions... »³⁰². Le contrôle du juge des comptes est un contrôle important³⁰³. Il assure non seulement la régularité des comptes de l'entreprise contractante (A) mais également, intervient en matière contractuelle (B).

A- LE CONTROLE ET LE JUGEMENT DES COMPTES DES COMMISSAIRES AUX COMPTES.

Aux termes de la loi du 21 avril 2003, « la Chambre des comptes contrôle et juge les comptes ou les documents en tenant lieu des comptables publics patents ou de fait de l'Etat et de ses établissements publics et parapublics, des collectivités territoriales décentralisées et de leur établissement public, des entreprises du secteur public et parapublic »³⁰⁴. Ainsi, le jugement des comptes des entreprises publiques devant la chambre des comptes (1) est révélateur du procès engagé contre les gestionnaires de crédits publics (2).

1) Le jugement général des comptes des entreprises publiques

Si cette allégation montre bien combien une juridiction des Comptes peut être utile pour l'assainissement des finances d'un Etat, il est à souligner que, les compétences de la chambre des comptes au Cameroun s'exercent également sur l'activité contractuelle des personnes publiques. Ainsi, au sens de la loi du 21 avril 2003 fixant les attributions,

³⁰²BALZAC (Honoré de), Les employés (1836), Livre de Poche, Paris, 1970, p. 267.

303 AUBY (J-F), La délégation de service public, op cit p. 222. BILOUNGA (T.S), La réforme du contrôle de la dépense publique au Cameroun, op cit p.261. Ainsi, « La procédure du contrôle de la chambre est originale. Les comptables ont l'obligation de transmettre leurs comptes à la chambre au terme de chaque exercice budgétaire à travers le Ministre des finances ou toute autre autorité habilitée. C'est la reddition normale des comptes. Transmis au greffe de la chambre, un magistrat rapporteur est désigné par le Président pour instruire les comptes selon une procédure contradictoire. Son travail se solde par un rapport motivé. Celui-ci peut d'ailleurs faire l'objet d'un autre rapport, dans ce cas, on désigne un autre rapporteur dont le travail va se solder par des propositions motivées. En considération des observations apportées par le ministère public, la chambre rend alors un arrêté dépendant de l'état des comptes. Si le compte est régulier, la chambre rend soit un arrêt en décharge, soit un arrêt de quitus et dans ce cas, la chambre prononce la décharge définitive des comptables concernés ».

304 V. art 2 al. 1 de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions, l'organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour suprême. Voir également l'art 39 de la loi n° 2006/016 du 29 décembre 2006 fixant l'Organisation et le Fonctionnement de la Cour Suprême.

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l'organisation et le fonctionnement de la Chambre des comptes de la Cour suprême, celle-ci connaît des comptes de l'Etat et de tous les organismes soumis au même régime juridique. C'est ainsi qu'elle contrôle et juge les comptes ou les documents en tenant lieu des comptables publics et patents et de fait de l'Etat et de ses établissements publics, des entreprises du secteur public et parapublic. Elle statue par ailleurs souverainement sur les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions inférieures de comptes. C'est donc généralement à l'occasion des contrôles des comptables publics, mission première du juge des comptes, que sont mis en évidence des anomalies sur les contrats publics et s'exerce sa mission de contrôle des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ainsi, les observations faites au titre du contrôle des entreprises publiques rejaillissent d'évidence sur les contrats publics. Le contrôle du juge des comptes doit donc inciter l'entreprise publique et son cocontractant à veiller aux principes de gestion qui sont ceux de tout contrat et, en particulier, la sauvegarde des intérêts de la collectivité et de ses usagers³⁰⁵.

2) Le procès des gestionnaires de crédits publics

Le juge des comptes est institué pour juger et contrôler les comptes des comptables publics, ou des commissaires aux comptes «(...) autrement dit, les comptes qui retracent le maniement de deniers publics au sens ou l'entendent les lois et règlements sur la comptabilité publique. »³⁰⁶ S'il est admis que la Chambre des Comptes de la Cour Suprême juge et contrôle les comptes des comptables publics et non les comptables publics eux-mêmes, son champ matériel d'exercice résulte néanmoins de sa compétence personnelle : la notion de comptable public est donc celle qui circonscrit le domaine de compétence de la Chambre des Comptes³⁰⁷. Celle-ci juge donc de la régularité des comptes des comptables publics au regard des règles de la comptabilité publique³⁰⁸. La mission classique de cette

305 AUBY (J-F), La délégation de service public, op cit p. 224.

306 FABRE (F.J) et FROMENT-MEURICE (A), Les grands arrêts de la jurisprudence financière, Paris, Dalloz, 4e éd., 1996, XVI-537, Grands arrêts, commentaires sous l'arrêt CC, 2e chambre, 30 septembre 1992, NUCCI et autres comptables de fait de l'Etat, Rec. p. 101.

307 NKAKE EKONGOLO (D.B), Le régime juridique des travaux publics au Cameroun, op cit, p. 374.

308 Le juge des comptes n'a d'ailleurs juridiction que sur les comptes, et non sur les comptables. Autrement dit, il ne peut juger du comportement de ces derniers, et donc prendre en considération les circonstances dans lesquelles le comptable public a exercé ses missions (MAGNET (J.), « Que juge le juge des comptes ? », RFFP, 1989, n° 28, p. 115). Néanmoins, la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006 prévoit désormais que les comptables publics peuvent être exonérés de leur responsabilité, par le juge des comptes, en cas de force majeure (pour une application de la loi par la Cour des comptes, Cour des comptes, 22 mai 2008, Syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable de Guerbigny, AJDA, 2009, p. 476, note GROPER (N.), MICHAUT (C.)

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juridiction financière³⁰⁹, c'est la fonction de juge des comptes des comptables publics qui fonde le statut juridictionnel de cette dernière³¹⁰. La Chambre des comptes juge les comptes des comptables publics de l'Etat et des établissements publics nationaux. Le juge des comptes est encore compétent pour connaître du maniement des deniers publics, même si celui-ci n'est pas le fait d'un comptable patent, autrement dit régulièrement investi. Ainsi, à partir du moment où une personne manie sans titre des deniers publics, elle est susceptible d'être reconnue comptable de fait. Elle fera alors l'objet d'une procédure de gestion de fait³¹¹.

B- L'INTERVENTION DE LA CHAMBRE DES COMPTES EN MATIERE CONTRACTUELLE.

Le juge des comptes perturbe, dans le cours de son exécution, « l'intimité de cette relation » qui existe entre l'administration et l'entreprise avec laquelle elle a contractée. Il intervient, en effet, tant par un contrôle sur l'exécution des obligations contractuelles des personnes publiques, que sur l'exécution de celles de son cocontractant. Le juge des comptes adopte à cette occasion une attitude protectrice des clauses contractuelles, ainsi que des dispositions textuelles applicables à ces différentes hypothèses. Il met alors en évidence des abus qui n'ont pas forcément été relevés devant la juridiction administrative de droit commun, en particulier faute de l'existence d'un quelconque intérêt à agir. Il intervient pour vérifier la régularité du paiement du prix (1) et pour contrôler l'exécution des obligations contractuelles (2).

1) Le contrôle direct de la régularité du paiement du prix

Sur un premier point, L'obligation de l'entreprise publique contractante vis-à-vis de son cocontractant consiste dans le paiement du prix de la prestation tel que déterminé au contrat. Comme le souligne Simon FROMONT à propos des marchés publics, le comptable est un « acteur de la détermination du prix »³¹². Lors de la vérification de l'exactitude des calculs de liquidation, il devra s'assurer que le prix prévu au contrat a bien été respecté. Il

309 8De VILLIERS (M.) (sous la direction de), Droit public général, Jurisclasseur - Manuels, 2^ème édition, Paris, Litec, 2003, n° 1824.

310 Arrêt n°06/AD/S3/12 du 30 mai 2012. Compte de gestion de l'office national du cacao et du café (ONCC), exercice 2006 et 2007. La haute juridiction financière affirme « qu'en conséquence, une juridiction financière ne juge pas le comptable, mais les comptes publics pour s'assurer de la conformité des actes posés aux lois et règlements en vigueur ».

311 Article 6 (1) de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003. FABRE (F.J.), « Les gestions de fait collectives », Rev. Adm., 1967, p. 36 ; FABRE (F.J.), « L'amende pour ingérence dans les opérations comptables », Rev. Adm, 1968, p. 327

312 FROMONT (S.), Le droit des marchés publics à l'épreuve du droit public financier, Thèse précitée, p. 537.

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vérifiera alors la correcte application des clauses contractuelles en la matière³¹³. Soit qu'il s'agisse de vérifier que le prix à payer est celui indiqué au contrat³¹⁴; soit qu'il s'agisse de vérifier la correcte application des clauses permettant le calcul de ce prix³¹⁵. Les comptables publics ou commissaires aux comptes sont autorisés, pour ce fait, à interpréter, si cela est nécessaire, les stipulations du contrat.

La particularité tenant aux contrats tient cependant dans le fait que les modalités de paiement du prix dans le temps sont variables. De plus, les clauses contractuelles peuvent prévoir une adaptation du prix en fonction des circonstances entourant l'exécution du contrat. Chacun de ces éléments sera susceptible d'avoir des conséquences sur les calculs de liquidation. Dans ce contexte, le juge financier impose ici au comptable public une extrême vigilance allant jusqu'à faire écrire à la doctrine que « le droit des marchés publics est [ici] rattrapé par les exigences du droit public financier »³¹⁶.

Et ce d'autant plus que ces paiements constituent une atteinte évidente à la règle du service fait. Plusieurs principes doivent être respectés par le comptable public. Une avance ne pourra correspondre au règlement intégral du prix avant tout service fait³¹⁷. Elle ne devra pas non plus être supérieure au montant maximum prévu par le code des marchés publics³¹⁸. Par exemple, la Cour des Comptes française a pu mettre en débet un comptable public qui avait payé quatre fois plus que les 5 % d'avance forfaitaire prévus³¹⁹. En ce qui concerne les

313 Doivent s'analyser comme des clauses contractuelles les dispositions de textes réglementaires ou législatifs portant sur le calcul du prix et auxquelles se référerait expressément le contrat : Cour des comptes, 17 octobre 1984, Université de Paris IV, Rec. Cour des comptes, p. 84 : pour le paiement de frais à un architecte alors que le décret auquel faisait référence le contrat disposait que « la rémunération fixée était exclusive de tout autre remboursement au titre de la même mission ».

314 Cour des comptes, 22 avril 1971, Centre hospitalier intercommunal de Créteil, Rec. Cour des comptes, p. 88 Le comptable avait été mis en débet pour avoir payé des sommes supérieures à celles prévues au contrat ; Cour des comptes, 29 septembre 1988, Syndicat communautaire d'aménagement de la ville nouvelle d'Evry, Rec. Cour des comptes, p.110 : un avenant serait nécessaire pour autoriser le comptable à payer une somme supérieure à celle prévue au contrat ; idem CRC Bretagne, 25 janvier 1999, Sieur A comptable du syndicat intercommunal de valorisation des ordures ménagères de Landerneau , Rev. Trésor 1999, p.280 ; CRC Aquitaine, 13 février 1992, Commune de Mérignac, Rec. Cour des comptes, p. 13 (pour un marché public) ; CRC Nord-Pas-de-Calais, 5 juillet 2001, Commune de Jeumont, RFDA 2003, p. 599 (pour un marché négocié).

315 Cour des comptes, 29 juin 1978, Office interdépartemental d'HLM de la région Parisienne, Rec. Cour des comptes, p. 37 : pour l'application d'une autre formule de calcul de la consommation de gaz que celle prévue au Contrat, et donc plus favorable au cocontractant de l'office.

316 FROMONT (S.), Le droit des marchés publics à l'épreuve du droit public financier, thèse précitée, p.536.

317 CRC Rhône-Alpes, 19 mars 1997, M. Morel, comptable de la commune de Corps, Rev. Trésor, 1997, p. 549, confirmé par Cour des Comptes, 18 décembre 1997, M. MOREL, comptable de la commune de Corps, Rec. Cour des Comptes, p. 197.

318 CRC Rhône-Alpes, 19 mars 1997, M. Morel, comptable de la commune de Corps, Rev. Trésor, 1997, p. 549, confirmé par Cour des Comptes, 18 décembre 1997, M. MOREL, comptable de la commune de Corps, Rec. Cour des Comptes, p. 197.

319 Cour des comptes, 3 juin 1999, Météo France, arrêt n° 23314.

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acomptes, ceux-ci doivent être en concordance avec le service fait³²⁰. Le comptable public ne devra donc payer ces derniers que dans le cas où il a obtenu la preuve du service fait. Et à l'image de ce qui a été décrit plus haut concernant les avances, le comptable public se doit également de vérifier que le montant des acomptes ne dépasse pas celui prévu par les textes, sauf à ce que le contrat autorise expressément ce dépassement³²¹. Les paiements peuvent donc intervenir de façon anticipée. Parfois, au contraire, il arrive que la personne publique paie après la date initialement prévue au contrat, ce qui aura également des incidences sur le montant total du prix qui doit être payé.

En droit camerounais, le juge des comptes en contrôlant les comptes des comptables publics ou des commissaires aux comptes, constate le caractère non libératoire des paiements effectués. Car en fait, le montant payé est supérieur au service fait ou encore lorsque le paiement n'est pas effectué au profit du véritable créancier de l'Etat. L'affaire « Compte de gestion du Trésorier Payeur Général de l'Extrême Nord à Maroua, Exercice 2004 », met en exergue la première hypothèse. Le juge des comptes observe : «(...) la discordance de montant entre les factures et les bons de commande. »³²².

2) Le contrôle indirect des obligations contractuelles

Sur un second point le juge des comptes peut contrôler l'exécution des obligations contractuelles du cocontractant de l'entreprise publique. En effet, dans le cadre des marchés publics, le fait que le cocontractant de l'administration n'exécute pas la prestation pour laquelle le contrat a été conclu fait évidemment obstacle à ce que le prix prévu lui soit versé par la personne publique. Mais il existe également des conséquences financières pour le cocontractant si la prestation a été exécutée en dehors des délais précis. Pourront alors lui être infligées des pénalités de retard dont il faudra tenir compte lors de la vérification des calculs de liquidation. Plus spécifiquement, en ce qui concerne la rémunération du maître d'oeuvre, celle-ci pourra être diminuée si le coût prévisionnel des travaux se trouve dépassé. Et le juge des comptes vérifiera que le comptable public a pris cette circonstance en considération.

En effet, le juge des comptes en contrôlant le comptable public dans l'exécution financière des contrats publics, s'assure également de vérifier l'exactitude de l'exécution de la

320 Cour des comptes, Rapport public de 1997, p. 535 ; voir également le rapport public de 1994, p. 331 et la LOD de la CRC Bretagne, 25 novembre 1997, SDIS de Saint-Brieuc.

321 Cour des comptes, Rapport public de 1997, p. 535 ; voir également le rapport public de 1994, p. 331 et la LOD de la CRC Bretagne, 25 novembre 1997, SDIS de Saint-Brieuc

322 CSCC, 1ère Section, Arrêt n° 5/CSC/CDC/S1 du 13 septembre 2011, Compte de gestion du Trésorier-Payeur Général (T.P.G) de l'Extrême Nord à Maroua, Exercice 2004, comptable concerné : M. N.I.J.

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prestation du cocontractant de l'administration. Par ce fait, il exerce un contrôle sur les contrats publics. Cette extension du contrôle du juge des comptes en matière contractuelle se justifie par la règle du service fait dont l'obligation de respect qui pèse sur le comptable public. Toutefois, si elle trouve son terrain de prédilection dans le droit des marchés publics, la règle du service fait peut subir certaines exceptions lorsqu'on aborde les autres contrats de la commande publique.

D'un autre côté, il est généralement admis en matière de délégation de service public plusieurs entités de nature privées bénéficiant des financements publics. Dans ce cadre, le professeur Jean-François AUBY précise que « c'est généralement à l'occasion du contrôle des comptables, mission première des chambres des comptes, que le juge des comptes met en évidence des anomalies sur les délégations de service public et exerce sa mission de contrôle de gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics »³²³. De ce fait, les observations faites par le juge des comptes sur les personnes publiques rejaillissent d'évidence sur leurs délégations de service public.

Le juge des comptes est dès lors compétent pour statuer sur leur compte de gestion et de vérifier la réalité de leurs obligations comptables telles que précisé par les clauses du contrat. Toutefois, les responsables de certaines entreprises publiques concessionnaires tendent à rejeter la compétence de la Chambre des comptes, prétextant que sa compétence demeure sur les comptes des comptables publics. A cet effet, la Chambre des comptes de la Cour suprême précise dans un rapport que : « quelques sociétés d'économie mixte estiment ne pas être concernées par les articles 2,7 et 8 de la loi organique n°2003/005 du 21 avril 2003 font référence aux comptes des comptables publics. Elles rappellent à cet effet qu'il n'y a pas de comptables publics dans leurs structures »1865. Pour donc affirmer sa compétence sur ces organismes privés, la Chambre des comptes retient la nature publique des fonds gérés par ces dernières³²⁴.

A cette interrogation, il est important de relever que la Chambre des Comptes, reçoit certes les comptes des entreprises publiques et parapubliques, mais ne les juge pas. Ces comptes qui sont constitués des états financiers : bilan, compte de résultat, Tableau Financier des Ressources et des Emplois et de l'état annexé sont transmis à la Chambre des Comptes conformément à la loi par les soins des dirigeants de ces entités. La Chambre des Comptes

323 AUBY (J-F), La délégation de service public, op cit p. 222.

324 Arrêt n°06/AD/S3/12 du 30 mai 2012, compte de gestion de l'Office National du Cacao et du Café (ONCC), Exercices 2006 et 2007.

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après réception des états financiers de ces entreprises adresse un questionnaire aux dirigeants de ces entités à l'effet de lever les points d'ombres qui y figurent. Après réception de ces réponses, La Chambre des Comptes rédige donc un Rapport contenant toutes ses observations et recommandations, lequel Rapport est transmis par le Président de la Chambre des Comptes au Conseil d'Administration et à la tutelle, afin de prendre des mesures appropriées.